中外公共管理宏觀透析

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摘要：隨著全球經濟以及科學技術的快速發展，各個國家的公共管理理論有了巨大的進步。其中發展最為活躍的時期是20世紀的70年代后期。西方國家公共管理理論隨著經濟和科技的進步不斷地在尋求理論的創新以適應國家經濟體制的發展，而中國也在堅持走社會主義的道路上，不斷借鑒學習西方的先進公共管理理論而努力形成自己的完整理論體系。本文重點分析西方國家的管理理論和中國理論演變的宏觀框架以及中國對西方的借鑒和創新。

關鍵詞：傳統公共行政新公共管理新公共服務中國公共管理行政管理體制

公共管理理論經過多年的發展變遷，雖然每段時期的理論都從一定程度上促進了那個時期的人類社會發展，但是隨著年代的更替，在經濟發展和科技進步的前提下，有些僵化的管理理論不再適應社會體制，至此，管理理論發展不斷遇到瓶頸，逐漸地與社會發展不協調的現象產生，社會矛盾激化，從而導致一系列社會問題。而解決這些問題的途徑就是不斷促進管理理論的創新，推動管理理論的發展，使之適合所處年代的社會。所以，公共管理理論今后將以什么樣的趨勢發展，才能促進日新月異的人類自然文明社會持續發展，已經成為所有人類的最大難題。而多年來，許多具有不同文化的不同國家的人們一直在為達到這一目標努力。本文就是通過具體分析西方國家管理理論演變和中國對西方管理理論的借鑒和創新，以確定管理理論宏觀發展框架。

1傳統公共行政理論

1.1傳統公共行政理論產生的時代背景

19世紀末20世紀初，傳統公共行政理論以效率優先這一宗旨在當時的社會應運而生。在這一時期，生產力得到了很大發展，壟斷組織的統治開始占據經濟生活的首要地位，西方國家也逐漸從自由競爭階段走向壟斷階段，壟斷資本主義開始取代昔日的自由資本主義。由此社會上出現了一系列復雜問題。比如官場日益腐敗，行政效率低下，社會眾多問題突出，為了解決這些問題，解決現實矛盾，人們更加關注政府并且更加重視公共行政的問題，由此傳統公共行政理論誕生，它強調效率，國家干涉并掌控社會和經濟以調整眾多社會問題，也確實對西方資本主義危機是一劑良藥。傳統公共行政理論誕生后在很長一段時間占據著政府研究領域的主導地位，根據自己的一系列理論、原則等去支配政府和各部門的機構設置和行動部署。

1.2傳統公共行政理論基礎

1.2.1威爾遜的政治與行政二分法

19世紀末，第一個重要基礎理論是伍德羅威爾遜發表著作進行行政學研究，他指出行政必須要在政治適當的范圍之外，行政和政治是兩個方面，行政問題與政治問題不同，雖然行政任務由政治所指派，但是政治不能去操縱行政，于是政治和行政由此分離。

1.2.2韋伯的官僚制

第二個重要基礎理論是馬克斯•韋伯的官僚制理論。官僚制理論對傳統公共行政理論的發展具有開創性和奠基性意義，[1]其理論精華和核心思想至今影響頗深，塑造了傳統公共行政組織結構的經典模式，從思辨上對效率觀作了精辟的詮釋[2]。韋伯的官僚制理論與威爾遜的政治與行政二分理論也是密不可分的。該理論為韋伯的官僚制理論體系提供了理論上的支持，該理論進步之處在于它運用非人格化行政代替人格化行政，一切以理性和邏輯為主，否定了個人專制、裙帶關系、感情用事和一系列不理性的管理方法，在資本主義矛盾滋生的年代，韋伯的官僚制在一定程度上起到了重要作用。

1.2.3泰勒的科學管理原理

泰勒的科學管理原理作為傳統公共行政的第三個理論基礎發揮了重要的作用。泰勒在科學管理原理中指出，“只有在企業的工人和機器的生產率達到最大，即只有當工人和機器的產出達到最大，才可以實現財富的最大化。財富的最大化只能是生產率最大化的結果。”[3]正是在20世紀的西方國家中，泰勒的這一原理的得到無數人的認可，并且解決了一系列的政治和社會問題，同時也為之后的理論研究奠定了基礎。

2新公共行政理論

2.1新公共行政理論產生時代背景

傳統公共行政模式雖然解決了過去的種種社會和政府問題，但是隨著社會的不斷發展，過去的模式漸漸不再適合日漸發展的社會，傳統公共行政出現了弊端。傳統公共行政由于一直以效率優先為宗旨，一切以理性和邏輯為主，在實際活動中抹殺了個人和社會團體的積極性和創造性；扭曲市場法則，對顧客提出的要求極少采納，忽視公共服務的多樣性。除此之外，公共物品高成本、低效率和浪費的現象比比皆是，社會問題日益突出，致使過去的管理模式無法適應新時代，不再能解決出現的種種問題，新的時代開始呼喚新的管理模式——新公共行政理論。

2.2新公共行政的主要理論基礎

社會公平是廣大社會要達到的一個最終目標，也是新公共行政模式最后要實現的目標，而公共行政的核心在于最大程度的社會公平，目的在于使公民擁有自己應該擁有的權力，以社會公平為核心的基本價值。弗雷德里克森指出，平等性是政府提供服務時的準繩，要著重強調社會公平，拒絕以滿足行政組織自身需要為目的。

3新公共管理理論

20世紀60年代，西方出現民權運動，經濟發展出現滯漲狀態，造成了政府管理與信任的危機。各種社會問題逐漸開始暴露，比如失業、公共安全、環境污染、社會保障等一系列棘手問題。但是面對種種社會問題，當時的行政模式逐漸顯現出了它的弊端，開始不再適應當時的社會模式，社會問題也得不到很好地解決，變革于是成為國際社會的迫切要求。于是一場改革運動逐漸開始從政府和公共部門內部展開。最先始于英國，隨后到了美國，進而擴大到西方主要發達國家，從而拉開了改革帷幕。由此，20世紀80年代，出現了以管理主義為主旨和績效市場導向為理念的新公共管理理論。新公共管理理論最核心的觀點是在政府管理中要善于引進先進的企業管理經驗，[4]新公共管理理論的基礎區別于傳統行政理論，建立了以現代經濟學和私營企業管理學為理論基礎的管理學，將目標管理、績效管理等管理方法可以運用到政府部門管理中，不像韋伯官僚制那樣僵化有層級限制，而具有充分的靈活性。總而言之，新公共管理更注重的是從經濟學和私營企業的角度研究問題，在很大程度上解決了當時許多社會問題，進一步促進了社會發展。

4新公共服務理論

新公共管理理論有其優越性，但是也有它的不足，公民被看作政黨的顧客，他們避開政治把自己的大多數時間花在其他的方面去尋求最大的效用，于是，政府最終追求的是大多數人的利益總和，代表他們的利益，而這些人又具有相同偏好。由此可以看出，新公共管理模式關注的僅僅是一部分人的利益，對社會上多數弱勢群體缺少關心，也根本不能代表社會正義而存在。為了解決這類問題，新公共服務理論由此產生。新公共服務將公平、公正、尊重等置于效率之上，充分重視社會公平正義。因為社會需要的是有責任感的人，而不是單單建立在利益上的顧客。而且通過公民參與，使社會滿足感日益增加，生產積極性得到了提高，創造力也有所提高，而此時的生產效率比新公共管理時期也有了大大的提升。所以總而言之，新公共服務并沒有完全地否定新公共管理的意義，而是在新公共管理的基礎上又增添了民主的支柱，這是當代公共管理的巨大進步。

5中國管理思想發展

5.1中國古代管理思想的主要基礎

千百年來，中國的政府管理理論有其自身的發展思路，而這種發展思路不是一蹴而就的，是從中國五千年歷史發展過程中積累過來的，經過幾千年的沉淀積累逐漸形成管理思想精華而受后人永久傳承，最后形成比較完備的政府管理制度。不僅如此，中國古代也傳承下來許多治國精髓，孔孟的為政以德，禮治，仁政，法家的法治思想，這些重要思想都是中國古代思想精髓[5]，也正是因為這些精髓在今后的中國政府管理活動中，為政府提供了強大的思想支撐。也對古代公共管理時間產生了深遠的影響。最終儒家思想成了我國政府開展管理活動的重要指導思想。

5.2中國管理思想的演變

中國古代管理思想萌芽要追溯到夏商周三代，有等級的宗法制度，與后來成為中國古代管理思想主流儒家思想中仁的觀念，以及宗法觀念有著歷史的必然聯系，而農耕社會的發展依托于天和自然，也必須以人民的勞作為基礎，這就使人們在敬畏天神的同時意識到人的力量。因為夏、殷的興亡，統治者逐漸意識到了人心的重要性，而這種觀念也成為中國古代管理思想的人本主義的重要來源。隨著古代社會的日益發展，影響深遠的中國古代管理思想逐漸形成，其中，先秦時期是古代思想最重要的奠基時期。春秋戰國時期社會逐漸向封建制過渡，土地私有制、諸侯爭霸等現象出現，而在文化上，形成士階層，于是百家爭鳴現象產生，諸子百家的不同思想風起云涌而來。秦漢統一之后，中國古代管理思想追求更高的發展，這一時期，封建經濟制度和封建集權在全國范圍建立和鞏固，形成了中央對地方的管理制度。秦朝統一后，一直用嚴刑峻法的管理理念，強調國家對人民的絕對控制，實行沉重的賦稅和徭役，導致出現了很大社會問題。而在以后幾個朝代相繼出現了兩漢神學、魏晉玄學、南北朝隋唐佛學等學術思潮，管理思想也進一步得到了鞏固。唐宋之際，中國封建社會發生了重大轉折性變化，宋太祖針對這種情況采取了集權和重整綱常的方針政策，分割地方行政權力，而這一制度的改變，使管理機構膨脹，官員數量大大增加。宋學在此背景下于是應運而生。宋明的管理思想主要是以人性為基礎，以道德為目標，這一思想體系對維護中央集權的君主專制產生了重大作用，但是，它仍然有很大的不足，因為它扼殺了人們的感性心理，束縛了人們主體性的發揮，導致管理體制僵化，對社會產生了消極的影響。到了明清時期，國家管理體制建設傾向皇權，明太祖采取撤銷中書省等措施，強化對地方的控制，改革科舉，實行八股取士。到了清朝，皇權又進一步加強，軍機處設立，取消了丞相制度，皇帝成為權利最大掌控者。可以看出在此時古代制度已經發展的足夠完善，各種管理體制得到了更好的鞏固和加強。到了今天，中國的公共管理理論逐漸得到了完善，在繼承和發展西方管理思想的基礎上，結合新中國成立后特別是改革開放30多年的經驗，逐漸形成自己的內容和特點。在我國公共管理中，強調以人為本，實行中央統一管理與地方自治相結合，公務員要依法行政，公民權利平等而自由。

6西方公共管理理論

對當前我國行政管理體制改革的借鑒作用西方的行政理念有其自身的優點和精華，但是我們不能盲目抄襲，不能僅僅用單一模式解決當代中國行政管理所有的問題。如果我們要以西方的發展模式作為參照系的話，必須根據我國的實際情況出發，盲目地照搬過來運用只會適得其反。

6.1傳統公共行政的借鑒作用

傳統公共行政理論中的理性官僚制理論是一種體制理性和技術官員的理性。所以面對我國官僚制存在的體制不足，這種情況就和西方產業革命初期的社會相似，所以韋伯的“官僚制精神”確實對于官僚體制不完善的我國是對癥的，也解決了我國在政治體制上存在的不足。

6.2新公共管理理論的借鑒作用

新公共管理理論值得借鑒之處在于如何使政府正確地處理和市場的關系，使政府在處理外部關系時可以發揮自己的作用，改善財政管理完善預算決算機制，合理劃分中央和地方財政權。進一步加大市場化改革。

6.3新公共服務理論的借鑒作用

政府行使權力要以效率和民主統一為基礎，傳統公共行政和新公共管理理論首先追求的都是效率為主，而民主成為新公共服務理論的新的代名詞，講究權力分散，交叉管理。我國在借鑒的基礎上推陳出新也找到了適合我國政府的管理模式，所以新公共服務有其自身的優勢。無論何種管理理論都是針對特定環境下提出的。所以我們要充分認識到先進的管理理論并不是無可挑剔的，它仍有其局限性，同樣無論多么落后的理論也總會有其可取之處。我們需要審慎，根據自己國家國情，在批判創新的基礎上，在不斷地試探中摸索出屬于自己的道路。

參考文獻：

[1]宋煜萍.西方公共管理理論的發展及其對我國的啟示[J].學術界，2009（2）：284-288.

[2]王余生，陳越.韋伯官僚制理論：邏輯、困境與啟示[J].安徽行政學院學報，2016，7（5）：5-10.

[3]弗雷德里克•泰勒.科學管理原理［M］．馬風才，譯.北京：機械工業出版社，2013.

[4]楊波.新公共管理理論的反思與批判[J].武漢交通職業學院學報，2017，19（3）：14-18，83.

[5]霍秀紅，王娜.從中西比較看中國特色公共管理體系之建構[J].理論月刊，2012（10）：150-154.

作者：趙婷婷 單位：黑龍江大學