公共服務(wù)外包的實踐與探思
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[摘要]公共服務(wù)外包是政府職能轉(zhuǎn)變和深化市場改革中的重要制度安排，其功能實現(xiàn)需要政府與市場的共同協(xié)作。基于海南自貿(mào)港建設(shè)，從優(yōu)惠政策與海南服務(wù)外包協(xié)會分析了公共服務(wù)外包的實踐基礎(chǔ)，從產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、外包市場競爭環(huán)境以及尋租和委托方面探究了海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包面臨的短板。鑒于此，可通過培育和優(yōu)化外包環(huán)境；增進外包市場競爭性以及構(gòu)建公眾參與的外包評價機制來提升海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包能力，補齊發(fā)展短板。
[關(guān)鍵詞]海南自貿(mào)港；公共服務(wù)；外包；尋租；委托
公共服務(wù)外包是政府市場化改革中的重要制度安排。“公共服務(wù)外包不僅可以增加公共服務(wù)數(shù)量,滿足社會多元需求,而且還具有提高公共服務(wù)效率與質(zhì)量、縮減政府規(guī)模、減輕財政負擔(dān)等多重價值。”[1]“政府外包公共服務(wù)的目標也是希望通過企業(yè)或社會組織的專業(yè)化運作,提高公共資金的利用效率,進而提升服務(wù)質(zhì)量。”[2]2019年6月，國務(wù)院召開全國“深化‘放管服’改革，優(yōu)化營商環(huán)境”電視電話會議，總理提出“簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)是處理好政府與市場關(guān)系的重大改革之舉”，為各省服務(wù)外包的進一步發(fā)展指明了方向。海南省公共服務(wù)外包起步較晚，發(fā)展相對滯后，一定程度上難以滿足自貿(mào)港建設(shè)對多元化公共服務(wù)的需求。而加快公共服務(wù)外包步伐，提升服務(wù)外包能力則有助于解決這一問題。一方面市場提供公共服務(wù)通常以公眾需求為導(dǎo)向,另一方面專業(yè)化的生產(chǎn)可減少公共資源浪費,降低供給成本，提升供給效率,從而緩解海南自貿(mào)港建設(shè)中的公共服務(wù)需求與供給間的矛盾。
一、海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包的實踐基礎(chǔ)
公共服務(wù)供給中的財政不足是我國大多數(shù)省份面臨的難題，解決的途徑無外乎通過開源來增加財政收入或通過節(jié)流來壓縮成本。一方面，海南省經(jīng)濟發(fā)展相對滯后，短期內(nèi)大幅度提升財政收入存在一定難度，加之傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式仍占主要地位，成本投入較大而產(chǎn)出效率相對較低，這也使得在壓縮成本方面具有較大的空間，而服務(wù)外包無疑可有效降低財政支出。另一方面，服務(wù)外包也有助于盤活社會資源，提升政府公共服務(wù)管理能力。此外，信息化、市場化以及全球化等因素的變革也逐漸改變了社會治理形態(tài)，自貿(mào)港建設(shè)中，中央政策和地方政策的不斷調(diào)整也為自貿(mào)港公共服務(wù)外包奠定了基礎(chǔ)。一是助推服務(wù)外包的各項政策落地。2016年海南省政府印發(fā)了《海南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的意見》，為海南省服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供了政策支持。而隨著《海南自由貿(mào)易港建設(shè)總體方案》的出臺，海南省公共服務(wù)外包的政策體系逐漸成熟。如方案在現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系方面指出，大力發(fā)展旅游業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)和高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)。而公共服務(wù)外包在一定程度上可納入現(xiàn)代服務(wù)業(yè)。在稅收方面，對在海南自由貿(mào)易港實質(zhì)經(jīng)營的企業(yè)，實行企業(yè)所得稅優(yōu)惠稅率，即減按15%征收企業(yè)所得稅，而國內(nèi)其他區(qū)域的服務(wù)外包的企業(yè)所得稅大多高于15%。這一稅收優(yōu)惠政策無疑降低了海南省服務(wù)外包企業(yè)的成本。同時對現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的相關(guān)企業(yè)在2025年前新增的境外投資所得還免征企業(yè)所得稅。此外，服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展，需要大量高層次人才做支撐，在人才引進方面，海南自貿(mào)港強調(diào)高端人才和緊缺性人才的個人所得稅實際稅負超過15%的部分，予以免征。人才政策的推出，為服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)高層次人才的引進創(chuàng)造了條件，產(chǎn)生了積極效果。二是對接政府與外包企業(yè)間的“橋梁”暢通。公共服務(wù)外包雖有助于降低政府財政支出，提升公共服務(wù)供給能力。但實踐中，政府如何有效對接服務(wù)外包企業(yè)則是公共服務(wù)外包首先要解決的問題。面對紛繁復(fù)雜的服務(wù)外包市場，政府和外包企業(yè)往往會處于信息不對稱狀態(tài)，政府難以找到合適的外包企業(yè)，而高質(zhì)量外包企業(yè)也難以進入政府視野。海南省服務(wù)外包協(xié)會則為政府和企業(yè)間的對接提供了平臺。該協(xié)會按照政府要求，按行業(yè)發(fā)展的實際需求，搭建專業(yè)化的公共服務(wù)平臺、通過實地調(diào)研權(quán)威的企業(yè)排名，同時還為會員企業(yè)提供培訓(xùn)、提供服務(wù)外包的專業(yè)人才服務(wù)、提供產(chǎn)業(yè)研究和信息咨詢服務(wù)等。各項服務(wù)的提供，一方面有助于外包企業(yè)的規(guī)范化發(fā)展和海南省服務(wù)外包體系建設(shè)，另一方面也有助于為政府服務(wù)外包提供更多的選擇，提升服務(wù)外包效率。
二、海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包的短板研判
公共服務(wù)外包雖具有多重價值和優(yōu)勢，海南自貿(mào)港建設(shè)中的各項政策落地和本地外包協(xié)會的成立也為公共服務(wù)外包創(chuàng)造了條件，奠定了基礎(chǔ)。但理論的優(yōu)勢并非總能在實踐中充分反映，海南自貿(mào)港自身的經(jīng)濟狀況、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、市場企業(yè)的數(shù)量以及外包中的委托風(fēng)險無不對公共服務(wù)外包造成影響。
(一)服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)薄弱
產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)失衡、交通運輸條件差以及經(jīng)濟發(fā)展水平低等在很大程度上會阻礙海南公共服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。在國際旅游島政策出臺之前，受地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平影響，海南服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)整體較差，呈現(xiàn)出“弱、小、散”的格局，專門化的企業(yè)更是鳳毛麟角。國際旅游島政策的出臺，為海南服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶來了契機，短期內(nèi)有效刺激了服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并由此建成了海南生態(tài)軟件園、三亞創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)園以及清水灣信息谷等一批較具影響力的服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)集聚和承接基地，海南服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展逐步進入了正軌。但在實際入駐企業(yè)方面數(shù)量仍較少，規(guī)模偏小，在產(chǎn)值方面也未達到預(yù)期目標。2016年海南省政府出臺了《海南省人民政府關(guān)于加快發(fā)展服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的意見》進一步規(guī)范了服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并明確了各產(chǎn)業(yè)園區(qū)的各自發(fā)展方向和責(zé)任，提出了支持功能區(qū)建設(shè)的具體措施。海南省服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)得到了進一步發(fā)展，整體產(chǎn)業(yè)規(guī)模較以往有所擴大，園區(qū)產(chǎn)值也得到了較高提升。但此類業(yè)務(wù)更多聚焦于企業(yè)與企業(yè)間，且園區(qū)業(yè)態(tài)混雜，企業(yè)規(guī)模性小，在承接政府服務(wù)外包方面，還存有差距，公共服務(wù)供給依然是政府各職能部門來提供，企業(yè)參與度低。服務(wù)外包人才培訓(xùn)基地的數(shù)量不足，主要集中在各產(chǎn)業(yè)園區(qū)內(nèi)部和海南省服務(wù)外包協(xié)會，業(yè)務(wù)范圍相對較窄。加之海南省高校數(shù)量較少，中高端復(fù)合型人才短缺，在專業(yè)設(shè)置和人才培養(yǎng)方面也難以契合服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)的人才需求。
(二)服務(wù)外包市場面臨競爭性不足
公共服務(wù)外包雖在理論上有助于降低政府財政支出，提升公共服務(wù)效率，但反觀現(xiàn)實，政府將服務(wù)委托給企業(yè)是否更高效，是否能提供更加專業(yè)的公共服務(wù)尚無確切結(jié)論。一定程度上講，“真正能夠提升公共服務(wù)供給效率與降低成本、改善服務(wù)質(zhì)量的不是所有制與經(jīng)營權(quán)的變更,而是競爭代替壟斷?！盵3]在服務(wù)外包市場中若缺乏充分的競爭，勢必會形成私人壟斷，進而喪失技術(shù)革新與提升公共服務(wù)質(zhì)量的動力?！巴ㄟ^競爭能很大程度上促使服務(wù)承包商不斷創(chuàng)新管理方式，改進服務(wù)質(zhì)量，降低生產(chǎn)成本，對顧客的需求做出及時回應(yīng)，以達到提高公共服務(wù)供給效率和節(jié)約成本的目標?！盵4]海南服務(wù)外包市場發(fā)展相對較慢，知名外包企業(yè)少也影響了服務(wù)外包市場競爭性。此外，公共服務(wù)本身所具有的非盈利性特征也使得企業(yè)不愿承接政府委托業(yè)務(wù)，從而導(dǎo)致外包企業(yè)間缺乏充分競爭。已有的、有能力且愿意承接政府委托公共服務(wù)的企業(yè)則較容易形成壟斷，使得現(xiàn)實離理想化的通過競爭所要達到的效率和質(zhì)量還存有差距。[5]公共服務(wù)外包還面臨政府監(jiān)管約束不當(dāng)而導(dǎo)致的諸多風(fēng)險，當(dāng)服務(wù)外包市場缺乏競爭時，具有壟斷性質(zhì)的企業(yè)往往存在受利益驅(qū)使而降低成本和服務(wù)供給質(zhì)量來謀取利益最大化的可能。
(三)服務(wù)外包可能面臨的尋租與委托風(fēng)險
服務(wù)外包從本質(zhì)上講是政府與市場關(guān)系的重塑，在此過程中，政府不再是公共服務(wù)的唯一供給者，而問題也往往出現(xiàn)在政府如何在服務(wù)外包過程中明確自身的定位。一方面公共服務(wù)外包過程中存在著政府通過轉(zhuǎn)移供給責(zé)任來甩包袱的可能，另一方面則是服務(wù)外包過程中政府官員可能會利用公共權(quán)力來尋租。公共服務(wù)外包一般采取合同承包、特許經(jīng)營、公私合作制等方式加以推進。[6]每一方式的推進均包含有不同環(huán)節(jié)，每一個環(huán)節(jié)都存在尋租可能。此外，政府與外包企業(yè)間還存在委托風(fēng)險。在外包市場中，企業(yè)和政府間存在信息不對稱，一方面政府難以完全獲取外包服務(wù)商的全部信息，外包企業(yè)存在為了自身利益而提供虛假信息來騙取政府外包項目的可能。而政府卻沒有足夠的精力去研判一個個外包企業(yè)的真實狀況和獲取全部的信息，導(dǎo)致政府與外包企業(yè)間存在較大的委托風(fēng)險。
三、海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包的路徑探索
縱然海南自貿(mào)港在公共服務(wù)外包中面臨諸多的短板和挑戰(zhàn)，但公共服務(wù)外包在改革政府，提升政府公共服務(wù)供給效率，降低財政支出方面仍具有明顯的優(yōu)勢。因此，為保障海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包的健康發(fā)展，必須要繼續(xù)培育和優(yōu)化其外部環(huán)境，增進外包市場競爭性，構(gòu)建公眾參與的公共服務(wù)外包評價機制，以推進海南自貿(mào)港公共服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)發(fā)展。
(一)培育和優(yōu)化公共服務(wù)外包的環(huán)境
海南省公共服務(wù)外包市場不完善，一方面在于服務(wù)外包產(chǎn)業(yè)起步晚，企業(yè)分散和弱小，另一方面則是缺乏公共服務(wù)外包的有利環(huán)境。因此，推進海南公共服務(wù)外包快速發(fā)展，必須培育和優(yōu)化其外部環(huán)境。一是繼續(xù)推進政府職能轉(zhuǎn)變，培育市場和社會等多元力量參與政府公共服務(wù)供給，形成多元主體參與的競爭性供給格局。同時，盡量減少服務(wù)外包中的行政干預(yù)，簡化服務(wù)外包市場的準入程序，為不同類型的外包企業(yè)提供平等的競爭機會。二是完善公共服務(wù)外包的相關(guān)法律，規(guī)范公共外包的程序，通過法律加強對政府和服務(wù)外包企業(yè)的約束和規(guī)范，以降低服務(wù)外包過程中的公私合謀以及權(quán)力尋租的概率。三是要構(gòu)建以政府為主導(dǎo)，外包企業(yè)、第三方機構(gòu)以及公眾共同參與的監(jiān)管體系。公共服務(wù)外包過程中的各個環(huán)節(jié)均納入監(jiān)管范圍，政府需及時更新服務(wù)外包各個環(huán)節(jié)的信息，承接企業(yè)應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)公布公共服務(wù)的各項資金支出明細。
(二)強化服務(wù)外包市場的競爭
服務(wù)外包主張較少依賴政府，而更多地依賴市場和社會的力量，本質(zhì)上是要將競爭這一要素納入公共服務(wù)供給中，通過競爭來提升公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率。反觀現(xiàn)實，在公共服務(wù)外包領(lǐng)域，大多數(shù)地方政府并未充分實施競爭機制，也尚未形成政府主導(dǎo)下的多中心公共服務(wù)供給的格局。而公共服務(wù)外包由于受諸多因素影響，勢必會存在尋租和公私合謀的可能，因此，控制風(fēng)險的有效策略便是增進服務(wù)供給主體間的競爭。一是在服務(wù)外包的初始階段，需要通過公開的信息將政府發(fā)包信息公示，積極尋求有能力、有意愿的承包商，盡可能地增進承包商間的競爭。二是政府部門還可采取項目分解的方式，將大項目分為小項目，并針對每個小項目實施公開招標，增進承包商間的比較和競爭，在競標中明確一家企業(yè)不能參與整個大項目的多個子項目的競標。在項目期限方面，政府必須要嚴格計算項目期限的合理性，避免項目合同的期限過長或過短。三是重視市場力量和社會力量在公共服務(wù)外包市場中的競爭，有大量市場和社會力量的參與，政府在實施公共服務(wù)外包時，才能吸引更多的競標者，防止公共服務(wù)外包被部分企業(yè)把持，從而避免服務(wù)外包市場中的壟斷。
(三)構(gòu)建公眾參與的公共服務(wù)外包評價機制
完善的監(jiān)督評價機制是避免公共服務(wù)外包過程中尋租和腐敗的有效措施，但單一政府監(jiān)管與評價往往存在被權(quán)力影響的可能，從而難以保障監(jiān)管與評價的有效性。因此，在公共服務(wù)外包的監(jiān)管與評價方面，公眾評價應(yīng)被納入其中，并賦予較高權(quán)重。一是將公眾滿意度納入公共服務(wù)外包績效評估機制中，構(gòu)建科學(xué)的評估指標，制定具體的服務(wù)供給標準，強調(diào)服務(wù)外包商的服務(wù)主體是公眾而不僅僅是政府部門。同時將公眾滿意度作為衡量服務(wù)提供商的核心指標，滿意度的高低可決定政府是否繼續(xù)與其合作。二是在公共服務(wù)外包評價過程中，應(yīng)堅持公開和透明的評價原則。即公眾應(yīng)切實參與到公共服務(wù)外包供給的評價過程中，政府及其相關(guān)人員的主觀判斷和偏好不能取代公眾評價。同時，政府應(yīng)將評估的內(nèi)容、評估的程序、評估的參與方以及評估的結(jié)果等通過官方網(wǎng)站和主流媒體向社會公布，以提升評價的公開性以供多方監(jiān)督，從而提升公共服務(wù)外包的質(zhì)量和效率。
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作者:鐘曼麗 單位:海南師范大學(xué)經(jīng)濟與管理學(xué)院
