光伏扶貧產(chǎn)業(yè)面臨問(wèn)題與對(duì)策
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摘要：光伏產(chǎn)業(yè)作為一種新型高效的清潔能源，在國(guó)家能源系統(tǒng)中有著不可分割的重要地位。在眾多的扶貧項(xiàng)目中，光伏扶貧這種新興農(nóng)業(yè)發(fā)展模式不僅實(shí)現(xiàn)節(jié)能減排、生態(tài)改善、能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化和可持續(xù)發(fā)展，還能與農(nóng)業(yè)進(jìn)行有機(jī)結(jié)合為農(nóng)村貧困戶(hù)提供有效的幫扶手段。目前利用光伏扶貧已取得部分成就，但在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中仍遇到以下問(wèn)題：貧困家庭的區(qū)分準(zhǔn)則難以確定；光伏產(chǎn)業(yè)的資金來(lái)源難以支持其持續(xù)發(fā)展；光伏扶貧電站收益分配不清；光伏扶貧項(xiàng)目的后期維護(hù)難以保證；光伏產(chǎn)業(yè)的安全隱患難以避免。針對(duì)此類(lèi)現(xiàn)象，本文提出相應(yīng)的解決措施及對(duì)策方案：精準(zhǔn)確定貧困家庭區(qū)分準(zhǔn)則；建立收益分配管理辦法；多渠道拓寬融資模式，保證資金供應(yīng)；妥善安排后期運(yùn)維工作；加強(qiáng)安全防范意識(shí)，鼓勵(lì)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新，以期為2019年4月列為光伏扶貧項(xiàng)目的地區(qū)落實(shí)光伏發(fā)電扶貧政策提供參考。
關(guān)鍵詞：光伏扶貧；面臨困境；對(duì)策建議
改革開(kāi)放以來(lái)．我國(guó)已成功使7億多農(nóng)村貧困人口脫貧，而脫貧攻堅(jiān)也到了最艱難的階段，粗放的扶貧政策已不再適用。2013年3月，主席初次提出“精準(zhǔn)扶貧”的概念，強(qiáng)調(diào)應(yīng)用科學(xué)有效程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)行精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的“三精”扶貧方式。2015年1月，為制定切實(shí)可行的脫貧政策，我國(guó)推進(jìn)實(shí)施了精準(zhǔn)扶貧十大工程。光伏扶貧作為十大工程之一，其綠色環(huán)保及可持續(xù)發(fā)展等特性為扶貧工作提供了重要力量，為貧困地區(qū)持續(xù)有效脫貧提供了基礎(chǔ)保障。但我國(guó)光伏扶貧產(chǎn)業(yè)仍然面臨很多問(wèn)題，如何妥善處理光伏扶貧產(chǎn)業(yè)面臨的困境，為光伏扶貧產(chǎn)業(yè)注入新活力、探尋新道路才是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的最優(yōu)途徑。
一、各地區(qū)發(fā)展光伏扶貧面臨的問(wèn)題
（一）貧困家庭的區(qū)分準(zhǔn)則難以確定將光伏運(yùn)用于扶貧措施中，能夠?yàn)檩^多的貧困人口提供一個(gè)有效的幫扶手段，但目前在界定貧困人口以及貧困家庭的范圍方面仍有部分困難。一方面，“家”是一個(gè)籠統(tǒng)的概念，其范圍可大可小，并且每個(gè)人對(duì)其理解的含義不同，所以政府在確定某個(gè)家庭是否符合貧困家庭的條件時(shí)，人們更傾向于將無(wú)法從事勞動(dòng)和低收入的成員盡可能多的歸為家庭成員，而將勞動(dòng)能力較強(qiáng)和高收入的成員從家庭成員的名單中剔除，以便使家庭總體收入水平降為符合貧困家庭的條件；另一方面，由于評(píng)定貧困人口的過(guò)程具有時(shí)滯性，因此國(guó)家貧困人口檔案庫(kù)內(nèi)的人口信息并不能反映實(shí)時(shí)情況，若某人的收入在該時(shí)期內(nèi)符合國(guó)家貧困人口的界定范圍，將其納入貧困人口檔案，但經(jīng)過(guò)國(guó)家一系列的幫扶措施或其憑借自身努力擺脫了貧困，在脫貧之后仍然享受?chē)?guó)家的補(bǔ)償政策，反而那些真正貧困但尚未納入貧困人口檔案的群眾卻沒(méi)有及時(shí)得到國(guó)家在光伏扶貧中給予的幫助。
（二）光伏扶貧電站收益分配不清從現(xiàn)階段光伏扶貧產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來(lái)看，收益分配不清是村級(jí)光伏電站運(yùn)行的共性問(wèn)題。光伏產(chǎn)業(yè)是否能做到真正扶貧、脫貧，仍取決于光伏電站能給貧困戶(hù)所帶來(lái)人均收入的實(shí)際增加量。針對(duì)村級(jí)光伏扶貧電站，各村建設(shè)的光伏電站取得的凈收益應(yīng)屬于村集體經(jīng)濟(jì)收入，該收益首先用于建檔立卡貧困戶(hù)的脫貧，這就導(dǎo)致一系列的爭(zhēng)議。首先對(duì)于農(nóng)村一些低收入人群，他們并不是貧困戶(hù)，自然也不屬于光伏扶貧收益的分配對(duì)象，仍享受不到光伏扶貧政策。另外，在缺乏明確的光伏扶貧電站收益分配管理辦法的基礎(chǔ)上，光伏收益還面臨收益分配的比例失調(diào)、分配不公平公正的考驗(yàn)，這將嚴(yán)重影響光伏扶貧政策的落實(shí)效果。
（三）光伏產(chǎn)業(yè)的資金來(lái)源難以支持其持續(xù)發(fā)展光伏產(chǎn)業(yè)作為一種新型高效的技術(shù)產(chǎn)業(yè)，能夠推動(dòng)村落中扶貧對(duì)象的參與程度，為貧困村提供穩(wěn)定的收益，做到精準(zhǔn)脫貧。但光伏產(chǎn)業(yè)前期建設(shè)的過(guò)程需大量的資金投入，在幾種成熟的光伏扶貧模式的試點(diǎn)區(qū)中可以發(fā)現(xiàn)，投入光伏產(chǎn)業(yè)的資金主要來(lái)源有國(guó)家政策的扶貧補(bǔ)助、銀行農(nóng)戶(hù)貸款、農(nóng)民私人儲(chǔ)蓄以及地方企業(yè)投資，在光伏產(chǎn)業(yè)的建設(shè)過(guò)程中大部分資金都是由政府出資，盡管如此，農(nóng)民個(gè)體仍需承擔(dān)部分建設(shè)資金，負(fù)擔(dān)的資金數(shù)量通常是其可支配資金的2～3倍，這對(duì)于貧困戶(hù)來(lái)說(shuō)無(wú)疑是一筆巨大的資金。雖然光伏產(chǎn)業(yè)能夠幫助廣大貧困家庭改變生活收入，但在光伏產(chǎn)業(yè)起初使用的兩到三年內(nèi)，其帶給農(nóng)民的收入并不足以抵消之前資金的投入量，那么在這段時(shí)間內(nèi)，對(duì)本來(lái)就是貧困戶(hù)的農(nóng)民來(lái)說(shuō)更是“入不敷出”，許多貧困家庭因?yàn)榇祟?lèi)原因而不愿利用光伏產(chǎn)業(yè)去改變其現(xiàn)狀，從而阻礙了光伏產(chǎn)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。
（四）光伏扶貧項(xiàng)目的后期維護(hù)難以保證光伏電站能夠給貧困戶(hù)持續(xù)帶來(lái)穩(wěn)定收入的前提是保證光伏電站的持續(xù)正常運(yùn)行，若在運(yùn)行期間出現(xiàn)故障，光伏電站的使用效率將大打折扣，很難恢復(fù)到建設(shè)之前的預(yù)估使用價(jià)值。光伏電站的太陽(yáng)能電板需建設(shè)在陽(yáng)光充足且無(wú)樹(shù)葉或其他物質(zhì)遮蓋的區(qū)域，在許多光伏扶貧項(xiàng)目中，貧困戶(hù)通常居于偏遠(yuǎn)及一些環(huán)境條件艱苦的地區(qū)，在惡劣天氣的影響下，光伏電站中的太陽(yáng)能電板或其他零件需定期進(jìn)行清理和檢查，否則有可能會(huì)加速光伏電站的損壞，影響其正常工作，而對(duì)于光伏電站技術(shù)要求十分嚴(yán)格，維護(hù)時(shí)需專(zhuān)業(yè)人士進(jìn)行操作，但光伏產(chǎn)業(yè)并不具備較大的服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，能夠維護(hù)專(zhuān)業(yè)技術(shù)人員較少且維護(hù)成本較高，這給光伏扶貧項(xiàng)目的后期維護(hù)帶來(lái)了很大困難。
（五）光伏產(chǎn)業(yè)的安全隱患難以避免光伏產(chǎn)業(yè)是通過(guò)將太陽(yáng)能轉(zhuǎn)化為電能，將電能用于生產(chǎn)的產(chǎn)業(yè)，其中的部分光伏電站實(shí)行集中式，通常將其安裝在較為偏遠(yuǎn)的地區(qū)，這樣雖然避免了打擾居民的正常生活，但卻增加了對(duì)光伏電站的監(jiān)控管理難度，該產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的電能具有不固定性、不穩(wěn)定性，易受環(huán)境因素的影響，若有人進(jìn)入光伏電站周?chē)?，這一狀況很可能會(huì)導(dǎo)致人有觸電危險(xiǎn)，給居住在光伏電站周?chē)木用駧?lái)了安全隱患。若將光伏產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)的電能并入國(guó)家電網(wǎng)，會(huì)造成電壓的波動(dòng)性較大，損壞供電設(shè)備，給整個(gè)供電系統(tǒng)的安全性帶來(lái)威脅，一旦出現(xiàn)故障，很有可能造成火災(zāi)，若管理維護(hù)人員并不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)，可能會(huì)帶來(lái)巨大的人員或經(jīng)濟(jì)損失，降低了光伏扶貧項(xiàng)目的安全可靠性，增加了安全隱患。
二、解決措施及對(duì)策方案
（一）精準(zhǔn)確定貧困家庭區(qū)分準(zhǔn)則各地區(qū)因地制宜，綜合考量“兩不愁三保障”相關(guān)要求，“兩不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即義務(wù)教育、基本醫(yī)療、住房安全有保障，建立界定貧困家庭執(zhí)行準(zhǔn)則。在落實(shí)過(guò)程中，要進(jìn)行實(shí)地走訪(fǎng)調(diào)查判斷村民實(shí)際貧困狀況，積極聽(tīng)取群眾的意見(jiàn)，必要時(shí)可召開(kāi)村民代表大會(huì)，避免產(chǎn)生爭(zhēng)議。在這脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決勝期，要保障精準(zhǔn)到戶(hù)，為如期實(shí)現(xiàn)全面脫貧做好基礎(chǔ)工作。
（二）建立收益分配管理辦法建設(shè)光伏扶貧產(chǎn)業(yè)重在扶貧、脫貧，因此，對(duì)貧困地區(qū)建檔立卡貧困戶(hù)優(yōu)先脫貧應(yīng)居于工作首位。各地區(qū)以縣級(jí)單位為標(biāo)準(zhǔn)，要盡快出臺(tái)村級(jí)光伏扶貧電站收益分配實(shí)施辦法，準(zhǔn)確界定光伏電站收益分配對(duì)象、管理辦法等，為各村級(jí)落實(shí)光伏扶貧提供政策支持。村級(jí)光伏扶貧電站發(fā)電帶來(lái)的村集體經(jīng)濟(jì)收益，首先用于整戶(hù)無(wú)勞動(dòng)能力建檔立卡貧困戶(hù)分紅，其次對(duì)建檔立卡貧困戶(hù)家庭成員中有勞動(dòng)能力的戶(hù)，通過(guò)設(shè)置公益崗位，如電站管理人員、衛(wèi)生保潔員等，按勞動(dòng)計(jì)薪酬，從而激發(fā)脫貧內(nèi)生動(dòng)力，做到精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧。同時(shí)，基層政府要建立嚴(yán)明的減貧長(zhǎng)效機(jī)制，嚴(yán)格要求基層干部認(rèn)真貫徹落實(shí)，避免干部徇私舞弊，串通人民群眾騙取光伏扶貧收益等，保證脫貧工作開(kāi)展的公平公正。
（三）多渠道拓寬融資模式，保證資金供應(yīng)資金支持是阻礙光伏扶貧產(chǎn)業(yè)落地的一大障礙，現(xiàn)如今，光伏扶貧的融資模式還是以政府全額出資、農(nóng)戶(hù)貸款為主，在政府出資的基礎(chǔ)上，加之向金融機(jī)構(gòu)的貸款和整合扶貧資金作為光伏工程建設(shè)的啟動(dòng)資金。但光伏扶貧項(xiàng)目本身面對(duì)的就是那些集體資產(chǎn)有限、村內(nèi)資源匱乏的貧困村，資金籌措對(duì)于這些地區(qū)而言則是一大難事。針對(duì)這一現(xiàn)象，國(guó)家要加大對(duì)光伏扶貧專(zhuān)項(xiàng)資金的投入，制定相應(yīng)政策來(lái)吸引企業(yè)對(duì)光伏扶貧工程的建設(shè)進(jìn)行投資，積極探尋PPP政府與企業(yè)合作的融資新模式。同時(shí)，各地區(qū)不僅要積極爭(zhēng)取專(zhuān)項(xiàng)扶貧資金，還要探尋和各國(guó)有企業(yè)、民營(yíng)企業(yè)合作的方式，合理引入社會(huì)扶貧慈善基金，來(lái)保證光伏建設(shè)和管理的資金充裕，避免豆腐渣工程的出現(xiàn)，一方面，符合光伏扶貧持續(xù)助力脫貧的長(zhǎng)期規(guī)劃，另一方面，也是為2020年打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)提供有力支撐，積極探索多渠道進(jìn)行融資，以推動(dòng)光伏扶貧產(chǎn)業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。
（四）妥善安排后期運(yùn)維工作光伏扶貧工程建設(shè)是前提，而后期運(yùn)維工作才是光伏產(chǎn)業(yè)促進(jìn)脫貧的有效保障。在現(xiàn)階段光伏電站專(zhuān)業(yè)運(yùn)維人員緊缺的情況下，不僅要加大對(duì)專(zhuān)業(yè)運(yùn)維檢修人員能力素質(zhì)的培養(yǎng)，還要注重那些由各村選任適齡且擁有勞動(dòng)能力的貧困人口作為本村光伏電站管護(hù)人員的維護(hù)知識(shí)培訓(xùn)，全面提高村級(jí)電站運(yùn)維整體水平。各村也要在不同困境下積極找尋解決方法，例如，村級(jí)光伏電站可以主動(dòng)招標(biāo)光伏電站建設(shè)公司，聘請(qǐng)專(zhuān)業(yè)管理團(tuán)隊(duì)來(lái)負(fù)責(zé)村級(jí)光伏電站合閘送電、組件清洗、線(xiàn)路維護(hù)，將光伏電站后期運(yùn)維工作進(jìn)行整體外包等。基層政府要時(shí)刻關(guān)注并監(jiān)督各村級(jí)光伏發(fā)電站運(yùn)行情況，將村級(jí)電站責(zé)任到人，同時(shí)村級(jí)也要制定科學(xué)完善的運(yùn)營(yíng)維修方案，以保證光伏電站在一般的設(shè)計(jì)周期25年內(nèi)能夠持續(xù)有效運(yùn)行，延長(zhǎng)光伏發(fā)電站的使用壽命，讓光伏扶貧產(chǎn)業(yè)為貧困地區(qū)持續(xù)助力脫貧奠定良好基礎(chǔ)。
（五）加強(qiáng)安全防范意識(shí)，鼓勵(lì)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)革新面對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的安全隱患，首先要增強(qiáng)基層工作者及人民群眾的安全防范意識(shí)。1．各村級(jí)基層干部要結(jié)合實(shí)際情況，綜合考量該地區(qū)可能產(chǎn)生的安全隱患，做到全方位部署，避開(kāi)此類(lèi)安全隱患所帶來(lái)的無(wú)謂損失。2．基層工作者要學(xué)會(huì)利用村內(nèi)廣播、張貼告示、制作手冊(cè)等方法做到必要的宣傳，保證群眾掌握如何正確用電，減少群眾在光伏電站由于不清楚、不了解所產(chǎn)生的人身威脅。3．基于在光伏電站有很大一部分事故的起因是管護(hù)人員工作不到位，電站內(nèi)一些設(shè)備或是組件的損壞沒(méi)有得到及時(shí)的維修，因此，光伏電站的督察人員除各村村委會(huì)以外，更要有基層政府的參與，制定嚴(yán)明的懲處措施，進(jìn)行全面的監(jiān)督考核。最后，要鼓勵(lì)對(duì)光伏產(chǎn)業(yè)技術(shù)進(jìn)行革新。加強(qiáng)對(duì)光伏電網(wǎng)的升級(jí)改造，尤其是在并網(wǎng)后供電系統(tǒng)的穩(wěn)定性和安全性要進(jìn)行全面升級(jí)，確保光伏電站的基礎(chǔ)設(shè)施完善，提高農(nóng)村光伏發(fā)電的安全性和穩(wěn)定性。
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作者：劉國(guó)玲 王思佳 邱雅琦 單位：東北農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院