古代流域生態(tài)治理法律制度探析
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摘要：中國古人經由長期常識理性的積累、提煉,形成了頗具中國特色的“順天應時”的流域生態(tài)治理法律理念,并構建出了符合流域生態(tài)治理時空規(guī)律的法律制度.古今流域治理問題的表現(xiàn)形式雖不盡相同,但受歷史傳統(tǒng)、法律文化、流域自然特征等多方面因素影響,流域水資源開發(fā)利用和流域生態(tài)保護之間的利益沖突使古今流域生態(tài)治理法律制度具有相通性.古代流域“一體化”生態(tài)治理法律制度對完善現(xiàn)代流域生態(tài)治理法律制度和提高其法律實效都具有重要的借鑒意義.
關鍵詞：流域治理；生態(tài)治理；順天應時
一、中國古代“順天應時”流域生態(tài)治理法律理念
(一)“順天應時”法律理念的產生
古代哲人通過深入的觀察和對實踐生活的總結,將天象、物候、節(jié)氣的變化和人們的生產生活活動加以整合,試圖構建出完整的天時體系用以規(guī)范人們的種種活動?！抖Y記•月令》中將天上的日月星辰的運行、氣象的變化、地上草木鳥獸的動態(tài)和人們的農業(yè)生產等,以季節(jié)變化為主軸,作為人們社會生活的重要依據(jù)。除了關于"敬時""順時"的記錄外[4]858,先秦文獻也進一步闡明了"失時""逆時"的不良后果[5]262。從天命思想中派生出的"順天應時"的理念,突出表現(xiàn)為不敢輕易違抗大自然現(xiàn)象的態(tài)度和做法。中國古人對"天人合一"的追求,內含了人與自然和諧相處的智慧,即承認人與自然的有機統(tǒng)一,相互依存。一方面,中國古人從生活經驗中歸納得出,萬物生長會受制于季節(jié)演替的規(guī)律,進而逐步衍生出配合天象、時令的種種概念和具體做法。另一方面,國君為了達成"養(yǎng)民之欲,給民之求"的目的,在施政時也必須考慮到自然資源的維護與管理。所以,倡導"順天應時"的觀念,頒布"順天應時"的法令,便成為國君責無旁貸的責任,甚至國君也需依"時"行政,因"時"安排一切的政事、宗教、禮樂、刑獄等活動,否則就會造成嚴重的災害?？梢?古人樸素的"天時"觀念蘊含著古人對人與自然關系的審慎考量,即因循自然規(guī)律,對自然資源進行可持續(xù)的開發(fā)利用。這種"順天應時"的理念對于指導現(xiàn)代環(huán)境保護,特別是流域資源開發(fā)利用和流域生態(tài)保護具有重要意義。
(二)“順天應時”資源利用觀
先秦哲人在闡述仁政、王道思想之余,還經常論及保護環(huán)境生態(tài)的重要性和保護自然資源的必要性,并演化出了豐富的生態(tài)保護和資源利用思想。據(jù)《逸周書》記載,周文王曾說到"山林非時不升斤斧,以成草木之長;川澤非時不入網(wǎng)罟,以成魚鱉之長"[6]34。管仲在與齊桓公討論治國之道時曾說:"山澤各以其時至,則民不茍,陵陸丘井田疇均,則民不惑,無奪民時,則百姓富"[7]386。這些都強調依據(jù)自然資源自身屬性和季節(jié)特點,以"取用有度"的理念進行資源開發(fā)利用,是實現(xiàn)百姓富足、安居樂業(yè)的重要途徑?！短锫伞分幸蔡岬?"春二月,毋敢伐材木山林及雍(壅)堤水。不夏月,毋敢夜草為灰,取生荔、卵,毋囗囗囗囗囗囗毒魚鱉,置阱罔,到七月而縱之。唯不幸死而伐綰(棺)享(槨)者,是不用時,邑之(近)皂及它禁苑者,時毋敢將犬以之田。百姓犬入禁苑中而不追獸及捕獸者,勿敢殺;其追獸及捕獸者,殺之。河(呵)禁所殺犬,皆完入公;其它禁苑殺者,食其肉而入皮。"[8]由此可見,《田律》作為我國歷史上較早的比較全面規(guī)定環(huán)境保護內容的法律,不僅保護對象廣泛,包括了山、林、水、草和多種動物,而且規(guī)定了不同季節(jié)的保護措施以及不同違法行為的處罰手段。綜上可知,古人在資源利用方面主張依據(jù)季節(jié)的變化,順應自然規(guī)律,合理有度地取用自然資源,從而實現(xiàn)對資源的持續(xù)利用。這在流域資源的管理利用方面也有明確記載。
(三)“順天應時”流域生態(tài)治理理念
管仲提出依據(jù)季節(jié)合理地利用水資源和完善水利設施,《四時》中云:春天一到,就要修治堤防,修通溝渠,疏通河道等。同樣在《月令》中也有類似的記載:春天應"毋竭川澤,毋漉陂池","修利堤防,道達溝瀆"。這些都是要求人們根據(jù)水資源的自然屬性,按照不同季節(jié)要求對水資源進行有節(jié)制的利用,維護和修筑水利設施。同時,對不按時維護水利工程設施"失時不修盽防"的違法行為規(guī)定了嚴苛的處罰措施。如《唐律疏議•雜律》規(guī)定:"其津濟之處,應造橋、航及應置船、筏而不造置,及擅移橋濟者,杖七十;停廢行人者,杖一百。"[9]505在興建水利工程和防洪防災等問題上古人注重流域生態(tài)單元的整體保護,表現(xiàn)為結合流域的自然特征,強調對水患災害的事前預防,系統(tǒng)化處理流域的水文關系。例如光緒二十四年(1898年)江南道監(jiān)察御史張承纓在奏折中上報:"……以直隸地勢而論,西北高而東南下,西北諸水灌注于天津海口以為會歸。今兩岸多被商埠筑占,堤圩愈寬,河身愈窄,出水日緩,淤沙日高。每值夏雨暴發(fā),眾流下趨,海潮倒灌,洪濤巨浪滯塞難通。天津以上多成澤國,小民蕩析離居,殊堪憫側。愚以為先事預防,計莫如使舊有之溝洫早為疏通,未有之溝洫量為開浚,則不徒引河水可以溉田,即大雨淋漓而消容有地,河水亦不至橫溢為災。"[10]578這里提到,流域開發(fā)若一味追求經濟效益而忽視對流域生態(tài)保護,則會導致流域生態(tài)破壞、水患災害頻發(fā),其主張流域管理應統(tǒng)籌河流上、中、下游的關系,加強對流域單元的整體維護,同時也明確了預防原則在流域治理中的重要性。這表明流域治理不能忽視其整體性特征,只有將流域作為有機整體進行管理和控制,才符合流域自然生態(tài)規(guī)律的要求[3]。由于江河流域是一個復雜的生態(tài)系統(tǒng),其突出表現(xiàn)為流域的流動性。因此,對流域的生態(tài)治理,不管是上游、中游、下游,還是支流、干流,或者左岸、右岸,只有綜合考慮流域生態(tài)系統(tǒng)平衡,才能實現(xiàn)流域的良性發(fā)展。承認流域的整體性特點,以生態(tài)的、可持續(xù)的方式解決流域問題,是流域生態(tài)治理的必然趨勢。
二、中國古代流域“一體化”生態(tài)治理法律原則
古人流域生態(tài)治理不但關注流域生態(tài)單元本身的復雜性和功能多樣性,而且意識到大量毀林開荒等農業(yè)生產活動與水患災害頻發(fā)之間的相關性。歷史上,中國較早發(fā)現(xiàn)了森林植被保護和水土保持之間的關系,提出"山水共治"的流域治理原則。同時,古人秉承"順天應時"的法律理念,注重流域治理的整體性、統(tǒng)一性,加強江河湖泊的一體化治理;此外,重視水資源要素和其他環(huán)境要素之間的客觀聯(lián)系,堅持"水土一體化"治理。這一系列具有中國特色的流域生態(tài)保護法律理念和原則的核心就在于倡導流域"一體化"生態(tài)治理。這是中國古人在洞察流域生態(tài)系統(tǒng)各要素之間的客觀聯(lián)系后得出的極具理論和實踐價值的流域生態(tài)治理經驗。
(一)“江湖一體化”法律原則
縱觀歷史,明清時期,淮河流域作為漕運的必經之地是國之腹心,對淮河的治理事關經濟發(fā)展和政權穩(wěn)固,但是黃河奪淮之后,淮河水災愈演愈烈,因此淮河治理成為極其嚴峻的現(xiàn)實問題。淮河流域治理涉及治河、治沙、防洪、漕運等多方面,從而形成了錯綜復雜的治理局面,加之生態(tài)環(huán)境的惡化和社會因素的多重影響,淮河流域經常泛濫成災,對經濟生產和社會秩序造成了嚴重的沖擊。由此,為解決這一時期的淮河水患問題,催生出了許多先進的治理思想和策略,集中反映了"江湖一體化"的治理原則。例如,潘季馴作為治淮大家,提倡淮河的治理應從全局著眼,創(chuàng)造性的把黃河、淮河和運河的治理綜合考量,提出了"通漕于河,則治河即以治漕;會河于淮,則治河即以治淮;合河、淮而同入于海,則治河、淮即以治海"[11]的思想。反對之前為保護漕運而單純主張分流來治理淮河的做法,提倡遵循泥沙運動規(guī)律"束水攻沙",進而使得淮河治理取得了一定成效。但因該方案只局限于河南以下的黃河下游一帶治理,故難以實現(xiàn)淮河流域的長治久安。到了清代中后期,吳其溶在《治淮上游論》中主張"治河必先治淮,而治淮必先治淮之上游。此其樞要不在江南,而在安徽之境",并進一步分析道:"蓋淮出胎簪,其源甚細,至固始而河南,湖北交界之山水入之,始能暢注。至正陽關,而沭南之水會之。鑰以洪湖,而成巨浸"。吳其溶認為治淮的方案放眼全河流域,兼顧上、中、下游的關系,認為淮河的治理重點應在于安徽境內的中游河段,突破了當時將洪澤湖和以下的入?？谧鳛橹卫碇攸c的通行做法,立意高遠。雖然古人的治淮方案的側重點是保障漕運和防治水災,著力解決的是民生問題,但卻在一定程度上促進了淮河流域生態(tài)環(huán)境保護,有效地做到了防災減災。這些"江湖一體化"治理方案其中所蘊涵的流域全局觀和流域統(tǒng)籌治理的原則對現(xiàn)代流域水資源保護仍有借鑒意義。
(二)“水土一體化”法律原則
流域生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)環(huán)境結構和功能與河流、湖泊、水庫、濕地、河口以及水生生物資源和受其影響的陸生生物資源緊密相關,形成了一個相對封閉的生態(tài)系統(tǒng)。流域生態(tài)治理事關水資源和其他相關環(huán)境要素的保護,所以流域生態(tài)治理不可人為割裂各環(huán)境要素之間的聯(lián)系,應堅持"一體化"的治理原則。歷史上,中國古人認為光治水不治山,只能治標而不能治本,故而強調"水土一體化"治理。如南保山市太保山清道光五年(1825年)碑載:"郡有南北二河環(huán)城而下者數(shù)十里,……橫流四溢,貽田廬害,歲發(fā)民夫修浚,動以萬計,群力竭矣！迄無成功,蓋未治其本,而徒齊其末也。二河之源來自老鼠等山,積雨水之際,滴洪澎湃,賴以聚泄諸箐之水者也。先是山多材木,根盤上固,得以為谷為岸,藉資捍衛(wèi)。今則斧斤之余,山之木濯濯然矣。而石工漁利,穹五丁之技,于山根堤潰沙崩所由致也。然而為固本計,禁采山石,而外種樹其可緩哉。"[12]821這里指出了毀林開荒和采伐山石破壞流域原本的生態(tài)平衡,加劇了水土流失使得水患災害日益嚴重的事實,并認為只有通過禁止濫采山石和植樹造林才能有效預防水患災害。此外,清代也已經明確認識到,因水土流失和河湖湮廢導致江河蓄泄功能下降和各地水患加繁加劇之間的因果聯(lián)系。如林則徐指出:"襄河不時漫潰,乃上游山區(qū)盡行開墾,泥沙下沖,導致河道阻塞使然。"他說:查襄河河底,從前深皆數(shù)丈。自陜省南山一帶,及楚北之勛陽上游,深山老林盡行開墾,栽種包谷。山土日掘日松,遇有發(fā)水,泥沙隨下,以致節(jié)年淤墊。自漢陽至襄陽,愈上而河愈淺,……是以道光元年至今,襄河竟無一年不報漫潰[13]4。林則徐這里強調大面積毀林開荒導致植被減少,森林涵養(yǎng)水源的功能喪失,水土平衡遭到破壞,進而洪水頻發(fā)。魏源對毀林開荒和頻繁水患之間的相關性也做過深入的分析。他說:"湖廣無業(yè)之民,多遷黔、粵、川、陜交界,雖蠶叢峻嶺,老林邃谷,無土不墾,無門不開,于是山地無余利,平地無余利?！瓌t凡箐谷之中,浮沙壅泥,敗葉陳根,歷年壅積者,至是皆鏟掘疏浮,隨大雨傾瀉而下,由山入溪,由溪達漢、達江,由江、漢達湖,水去沙不去,遂為洲渚,洲渚日高,湖底日淺,……下游之湖面、江面,日狹一日,上游之沙,日甚一日,夏漲,安得不怒堤浣(垸),安得不破田畝,安得不災。"[14]6陶澍也認為由于上游山區(qū)大量開荒,造成下游各省的水患頻率日益增加。他說:"江省(江蘇)地處下游,兼以湖河并漲,宣泄不及,并由江州壅遏,且江州之生,亦實因上游川、陜、滇、黔等省,開墾太多,并無游民到處伐山刊木,種植雜糧。一遇暴雨,土石隨流而下,以致停淤接漲。"[15]15這里也是說,不當?shù)拈_荒策略和山民在上游山區(qū)的過度開墾造成水土流失嚴重,大量泥沙沖入溪流河谷,造成洲渚日多,湖底日淺,連下游河湖也難逃淤積阻塞之害。流域各要素之間相互依存,大肆開荒和濫伐森林加劇了流域的水土流失,在這樣的情況下,當夏季山洪來臨,水患加繁加劇,就會導致堤垸受損,田畝遭殃,民不聊生。當代學者經由史料證實清代中后期的中國確實存在水患災害嚴重并且災情擴大化的事實[16]。受嚴重水患現(xiàn)實的沖擊,古人充分認識到不可大肆毀林開荒、濫伐植被,一味擴大農業(yè)生產規(guī)模,而應當尊重流域生態(tài)系統(tǒng)客觀規(guī)律,將流域生態(tài)治理的"江湖一體化"、"水土一體化"的法律原則落實到具體的法律制度規(guī)范之中。
三、中國古代流域“一體化”生態(tài)治理法律制度
流域水資源開發(fā)利用和流域生態(tài)保護之間的矛盾沖突古已有之,中國古人以追求人與自然和諧為目標,結合流域治理的實踐經驗,依據(jù)流域治理常識理性歸納出了頗具啟發(fā)性的流域"一體化"生態(tài)治理法律制度。
(一)“時禁”法律制度
古人意識到生態(tài)資源自身所具有的價值,規(guī)定了以"時"而禁的法律制度,強調資源開發(fā)利用和永續(xù)保護的并重。這種自然資源取用有度的做法反映了古人保持生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展的價值追求。例如,《荀子》中提出"謹其時禁"的主張,強調"時禁"對自然可持續(xù)發(fā)展的意義。如前文提到的秦代《田律》,其中法律規(guī)定的保護范圍涵蓋森林、水源、和動植物資源等,古代人們重視環(huán)境、資源的保護,由此可見一斑[17]。此外,《管子》一書也多次提到采取"以時禁發(fā)"(按時間開放和禁封)的原則,規(guī)定人民順時且適度的利用山林川澤。先秦典籍大都主張依據(jù)四季變化,管制山林資源的利用?！豆茏印分刑岬?"工尹伐材用,勿于三時"[7]461,也就是說工尹砍伐木材,不得在春夏秋三季。同時還提及:春夏兩季當"勿斷大樹"、"勿斬大山"[18]827。《禮記》中說應依照時令變化,具體規(guī)定取用山林川澤的時機。如仲春二月,"毋竭川澤,毋漉陂池,毋焚山林"。季秋九月,草木黃落,乃伐薪炭,仲冬十一月主管田野事物的官員才可以讓人民肆意的獲取山林藪澤的資源[5]266,295,301。古代"適時適度"開發(fā)利用山林川澤等自然資源的各項要求和做法都表明流域資源的開發(fā)利用應當尊重時間規(guī)律,反對過度開發(fā)和消耗流域水資源。這與現(xiàn)代重視流域水資源的經濟效益而忽視其生態(tài)效益的價值追求形成了多么強烈的對比！
(二)植樹造林法律制度
森林植被對水土保持的積極意義古人已經有清楚的認知,特別是在植被良好的狀況下,樹根阻滯和土壤滲透可以涵蓄水源,而且森林植被具有調節(jié)洪水,減輕水災的作用。中國人很早就認識到林木具有護堤固岸的功能,因而在河岸、渠堤的兩旁廣泛栽植防護林,甚至設置專門機構和人員對防護林進行維護的法律制度。在流域生態(tài)治理方面,古人通過栽種護堤林和推廣植樹造林法律制度落實了生態(tài)整體理念,踐行"水土一體化"的治理原則。《管子》中提到:在堤防上種荊棘、柏楊可以固其地,防決水,使人民過富饒的生活。"大者為之堤,小者為之防……歲埤增之,樹以荊棘,以固其地;離之以柏楊,以備決水,民得其饒。"[18]889另《資治通鑒》也記載:隋代,在運河兩旁遍植垂柳,從洛陽到江都的河道,全長2200余里,"廣四十步,渠旁皆御道,樹以柳"[19]196。為了治水,宋太祖趙匡胤諭令人民于運河旁種植榆、柳以固堤防。建隆三年(962年)他下詔:"緣汴河州縣常史,常以春首課民夾岸植榆、柳以固堤防。"[17]南宋時期,魏峴指出森林具有保土固沙、防止洪災的功能。他分析認為四明山的樹木遭到大量砍伐、林木失去抑制水流的作用,致使水土流失的現(xiàn)象加劇,此乃"舟楫不通,田疇失溉"的原因。因此,大力提倡植樹造林以預防水患。到清代,逐漸形成了比較系統(tǒng)的提倡植樹造林的法律和政策。雍正五年(1727年)頒布了一項鼓勵人民種樹的詔令,令州縣地方官嚴加督率人民栽植樹木,如種植果樹、桑、麻,于河堤各處植柳,以及湖澤陂塘之處栽植菱藕等?！洞笄鍟涫吕酚休d:"直隸州縣間曠之地,令相其土宜,各種薪果,如各處河堤栽種柳樹,陂塘淀澤,許種菱藕,……其地宜桑、麻者,尤當動于耕種。令地方官察其勤惰,分獎懲。"[17]雍正六年(1728年)鑒于湖北經常興修堤防水利工程,下令"楚省百姓,有于堤外捐栽柳荻者,照河工例分別議敘"[17]。乾隆十二年(1747年)頒令"湖南省各處堤堰,遍栽柳樹以擋風浪,每堤種柳若干。冊報稽考,嚴禁縱放牛馬及居民侵損"[17]。可見,清代官方已經意識到林木涵養(yǎng)水土的生態(tài)價值,鼓勵并支持建立護堤林以保持水土成為一項官方推行的政策。鑒于毀林開荒和森林濫伐造成的嚴重環(huán)境問題和水患災害,清代地方官員意識到森林植被在水土保持方面的重要生態(tài)價值,自覺推動植樹造林法律制度的實施,提倡動員民眾廣加種植,提高了植樹造林制度的法律實效。俞森,康熙二十八年(1687年)擔任河南按察司僉事管河道。他闡釋了種樹的八大利處,其生態(tài)價值主要體現(xiàn)為兩個方面,即:"其利五,豫土不堅,瀕河善潰,若栽柳列樹,根枝糾結,護堤牢固,何處可沖。若樹木繁多,則土不飛騰,人環(huán)秀飭,其利八。"[20]11俞森認為種樹可護堤固沙、保持水土,對促進流域環(huán)境保護具有積極意義。與俞森持有想同看法的還陜西糧儲道的黃德濂,他在《勸種樹株檄》中提到植樹可以備水旱、保持水土和滋養(yǎng)土壤[21]21,地方官員應用實際行動帶領當?shù)鼐用穹N樹,對勤于栽培者獎勵,對毀壞樹木者依法懲處。俞森和黃德濂是將林木的經濟價值和生態(tài)價值并重來討論植樹造林的益處,而光緒年間擔任署陜甘總督的陶模在《勸逾陜甘通省栽種樹木示》中則首先肯定了林木的生態(tài)效益。"山岡斜倚,坡陀回環(huán),古時層層有樹,根枝盤互,連絡百草,天然成籬,凝流沙土,不隨雨水而下。后世山木伐盡,泥沙塞川,不獨黃流橫溢,雖小川如灞、產諸水,亦多淤塞潰。故種樹于山坡,可以免沙壓而減水害。"[22]221森林植被破壞導致水患加劇、民不聊生的社會現(xiàn)象引起了陶模的深刻反思,在林木的諸多功能之中他首先肯定的是森林保持水土的功能,并大力提倡廣栽樹木以減少水土流失,預防水患災害。其對林木生態(tài)功能的認識與現(xiàn)代的森林水文研究成果存在相通性,可謂非常超前！
(三)廢田還湖法律制度
為了解決人地緊張的問題,從宋代起興起了圍湖造田的熱潮,在短短時間內,便造成許多湖泊面積縮小,甚至湮滅消失的情形。人們過度的圍湖行動,破壞湖區(qū)生態(tài),造成水患災害頻發(fā)。官府加強對圍湖造田的管理,頒布了圍湖禁令,但是迫于現(xiàn)實的糧食和財政需要,圍湖造田和廢田還湖的活動,一直在交替進行中[23]98。筆者以清廷的法令和政策為切入點,發(fā)現(xiàn)流域水資源的開發(fā)利用和流域生態(tài)保護之間的利益沖突不可避免,清廷從支持圍湖造田到主張廢田還湖的法律制度的演化,正說明了應樹立流域保護優(yōu)先原則,不能僅重視流域水資源的開發(fā)利用而忽視其可能帶來的環(huán)境風險。
1.依法開展圍湖造田階段
清代人口急劇增長與土地相對不足之間的矛盾,導致對耕地的需求更加強烈。在民本思想的支配下,結合當時復雜的政治、經濟和社會多方面因素,清政府推行獎勵墾荒的政策。鼓勵措施具體表現(xiàn)為給予種子、耕牛、獎勵開墾有功的官員、延長起科年限、永不起科等。例如,清代曾推行"新荒者三年起科,積荒者五年起科,極荒者永不起科"的政策,就是通過放寬起科年限,調動廣大勞動人民墾荒耕種的積極性。乾隆年間多次頒令大力推行墾荒,例如:乾隆五年(1740年)"凡邊省內地零星土地可以開墾者,嗣后悉聽該地民夷墾種,免其升科"。也就是對于山頭地角小面積的耕地用不升科。乾隆七年(1742年),議準湖廣地方官員的奏請,墾種零星土地的,可免升科。"成丘段者高阜種雜糧,二畝以上照旱地升科,稍低種禾稻,一畝以上照水田升科,不足一、二畝者,仍免。"乾隆十五年(1750年)諭令湖北宜昌、施南二府仍依舊照起科。"湖北新設宜昌、施南二府之鶴峰等州縣,原改土歸流,幅員廣闊,近年戶口日增,田土日辟,……自應照例升科。……(但)究與內地不同,……俟二三年后,……再行辦理。"[24]4到了清末,湖南藩司為了解決財政困難,開始正式以發(fā)售"墾照"的形式,在洞庭湖招民納資承墾,使圍湖造田合理、合法化。這些法律和政策都極大推動了圍湖造田的開展。對圍湖造田規(guī)模的擴大化,湖北荊(州)宜(昌)施(南)鄉(xiāng)道員曾有這樣形象的描述:"濱湖之地,盡皆筑垸為田,湖面已非昔比。"[25]推行圍湖造田一定程度緩解了尖銳的人地矛盾,但這些墾開行為對洪水蓄泄的有害影響不言而喻。因大面積圍墾生態(tài)嚴重失衡,導致大量湖泊湮滅,水患災害加繁加劇,可謂得不償失！面對水道淤塞,湖泊萎縮所導致的無路通泄,無湖可消、無水灌溉的現(xiàn)象,廢田還湖的呼聲開始浮現(xiàn)。
2.逐步限制圍湖造田階段
隨著流域生態(tài)破壞的加劇,水患災害的加劇使人們只管認識到圍湖造田的嚴重危害,禁止圍筑的議論和禁令接踵出現(xiàn)。一些地方官員根據(jù)當?shù)氐膶嶋H情況開始上奏朝廷申請禁止圍墾[25],并得到贊成和批準。自乾隆二十八年開始有退田還湖的行動,而且從地方官員的上報情況來看,圍湖造田的弊端已經日益凸顯。如:乾隆十三年(1748年)河南巡撫碩色正月二十三日(2月21日)奏"向來地方官聽民報墾,以致湖身日淺,湖水無資,一遇水旱,不免漫溢干旱之虞"[10]104。乾隆十三年(1748年)浙江巡撫觀承十月十七日(12月7日)奏"浙江各屬多有湖蕩巨浸,以為境內民田旱潦之備。只緣湖身易淤,而地方官感于報墾升科之小利,以致于湖身漸狹,潦則無消納之所,旱則灌溉無資"[10]107。在這樣的情況下,清政府不得不重新審視圍湖造田的嚴重后果,意識到無節(jié)制地開發(fā)流域資源必定帶來嚴峻的環(huán)境問題,于是逐步頒發(fā)了一系列廢田還湖的詔令并制定相應的懲處措施。
3.依法推行廢田還湖階段
由于廢田還湖損害了地方鄉(xiāng)紳和地主階級的利益,加之政治腐敗等因素,廢田還湖的推行阻力重重。乾隆五十三年,在屢禁不止的情況下,清廷展現(xiàn)了嚴禁圍湖造田的決心和行動,由皇帝親自下令平毀江陵縣荊州的窖金洲私垸,將蕭姓地主抄家問罪,懲處數(shù)十位地方官員[17]。嚴厲打擊了為爭一己私利,不惜以嚴重破壞湖泊生態(tài)為代價的行為。同年六月,荊州發(fā)生大水。洪水沖垮堤防,江堤潰決二十余處,郡城也遭到淹沒的命運。乾隆命大臣經尋訪當?shù)剌浾摵蛯嵉卣{查之后,得出結論:窖金洲圍墾日闊,阻礙江流,使得水勢墊高,才是造成萬城堤潰決和荊州郡城盡淹的主因。其指出:窖金洲其始只是活沙,江水推蕩,隨流遷徙靡定,嗣后漸長漸大,叢生葦荻,遂為江中巨洲,江流至此,順洲南北分流,至洲尾始合為一.一二十年來,漲沙日漸寬闊,侵占江面,……江水至此,不特洲沙攔埂,激怒水勢,逼溜北驅,而深蘆密葦亦足障遏奔流,助逼溜勢,……據(jù)稱洲長約有十里余,寬處約有五里,……而此洲所占江面.轉居十之六七,……一遇川江漲發(fā)之時,……下流頂阻疏消不及,則暴漲之水愈在上游潰決.臣等察核情形,參稽眾論,窖金洲之為害,實系顯然,眾著確鑿可據(jù).[26]288從這一典型案例可以看出,圍湖造田導致流域生態(tài)失衡與洪水災害頻發(fā)之間存在一定的因果聯(lián)系。清廷意識到圍墾問題的嚴重性,但是囿于"民本"思想支配,人地關系的緊張,地主階級反對等綜合因素的影響,這一時期實施的以維護流域生態(tài)環(huán)境和減少水患災害為目標的"廢田還湖"法律制度還是以失敗而告終了。
四、古代流域生態(tài)治理法律制度的現(xiàn)代意涵及啟示
顯然,流域水資源具有價值多元性,隨著流域水資源開發(fā)利用活動的不斷拓展,各種價值沖突便逐步顯現(xiàn)出來。為規(guī)制這種復雜的價值和利益沖突,適應當時社會政治經濟形勢的流域生態(tài)治理法律制度便應運而生。現(xiàn)代社會流域水資源功能更加多元,涉水權利沖突更加多樣,流域治理涉及面更廣,流域生態(tài)保護的現(xiàn)實問題更加嚴峻,但古今流域水資源開發(fā)利用和流域生態(tài)保護之間的利益沖突具有相通性。古人圍繞就這一利益沖突設計的一系列流域生態(tài)治理法律制度在現(xiàn)代仍然具有重要的借鑒意義。
(一)古代流域生態(tài)治理法律制度的現(xiàn)代意涵
1.流域生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先我國現(xiàn)行法律制度雖提到水資源開發(fā)利用過程中的流域生態(tài)環(huán)境保護問題,但沒有明確流域生態(tài)系統(tǒng)的法律保護。因流域資源自身價值屬性具有多樣性,現(xiàn)階段重視流域資源經濟價值開發(fā)利用,而流域生態(tài)價值的保護明顯乏力。流域生態(tài)治理應該樹立生態(tài)整體性理念,融合環(huán)境資源保護及污染防治,只有在資源開發(fā)階段尊重自然規(guī)律,充分考慮生態(tài)保護內在要求,才能真正做到預防為主[27],實現(xiàn)流域生態(tài)環(huán)境有效保護。流域生態(tài)治理應當確立流域生態(tài)環(huán)境保護優(yōu)先的理念,打破長期以來經濟發(fā)展優(yōu)先的價值取向。在資源開發(fā)利用階段注重時間因素的考慮,貫徹"順天應時"的理念,對流域資源的利用堅持"取用有度"的原則,"適時適度"開發(fā)利用流域資源,避免一味的追求經濟價值而導致流域生態(tài)破壞和環(huán)境污染加劇。
2.流域"一體化"生態(tài)治理
流域治理是一個系統(tǒng)工程,因此流域生態(tài)治理應該構建"一體化"的法律制度。首先,要處理好上下游、左岸右岸、支流干流的關系,貫徹"江湖一體化"流域生態(tài)治理法律原則。長期以來,"局部改善,整體惡化"的流域治理客觀形勢[28],對生態(tài)環(huán)境要素實行分割管理,實質是沒有將流域生態(tài)系統(tǒng)作為統(tǒng)一的整體對待[29]。這樣只關注局部重點流域治理,對改善整個流域生態(tài)環(huán)境收效甚微。流域生態(tài)治理應確立流域治理整體觀,尊重流域自然特征,以流域為單元綜合治理。其次,流域生態(tài)治理具有復雜性,不僅涉及水資源的保護還需兼顧其他相關環(huán)境要素的維護,也就是說要"水土一體化"治理。只關注水資源保護難以有效應對涉及面廣、影響范圍大、損害后果嚴重的流域生態(tài)破壞和水污染問題。古人對流域資源的開發(fā)利用和保護向來重視水土之間的客觀聯(lián)系,這一方面是預防自然災害的實踐經驗總結,另一方面也是對"山水共治"理念的貫徹。
(二)古代流域生態(tài)治理法律制度的現(xiàn)代啟示
1.重視流域生態(tài)治理的事前預防
流域生態(tài)治理是一個長期的工程,如何保證流域水環(huán)境的穩(wěn)定和優(yōu)化是一個值得關注的問題。防洪減淤措施、灌溉節(jié)水措施、水利工程建設等舉措都是為了平衡生態(tài)環(huán)境與經濟社會發(fā)展之間的矛盾而存在的[30]。但是目前流域生態(tài)治理的效果仍然差強人意。其主要原因在于對流域生態(tài)治理依舊主要采取事后的控制手段,忽視事前預防,缺乏對流域資源可持續(xù)發(fā)展的長遠規(guī)劃。同時偏向于點源污染防治的治理路徑,也難以應對當前復雜的流域治理難題。對此,古人對自然資源取用有度的態(tài)度和做法,體現(xiàn)了對資源生態(tài)價值的認同和承認,通過法律規(guī)定資源取用的時間和手段,可以有效防止不合理開發(fā)利用自然資源的行為。具體到流域生態(tài)治理層面而言,可從以下兩個方面著手:第一,尊重流域自身的承載能力,制定合理的流域治理規(guī)劃,摒棄追求經濟發(fā)展而忽視流域生態(tài)價值的錯誤做法;第二,重視流域水污染防治的事前預防。因流域水污染通常影響范圍廣,損害后果不可逆,故要從根本上扭轉事后控制的污染治理模式。
2.完善流域管理機制
流域是自然形成的,流域管理也應遵循其流動性、整體性的自然特征,統(tǒng)籌流域治理,但是現(xiàn)代的行政管理卻將流域人為將其劃分為若干區(qū)域。盡管《水法》設置了水資源流域管理與行政區(qū)域管理相結合的管理體制,但受歷史傳統(tǒng)、法律文化等因素影響,仍容易陷入各自為政的管理弊端,流域治理的法律實效性難以得到有效的保障。為推動流域生態(tài)治理目標的實現(xiàn),落實"一體化"治理原則,在流域管理體制方面許多國家經過實踐探索出了有益的流域治理經驗[31]。比如以流域為主體,構建符合流域生態(tài)特征的管理體制。一方面,建立強有力的流域管理機構,克服以往單一按照行政區(qū)劃和部門分工進行流域治理的弊端[32]。另一方面是建立有效的協(xié)調機制,加強政府各部門、各地方政府間的協(xié)作。這要求各行政區(qū)政府樹立整體政府理念,將行政區(qū)域內的環(huán)境、經濟和社會目標與流域"一體化"生態(tài)治理的目標相協(xié)調。
五、結語
流域生態(tài)系統(tǒng)有其自身的特殊性,現(xiàn)代流域資源的開發(fā)利用重視經濟價值屬性而忽視流域生態(tài)價值,是導致當前流域生態(tài)治理法律實效性差的關鍵因素。本文在爬梳整理我國歷史上流域生態(tài)治理經驗教訓的基礎上,從我國古代"順天應時"的理念出發(fā),總結提煉出了中國古代流域"一體化"生態(tài)治理法律制度。歷史的延續(xù)性證明,在法價值層面,流域生態(tài)治理必須樹立全局觀和"順天應時"的理念。尊重流域生態(tài)系統(tǒng)的時空規(guī)律,適時適度利用流域資源,協(xié)調好流域資源開發(fā)利用和流域生態(tài)保護之間的關系。在法技術層面,流域生態(tài)治理應堅持以流域為單元綜合治理,避免人為割裂各環(huán)境要素之間的聯(lián)系。創(chuàng)新流域生態(tài)治理法律理念,探索流域"一體化"生態(tài)治理法律制度,是破解目前流域生態(tài)治理難題的有效路徑。
作者：高利紅 李培培 單位：中南財經政法大學
