油氣管道工程項目研究

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1油氣管道工程項目核準(zhǔn)工作面臨的機遇與挑戰(zhàn)

1.1投資體制改革和行政審批制度改革為加快項目核準(zhǔn)工作進度奠定了基礎(chǔ)

2014年10月31日，國務(wù)院下發(fā)《政府核準(zhǔn)的投資項目目錄（2014年本）》，明確跨境、跨?。▍^(qū)、市）輸氣管網(wǎng)（不含油氣田集輸管網(wǎng)）項目由國務(wù)院投資主管部門核準(zhǔn)，其中跨境項目報國務(wù)院備案，其余項目由省級政府核準(zhǔn)。2014年12月10日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)精簡審批事項規(guī)范中介服務(wù)實行企業(yè)投資項目網(wǎng)上并聯(lián)核準(zhǔn)制度的工作方案的通知》（國辦發(fā)〔2014〕59號），明確項目核準(zhǔn)只保留規(guī)劃選址、用地預(yù)審（用海預(yù)審）兩項前置審批，其他確需保留在項目開工前完成的審批事項，實行與項目核準(zhǔn)并聯(lián)辦理。對重特大項目也應(yīng)將環(huán)境影響評價（海洋環(huán)境影響評價）審批作為前置條件。對于同一階段同一部門實施的多個審批事項現(xiàn)予以整合，“一次受理、一次辦理”。投資體制改革和行政審批制度改革，大幅縮減核準(zhǔn)范圍，下放核準(zhǔn)權(quán)限，加大了簡政放權(quán)力度，切實轉(zhuǎn)變政府投資管理職能，使市場在資源配置中起決定性作用，確立企業(yè)投資主體地位，更好地發(fā)揮政府作用，加強和改進宏觀調(diào)控，精簡前置審批，減少項目核準(zhǔn)前置審批，實行更加便捷、透明的投資項目核準(zhǔn)制，為加快項目核準(zhǔn)工作進度奠定了基礎(chǔ)。

1.2油氣管道建設(shè)任重道遠(yuǎn)，項目核準(zhǔn)工作是一項長期而艱巨的任務(wù)

目前，我國油氣管道建設(shè)特別是天然氣管道建設(shè)處在大發(fā)展時期，未來發(fā)展空間巨大，預(yù)計未來10～20年內(nèi)油氣管道項目建設(shè)仍將處于高峰期。據(jù)了解，目前美國天然氣年消費量約7000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)49萬千米，已形成輸配一體化系統(tǒng)；俄羅斯天然氣年消費量約4000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)15.95萬千米；歐盟天然氣年消費量約5000億立方米，擁有天然氣干線管網(wǎng)15.6萬千米。根據(jù)國家天然氣發(fā)展規(guī)劃，2020年我國天然氣消費量4000億立方米，2030年5000億～6000億立方米。特別是目前京津冀、長三角、珠三角等重點地區(qū)治理霧霾天氣和PM2.5，將刺激全國天然氣消費量爆炸式增長。借鑒歐美的經(jīng)驗，如果2030年天然氣消費量達到5000億立方米，管道建設(shè)速度最低需要保持目前每年新建8000千米的規(guī)模，到2030年全國天然氣管道總長度將達到20萬千米左右，比2012年增加14萬千米。因此，管道建設(shè)是一項長期任務(wù)，項目核準(zhǔn)工作亦是一項長期而艱巨的工作。

1.3油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出

石油天然氣作為戰(zhàn)略資源，一方面，國內(nèi)供應(yīng)嚴(yán)重不足，需要大量引進，尤其是作為國際間能源合作戰(zhàn)略通道項目，其工期目標(biāo)往往是由國家高層部門或政府間協(xié)議約定，若不按期建成投產(chǎn)，順利實現(xiàn)資源引進，將承擔(dān)“照付不議”義務(wù)。另一方面，下游目標(biāo)市場為進一步優(yōu)化當(dāng)?shù)啬茉唇Y(jié)構(gòu)，有效治理大氣環(huán)境污染和促進地區(qū)經(jīng)濟增長，對石油天然氣的需求日益增加，導(dǎo)致供需矛盾日益突出，這也在客觀上促使油氣管道工程加快建設(shè)。因此，油氣管道工程作為連接上游油氣資源和下游目標(biāo)市場的“橋梁”，其項目建設(shè)進度安排及控制，不僅要考慮項目建設(shè)所在地的自然環(huán)境因素、社會環(huán)境因素以及施工管理等因素，而且要考慮油氣資源供應(yīng)安排或配套上游資源工程建設(shè)進度以及目標(biāo)市場油氣資源需求矛盾或配套下游工程建設(shè)進度等因素，實現(xiàn)油氣管道工程建設(shè)工期目標(biāo)與配套建設(shè)工程工期目標(biāo)有機統(tǒng)一?！镀髽I(yè)投資項目核準(zhǔn)暫行辦法》（中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令第19號）第二十七條規(guī)定，對于應(yīng)報政府核準(zhǔn)而未申報的項目、雖然申報但未經(jīng)核準(zhǔn)擅自開工建設(shè)的項目，以及未按核準(zhǔn)文件要求進行建設(shè)的項目，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，相應(yīng)的核準(zhǔn)機關(guān)應(yīng)立即責(zé)令其停止建設(shè)，并依法追究有關(guān)責(zé)任人的法律和行政責(zé)任。第八條規(guī)定，項目核準(zhǔn)必須具備規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等核準(zhǔn)附件，同時要滿足國家關(guān)于招投標(biāo)管理和項目國產(chǎn)化水平的有關(guān)要求。而油氣管道工程核準(zhǔn)工作涉及地區(qū)多、部門多，環(huán)節(jié)多，任何一個環(huán)節(jié)或地方受阻，都將影響整個項目核準(zhǔn)工作進度，進而影響項目開工建設(shè)和建成投產(chǎn)時間。由此可見，油氣管道工程工期的緊迫性與開工合法性的矛盾越來越突出。

1.4規(guī)劃選址辦理前置審批條件設(shè)置過多且不盡合理

根據(jù)《建設(shè)項目選址規(guī)劃管理辦法》（建規(guī)[1991]583號）的要求，規(guī)劃選址辦理需在獲取縣、市建設(shè)規(guī)劃部門的審查意見后，上報省建設(shè)規(guī)劃主管部門核發(fā)選址意見書。目前各省規(guī)劃選址辦理流程基本上是針對省內(nèi)核準(zhǔn)項目制定的，要求提供環(huán)境影響評價、水土保持評價和用地預(yù)審意見等批復(fù)文件作為審批前置條件。但是，國家核準(zhǔn)建設(shè)項目，其建設(shè)用地預(yù)審意見和環(huán)境影響評價分別由國土資源部和國家環(huán)保部辦理。國土資源部批復(fù)建設(shè)項目用地預(yù)審意見時，需提供管道沿線各地方政府用地預(yù)審初審意見，并將有關(guān)材料組卷，方可受理批復(fù)；國家環(huán)保部要求，受理環(huán)境影響評價報告時，必須提供水土保持評價批復(fù)和環(huán)境敏感點批復(fù)；審批環(huán)境影響評價報告時，僅在批復(fù)前征求管道沿線地方環(huán)保部門意見，前期地方環(huán)保部門不出具批復(fù)意見。這些前置條件辦理周期的增加，將大大增加規(guī)劃選址意見辦理周期。

1.5建設(shè)項目用地預(yù)審要求不斷提高

2012年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃實施管理的通知》（國土資發(fā)〔2012〕2號），明確從2012年4月1日起，凡未列入經(jīng)批準(zhǔn)的新一輪土地利用總體規(guī)劃（2006－2020年）的項目，不得通過建設(shè)項目用地預(yù)審意見。2014年2月，國土資源部下發(fā)了《關(guān)于強化管控落實最嚴(yán)格耕地保護制度的通知》（國土資發(fā)〔2014〕18號），要求用地預(yù)審申報時，占用耕地的項目嚴(yán)格執(zhí)行“占補平衡”、“先補后占”政策，按照“占優(yōu)補優(yōu)”的原則，將補充耕地資料落實后，方可上報審批。同時要求，建設(shè)項目用地指標(biāo)嚴(yán)格執(zhí)行《石油天然氣工程項目建設(shè)用地指標(biāo)》（2009），對于超過用地指標(biāo)的項目，需編制節(jié)約用地評價報告，并經(jīng)國土資源管理部門專家論證通過后，再予以出具用地預(yù)審意見。

1.6環(huán)境影響評價依然是項目核準(zhǔn)工作的瓶頸

1.6.1新《環(huán)境保護法》的實施增加了環(huán)境影響評價辦理的難度，延長了辦理時間新《環(huán)境保護法》（2014年修訂）規(guī)定，國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，項目建設(shè)必須滿足生態(tài)保護紅線的要求。即項目選址、選線必須符合“國家在重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)環(huán)境敏感區(qū)和脆弱區(qū)等區(qū)域劃定生態(tài)保護紅線，實行嚴(yán)格保護”的要求。同時規(guī)定，環(huán)境影響評價報告除國家機密或商業(yè)秘密外，其他均應(yīng)全文公開，以此為載體，使公眾積極參與建設(shè)項目環(huán)境影響評價，并賦予了公眾舉報、訴訟等權(quán)利。由此可見，新法的實施從法律層面上限制了管道路由的選擇，增加了需辦理的環(huán)境敏感點數(shù)量和環(huán)境影響評價辦理難度，延長了環(huán)境影響評價批復(fù)文件辦理時間。

1.6.2地方政府更加嚴(yán)苛的環(huán)保制度進一步增加了環(huán)境影響評價的辦理難度和辦理周期為了加強環(huán)境保護和水資源的管理，各級地方政府在遵循《環(huán)境保護法》和《水污染防治法》（2008年版）的前提下，結(jié)合自身實際情況，出臺了一系列比國家要求更嚴(yán)、范圍更廣的環(huán)境保護和水資源管理的相關(guān)規(guī)定。例如，2013年江蘇省出臺的《江蘇省生態(tài)紅線區(qū)域保護規(guī)劃》，將洪水調(diào)蓄區(qū)、清水通道維護區(qū)和生態(tài)公益林等均列為環(huán)境保護的范圍，擴大了環(huán)境敏感點的數(shù)量；《廣東省飲用水源水質(zhì)保護條例》（2010年修正本）明確禁止油氣管道穿越飲用水地表水源保護區(qū)。這些制度的實施，不但增加了環(huán)境敏感點的數(shù)量，而且為管道選線設(shè)置了制度障礙，限制了管道路線的選擇，增加環(huán)境影響評價批復(fù)文件辦理周期。

2油氣管道項目核準(zhǔn)工作的推進措施

項目核準(zhǔn)的實質(zhì)就是在規(guī)定時間內(nèi)取得項目實施的合法許可。項目核準(zhǔn)是項目前期工作的重要內(nèi)容之一，項目核準(zhǔn)后方可開工建設(shè)，獲取項目核準(zhǔn)是項目順利實施的重要前提。項目不核準(zhǔn)將無法得到地方相關(guān)部門的支持，容易導(dǎo)致項目不能開工、延期投產(chǎn)、增加索賠、地方糾紛等現(xiàn)象的發(fā)生。為有效推進項目核準(zhǔn)工作進度，需做好以下幾方面工作。

2.1抓住行政審批制度改革契機，積極推動核準(zhǔn)工作改革

根據(jù)國辦發(fā)〔2014〕59號文件精神，積極推動由國家發(fā)展改革委牽頭組織相關(guān)部委，修訂政府核準(zhǔn)的投資目錄，修訂核準(zhǔn)辦法，建立縱橫聯(lián)動協(xié)管機制。同時，針對油氣管道項目的特點，研究簡化油氣管道項目申請核準(zhǔn)所附必備要件、優(yōu)化核準(zhǔn)審批程序、轉(zhuǎn)變核準(zhǔn)審批方式、精簡與項目核準(zhǔn)有關(guān)的前置審批、規(guī)范中介服務(wù)，不斷提高核準(zhǔn)工作效率。首先，協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委，繼續(xù)鞏固控制性工程方案確定的前提下，給予提前核準(zhǔn)和開工的政策支持；其次，協(xié)調(diào)國家發(fā)展改革委、環(huán)境保護部、海洋局，進一步明確需要把環(huán)境影響評價作為前置審批條件的重大管道建設(shè)項目的具體范圍，同時，減少環(huán)境影響評價審批前置條件，縮短環(huán)境影響評價辦理周期；最后，積極協(xié)調(diào)國家住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，進一步明確項目規(guī)劃選址辦理程序、規(guī)范辦理手續(xù)、精簡前置審批條件。

2.2強化機構(gòu)設(shè)置，充分發(fā)揮屬地化管理優(yōu)勢

為有效推進項目核準(zhǔn)工作進度，油氣企業(yè)可實行“一省一機構(gòu)”的“塊狀”管理模式。這種機構(gòu)設(shè)置，有利于油氣管道建設(shè)企業(yè)與當(dāng)?shù)卣㈤L期、固定、有效、友好的溝通協(xié)調(diào)機制。首先，屬地化派駐機構(gòu)能隨時與地方政府部門溝通協(xié)調(diào)，充分利用油氣企業(yè)與地方政府簽訂的戰(zhàn)略合作協(xié)議，抓住與各級政府會談等各種有利時機，適時反映問題，解決問題，以天然氣利用改善地方能源消費結(jié)構(gòu)，促進當(dāng)?shù)亟?jīng)濟發(fā)展為突破口，充分響應(yīng)地方利益訴求，積極尋求政府部門的支持和理解，增強對外協(xié)調(diào)工作的主動性和有效性。其次，派駐機構(gòu)實行屬地化管理，可充分發(fā)揮屬地化人脈資源優(yōu)勢，選擇合適的聯(lián)系人作為與政府部門溝通協(xié)調(diào)的橋梁，有效提高核準(zhǔn)工作的效率。

2.3加強核準(zhǔn)工作計劃管理

油氣管道項目建設(shè)單位應(yīng)于每年初組織編制、下達“建設(shè)項目核準(zhǔn)工作計劃”，明確責(zé)任部門、責(zé)任人及各項任務(wù)的關(guān)鍵時間節(jié)點要求。在計劃執(zhí)行過程中對比“核準(zhǔn)工作計劃”目標(biāo)，分析計劃執(zhí)行偏差情況，根據(jù)實際情況適時調(diào)整工作計劃，確保項目核準(zhǔn)工作全過程處于受控狀態(tài)。項目核準(zhǔn)工作牽頭部門，充分發(fā)揮項目核準(zhǔn)工作的核心組織作用，積極協(xié)調(diào)各相關(guān)部門切實解決核準(zhǔn)工作中存在的問題和困難，確保項目核準(zhǔn)工作合規(guī)合法地按期完成。項目核準(zhǔn)工作責(zé)任部門強化“核準(zhǔn)工作計劃”的執(zhí)行和落實，不當(dāng)“甩手掌柜”，將項目核準(zhǔn)工作任務(wù)層層分解，落實到位，責(zé)任到人，做到事事有人辦、環(huán)環(huán)有人盯、項項有著落。全面實行核準(zhǔn)工作周報制度，及時反映每周核準(zhǔn)工作進展，累計核準(zhǔn)工作進展，存在的問題及需要協(xié)調(diào)解決的事項。

2.4統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善立體協(xié)調(diào)機制

為有效推進項目工作進度，油氣管道建設(shè)企業(yè)應(yīng)進一步加強和完善縱橫交錯的立體協(xié)調(diào)機制?？v向：一方面，加強與上級主管部門的溝通協(xié)調(diào)，及時反饋核準(zhǔn)工作中存在的問題，并商請給予支持協(xié)調(diào)；另一方面，加強對可行性研究單位（尤其是兩家或以上）的協(xié)調(diào)管理，要求可行性研究單位在項目啟動之初明確責(zé)任分工，項目前期工作統(tǒng)籌安排、統(tǒng)一節(jié)奏，避免出現(xiàn)因不同人員、不同時間開展工作，引起地方政府誤解或不理解，從而對項目核準(zhǔn)工作進展產(chǎn)生負(fù)面影響。橫向：一方面，加強與地方政府及相關(guān)部門的溝通協(xié)調(diào)，善于把握和利用各種有利時機，積極獲取地方政府的理解和支持；另一方面，充分發(fā)揮定期協(xié)調(diào)機制（例如定期召開核準(zhǔn)工作協(xié)調(diào)會），加大核準(zhǔn)工作協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌安排，各負(fù)其責(zé)，有序推進項目前期工作，確保項目核準(zhǔn)工作目標(biāo)的實現(xiàn)。

2.5積極開展項目前置環(huán)境影響評價

為適應(yīng)新《環(huán)境保護法》的實施對油氣管道項目路由的選擇的要求，積極開展項目前期環(huán)境影響評價是十分必要的。環(huán)境影響評價單位根據(jù)可行性研究報告編制單位提供的初步線路走向方案，進行沿線環(huán)境現(xiàn)狀調(diào)查，識別管道涉及的環(huán)境敏感區(qū)，以及管道與環(huán)境敏感區(qū)之間的位置關(guān)系，初步分析管道建設(shè)對環(huán)境敏感區(qū)的環(huán)境影響，開展管道穿越環(huán)境敏感區(qū)的合規(guī)性分析，提出相關(guān)的意見和建議，包括環(huán)境敏感區(qū)避讓、環(huán)境敏感區(qū)調(diào)整、應(yīng)辦理的行政許可手續(xù)、編制報批環(huán)境敏感區(qū)影響專題報告等；可行性研究單位根據(jù)環(huán)境影響評價單位篩查的環(huán)境敏感點，積極開展環(huán)境敏感點避繞方案比選，為優(yōu)化確定管道線路走向提供依據(jù)，有效避讓或減輕管道建設(shè)對環(huán)境敏感區(qū)的影響，為下一步環(huán)境影響評價工作順利開展和加快環(huán)境影響評價報批進度提供條件。

2.6建立和完善油氣管道項目核準(zhǔn)工作數(shù)據(jù)庫

建立和完善油氣管道建設(shè)項目核準(zhǔn)工作數(shù)據(jù)庫，其內(nèi)容涵蓋核準(zhǔn)工作開展的全過程。重點包括：

1）核準(zhǔn)工作計劃執(zhí)行情況及偏差原因分析；

2）核準(zhǔn)工作費用統(tǒng)計分析；

3）規(guī)劃選址、用地預(yù)審、環(huán)境影響評價（含環(huán)境敏感點）、節(jié)能評估、社會穩(wěn)定風(fēng)險評估等核準(zhǔn)附件及相關(guān)專項評價審批部門、審批程序、審批要求、審批前置條件、審批周期等；

4）中介服務(wù)內(nèi)容及費用；

5）項目核準(zhǔn)工作存在的問題，以及為加快核準(zhǔn)工作采取的有效措施等內(nèi)容。這種數(shù)據(jù)庫資料是項目核準(zhǔn)工作階段技術(shù)經(jīng)濟的綜合反映，也是一定時期核準(zhǔn)工作管理水平的真實反映，它匯集著核準(zhǔn)工作的全面成果，是核準(zhǔn)工作寶貴經(jīng)驗和知識的積累。搜集、整理和利用這些成果資料，非常有利于推進核準(zhǔn)審批制度改革，改進核準(zhǔn)工作方法，全面提升項目核準(zhǔn)工作管理水平。總之，項目核準(zhǔn)工作是一項政策性、專業(yè)性很強，技術(shù)要求高，關(guān)系復(fù)雜的系統(tǒng)工程，項目核準(zhǔn)的工作質(zhì)量及進程對項目經(jīng)濟效益和社會效益的實現(xiàn)有著重大影響。面對新的機遇和挑戰(zhàn)，不斷探索和優(yōu)化核準(zhǔn)工作方法，加快形成核準(zhǔn)工作程序化、制度化，規(guī)范核準(zhǔn)工作行為，對于提高前期工作效率，加快油氣管道建設(shè)，改善能源結(jié)構(gòu)，促進地方經(jīng)濟社會發(fā)展具有十分重要的現(xiàn)實意義。

作者：羅天寶 單位：中國石油西氣東輸管道公司