建設(shè)工程項目代建制隱形矛盾制度創(chuàng)新

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【摘要】項目代建制的設(shè)計初衷是通過引入專業(yè)化管理使得政府投資方、項目管理單位、使用單位實現(xiàn)共贏。然而，在項目代建制的實踐中，逐漸顯現(xiàn)出許多復(fù)雜而深刻的隱形矛盾，違背了制度設(shè)計初衷。面對高質(zhì)量發(fā)展的時代要求，深化工程建設(shè)組織管理模式改革刻不容緩，具有多維度、全鏈條、跨階段、一站式等特點的全過程工程咨詢被推出，積極推進全過程工程咨詢服務(wù)將全面提高項目建設(shè)管理水平，有力促進企業(yè)與固定資產(chǎn)投資共同高質(zhì)量發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】項目代建制；隱形矛盾；全過程工程咨詢

1引言

在當前推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、推動各項事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的大環(huán)境下，需進一步審視項目代建制的設(shè)計初衷，反觀項目代建制現(xiàn)實與理想的落差，深刻剖析其深層隱形矛盾并展望制度創(chuàng)新，深化工程建設(shè)組織管理模式改革，全面提高項目建設(shè)管理水平，持續(xù)提升固定資產(chǎn)投資效益。

2項目代建制的設(shè)計初衷

2.1引入專業(yè)化管理

相對于使用單位，代建單位健全的項目管理體系和制度，完善的組織架構(gòu)和足夠的專業(yè)人員，以及行業(yè)實踐積累使其擁有更完備的前期準備經(jīng)驗、更豐富的項目管理知識、更科學的判斷決策能力。引入代建單位的專業(yè)化管理，減小了使用單位專用性人力資產(chǎn)投資，使用單位可以將更多的精力投入到明確項目需求、完善項目功能、監(jiān)督代建單位、提高運行效能等事務(wù)中。

2.2實現(xiàn)投資與管理雙贏

項目代建制通過委托代建合同明確投資主體、代建單位、使用單位的權(quán)利和義務(wù)，進而理清政府與參建各方的關(guān)系，使政府監(jiān)督職能得到強化，進一步保證了投資項目的工程質(zhì)量和建設(shè)資金的使用效益。同時，許多地區(qū)的實踐中將投資項目竣工決算后相對約定投資節(jié)余的資金向代建單位適度分成，有效激發(fā)了代建單位的工作積極性，真正實現(xiàn)了項目投資與管理的雙贏。

3項目代建制實踐中顯現(xiàn)的隱形矛盾

3.1代建單位的法律地位尚未明確

在當前的基本建設(shè)程序中，代建單位的法律地位一直沒有明確，難以得到各級政府行政主管部門的認可，實踐中遇到了許多困難。例如，在辦理建設(shè)項目各種前期手續(xù)時，必須由項目建設(shè)單位辦理；招投標期間，招標主體必須是項目建設(shè)單位，并且建設(shè)工程相關(guān)合同示范文本中也無代建單位的簽章欄目；施工階段，質(zhì)量安全監(jiān)督機構(gòu)的備案表、驗收表等法定制式文件中均未設(shè)置代建單位的簽章欄目，導(dǎo)致實際工程質(zhì)量安全管控主體與法定主體不一致，不僅弱化了行業(yè)監(jiān)管部門的監(jiān)督效力，還增加了項目建設(shè)單位的主體責任風險。

3.2代建單位的自我履約程度有限

現(xiàn)實經(jīng)濟生活中，工程建設(shè)的自我履行合約是不可靠的。嚴格地說，工程建設(shè)合約是一個信息不對稱的不完全合約。按照新制度經(jīng)濟學的觀點，導(dǎo)致不完全合約的根本原因是交易費用的存在，而交易費用的產(chǎn)生在很大程度上是因為資產(chǎn)專用型。然而，專用性資產(chǎn)不僅產(chǎn)生交易費用，而且產(chǎn)生交易能力，即建設(shè)單位、監(jiān)理單位和施工單位的參建能力。正是由于建設(shè)單位的專用性投資和參建能力不足，交易能力處于弱勢，引起監(jiān)理單位和施工單位的機會主義行為，進而采取“項目代建制”解決上述問題。但是，代建單位本質(zhì)上也是一個賣方，不完全合約同樣刺激其存在機會主義行為動機，完全依靠代建單位的自我履約是不可靠的。

3.3代建單位的核心競爭力難以適應(yīng)專業(yè)化需求

代建單位理論上可以發(fā)揮人才、經(jīng)驗、專業(yè)技術(shù)及團隊協(xié)作的優(yōu)勢，但實踐中發(fā)現(xiàn)其核心競爭力與專業(yè)化的需求之間還存在一定差距。一是代建單位的管理人員數(shù)量明顯不足，沒有明顯的團隊優(yōu)勢，僅僅起到簡單的管理作用；二是代建單位即使配備了足夠數(shù)量的管理人員，但人員結(jié)構(gòu)和綜合素質(zhì)無法滿足項目管理需要，尤其缺乏復(fù)合型管理人員，使得使用單位日益復(fù)雜、專業(yè)的需求無法得到代建單位的及時準確響應(yīng)，更無法落實到設(shè)計、施工等參建方；三是代建單位對項目所在地的政策、人文等環(huán)境不熟悉，須投入更多的時間和精力創(chuàng)造良好的外部建設(shè)環(huán)境，工程建設(shè)的難度和成本勢必增加，影響了工程建設(shè)的效率。

3.4使用單位的主觀能動性消減

代建單位為組織和控制項目，希望使用單位參與越少越好，甚至明令禁止設(shè)計、施工等服務(wù)單位直接接觸使用單位。使用單位不管是否熟悉基建，還是出于省心、避嫌等方面考慮，皆因代建制無法發(fā)揮主觀能動性，在建筑風格、裝飾裝修、使用功能等方面參與度不高，無法提出明確而精準的定位和要求。如此，使用單位的真實意圖無法在設(shè)計文件中表達，施工單位按圖施工更是無從考慮使用單位的需求或期望，必將為項目后期埋下各類變更、索賠隱患，甚至造成無法修復(fù)的先天性功能缺陷。

3.5監(jiān)理職能在專業(yè)化管理中弱化

在傳統(tǒng)建設(shè)模式中，使用單位通過招標引入監(jiān)理單位并對其負責。然而，在擁有專業(yè)化管理能力的代建單位介入后，監(jiān)理單位的角色被分割。從法律關(guān)系的角度看，代建合同和委托監(jiān)理合同相互獨立，并不存在沖突之處。但在實踐過程中，要么代建單位對監(jiān)理單位的作用不夠重視，限制了其角色發(fā)揮空間，要么監(jiān)理單位主觀上會降低對代建項目的重視程度，將部分監(jiān)理職能推給代建單位把關(guān)。此外，在代建項目實施的中后期，由于代建單位和使用單位的矛盾逐漸暴露、加深，監(jiān)理單位面對兩方不統(tǒng)一的指令無所適從，管理將更加混亂。因此，監(jiān)理職能在代建單位的專業(yè)化管理中將被弱化或主動弱化。

4制度創(chuàng)新展望

項目代建制的前述隱形矛盾導(dǎo)致其設(shè)計初衷無法落實，部分地區(qū)和單位早年就對其采取了明顯謹慎的態(tài)度。在新時代踐行“一帶一路”背景下，一種國際通用的工程建設(shè)組織模式———“全過程工程咨詢”被推出，即由一個資質(zhì)全面、專業(yè)廣泛、人才薈萃、管理科學的第三方咨詢機構(gòu)向建設(shè)單位提供全過程、全方位咨詢服務(wù)。

4.1全過程工程咨詢服務(wù)的推進

全過程工程咨詢服務(wù)的推進在我國處于初始階段，政府和行業(yè)協(xié)會了一系列推進全過程工程咨詢服務(wù)的政策文件，引導(dǎo)全過程工程咨詢服務(wù)行業(yè)快速發(fā)展【2】。2017年2月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見》（國辦發(fā)〔2017〕19號），鼓勵企業(yè)通過聯(lián)合經(jīng)營、并購重組等方式，積極發(fā)展全過程工程咨詢。2017年5月，住建部下發(fā)了《關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知》（建市〔2017〕101號），指出培育全過程工程咨詢，提高全過程工程咨詢服務(wù)能力和水平，為全面開展全過程工程咨詢積累經(jīng)驗。2017年11月，國家發(fā)改委頒布《工程咨詢行業(yè)管理辦法》（發(fā)展改革委令第9號），要求全過程工程咨詢應(yīng)采用多種服務(wù)方式組合，為項目決策、實施和運營持續(xù)提供局部或整體解決方案。2019年3月，國家發(fā)改委會同住建部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號），意在鼓勵多種形式的全過程工程咨詢服務(wù)市場化發(fā)展，優(yōu)化市場環(huán)境。

4.2全過程工程咨詢的優(yōu)越性

全過程工程咨詢主要呈現(xiàn)以下優(yōu)點：一是相對代建制而言，全過程工程咨詢模式下業(yè)主曾經(jīng)擔心的基建不專業(yè)、專業(yè)技術(shù)人員培養(yǎng)成本高等問題得到了全方位解決。同時，由于業(yè)主介入工程更深，其自有的基建管理隊伍能夠在建設(shè)過程中培養(yǎng)、鍛煉、壯大，這不僅有利于工程的良性運行，而且此基建隊伍在工程竣工驗收后還可擔負運行、維護、資產(chǎn)管理等職能。二是全過程工程咨詢服務(wù)單位的一次性引入有效減輕了業(yè)主的招標和協(xié)調(diào)組織工作量，管理成本相對降低，對項目投資控制產(chǎn)生了積極的影響。三是全過程工程咨詢將設(shè)計、監(jiān)理、造價咨詢等利益相關(guān)方提供的零散咨詢服務(wù)進行了有機融合，真正形成了命運共同體，綜合服務(wù)水平可以實現(xiàn)質(zhì)的飛躍，促進項目實現(xiàn)保值增值

5結(jié)語

面對高質(zhì)量發(fā)展的時代要求，深化工程建設(shè)組織管理模式改革刻不容緩。項目代建制不僅造成了建設(shè)主體錯位，無法適應(yīng)當前法律環(huán)境，而且長期以來由發(fā)展改革部門推動，實踐中更關(guān)注項目的投資效益，而忽視了項目固有的質(zhì)量、功能等屬性。隨著我國工程咨詢服務(wù)行業(yè)向著市場化、標準化、國際化方向快速發(fā)展，只有多維度、全鏈條、跨階段、一站式的全過程工程咨詢服務(wù)才能滿足日益增長的工程咨詢市場需求，積極推進全過程工程咨詢服務(wù)，將全面提高項目建設(shè)管理水平，有力促進企業(yè)與固定資產(chǎn)投資共同高質(zhì)量發(fā)展。

【參考文獻】

【1】凌學東.項目代建制的顯性價值與隱形矛盾[J].項目管理技術(shù)，2019,17(9):44-48.

【2】喬俊杰,鐘煒,尹貽林,等.工程造價咨詢企業(yè)發(fā)展全過程工程咨詢的策略研究[J].項目管理技術(shù),2019,17(7):59-63.

【3】國辦發(fā)〔2017〕19號.國務(wù)院辦公廳關(guān)于促進建筑業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的意見[Z].

【4】建市〔2017〕101號.關(guān)于開展全過程工程咨詢試點工作的通知[Z].

【5】國家發(fā)展改革委令第9號.工程咨詢行業(yè)管理辦法[Z].

【6】發(fā)改投資規(guī)〔2019〕515號.關(guān)于推進全過程工程咨詢服務(wù)發(fā)展的指導(dǎo)意見[Z].

【7】余宏亮,李依靜,肖月玲.全過程工程咨詢收費標準研究及應(yīng)用[J].建筑經(jīng)濟,2018,39(12):10-14.

作者：張祥 單位：甘肅省公路航空旅游投資集團有限公司