論負(fù)面清單管理下自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放度
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[摘要]在自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)實(shí)行負(fù)面清單管理模式，是中國擴(kuò)大對外開放的新路徑，對中國深化經(jīng)濟(jì)體制改革具有重要意義。廣東自貿(mào)區(qū)自設(shè)立以來，在擴(kuò)大服務(wù)業(yè)開放和深化粵港澳合作方面取得了一定的成效，但仍存在服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)制度不完善等問題?；?015年至2019年的四版負(fù)面清單，根據(jù)修正后的霍克曼頻度指數(shù)法來測算廣東自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)的開放程度及其變化，并結(jié)合實(shí)際情況，對廣東自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)的進(jìn)一步開放提出提高負(fù)面清單的制定技巧，加快服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)，進(jìn)一步深化粵港澳合作等相關(guān)建議。
[關(guān)鍵詞]廣東自貿(mào)區(qū)；服務(wù)業(yè)開放度；負(fù)面清單；頻度指數(shù)法
在全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的背景下，服務(wù)貿(mào)易正逐漸成為促進(jìn)國際經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長的新驅(qū)動(dòng)力，發(fā)展服務(wù)業(yè)能有效促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提升地區(qū)競爭力水平[1]?！笆奈濉币?guī)劃提出，要完善外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負(fù)面清單管理制度，有序擴(kuò)大服務(wù)業(yè)對外開放。當(dāng)前，中國服務(wù)業(yè)正處在全面開放的階段，遵循國民待遇和最惠國待遇原則，給國外服務(wù)提供商提供平等的競爭機(jī)會(huì)，促進(jìn)中國市場成為國際性市場。服務(wù)貿(mào)易自由化以及國內(nèi)放松管制將有效地促進(jìn)國內(nèi)服務(wù)業(yè)的開放程度[2]。為此，中國在逐步減少服務(wù)貿(mào)易管制的同時(shí)，也在推動(dòng)服務(wù)貿(mào)易自由化的發(fā)展。目前，中國正積極推進(jìn)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)(簡稱自貿(mào)區(qū))的建設(shè)，至2020年已批準(zhǔn)設(shè)立18個(gè)自貿(mào)區(qū)，在自貿(mào)區(qū)內(nèi)實(shí)行負(fù)面清單管理模式，進(jìn)行單邊開放試驗(yàn)，探索服務(wù)業(yè)對外開放的中國模式。作為第二批設(shè)立的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，廣東自貿(mào)區(qū)在服務(wù)業(yè)和對外發(fā)展方面，將充分發(fā)揮毗鄰港澳優(yōu)勢，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)金融優(yōu)勢，以更好地吸引外資企業(yè)進(jìn)行投資和推進(jìn)跨境人民幣的使用，有效促進(jìn)廣東自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)的開放[3]。
一、文獻(xiàn)綜述
負(fù)面清單管理模式是指政府規(guī)定哪些經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域不開放，除了清單上的禁區(qū)，其他行業(yè)、領(lǐng)域和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)都許可。國內(nèi)有很多學(xué)者對負(fù)面清單的模式進(jìn)行了研究，龔柏華(2013)認(rèn)為負(fù)面清單模式實(shí)際上是原則的例外，體現(xiàn)了“法無禁止即可為”的法理，它的實(shí)施標(biāo)志著中國的外商投資管理方式發(fā)生了重要轉(zhuǎn)變[4]。孫嬋和肖湘(2014)則從經(jīng)濟(jì)、法律和政治三個(gè)角度闡述了負(fù)面清單制度對深化改革的深遠(yuǎn)意義[5]。也有學(xué)者針對負(fù)面清單模式的發(fā)展過程中存在的問題提出了建議,高凜(2017)認(rèn)為負(fù)面清單模式的實(shí)施會(huì)提高政府的事中事后監(jiān)管能力，并且提出要完善誠信體制和信息共享機(jī)制，必需實(shí)現(xiàn)監(jiān)管主體的多元化[6]。施元紅(2019)認(rèn)為中國負(fù)面清單在透明度方面與國際標(biāo)準(zhǔn)相比還存在著差距，建議提高“制定前通知、制定中參與、制定后評估”三個(gè)階段的透明度；與負(fù)面清單模式相配套的法制保障還不夠健全，建議及時(shí)完善和調(diào)整其配套的政策和措施，做好相關(guān)開放領(lǐng)域的立法完善工作[7]。針對服務(wù)業(yè)開放度的測量主要由頻度指數(shù)法、價(jià)格指標(biāo)法和數(shù)量指標(biāo)法這三種方法來測量國家或地區(qū)的服務(wù)貿(mào)易壁壘?；艨寺?2008)根據(jù)GATS中成員國的承諾情況，將承諾方式分為無限制、有保留的承諾和不作承諾三類[8]。盛斌(2002)首次運(yùn)用頻數(shù)法將中國服務(wù)貿(mào)易承諾減讓表的具體承諾做出了評估和分析[9]。黃建忠、袁姍(2011)將開放/約束因子賦值細(xì)化為1、0.75、0.5、0.25和0共五個(gè)級別[10]。張皞(2017)運(yùn)用頻數(shù)法測度了中國區(qū)域服務(wù)貿(mào)易協(xié)定的開放度，并與其它國家和協(xié)定的開放度進(jìn)行比較[11]。夏杰長和姚戰(zhàn)琪(2018)將頻數(shù)法的開放/約束因子賦值進(jìn)一步細(xì)化成十個(gè)等級，測算了中國服務(wù)業(yè)開放40年來服務(wù)業(yè)分部門的開放度[12]。馮凱和李榮林(2019)用傳統(tǒng)的霍克曼頻度指數(shù)法，研究計(jì)算了上海自貿(mào)區(qū)自成立以來的服務(wù)業(yè)開放度及其變化[13]。數(shù)量指標(biāo)法是在頻度指數(shù)法的基礎(chǔ)上建立起來的，通過建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型來測量服務(wù)貿(mào)易壁壘。但由于服務(wù)貿(mào)易數(shù)據(jù)收集和處理的復(fù)雜性以及方法本身易造成較大誤差的局限性，使得數(shù)量指標(biāo)法少有學(xué)者使用。而價(jià)格指標(biāo)法同樣要建立計(jì)量經(jīng)濟(jì)模型，對數(shù)據(jù)要求比較高，相比起頻度指數(shù)法客觀性更強(qiáng)，比數(shù)量指標(biāo)法的誤差要少。綜上，學(xué)者對服務(wù)業(yè)開放度測量的研究是十分豐富的，研究的方法和模式也在不斷進(jìn)行修正。但大多數(shù)的文獻(xiàn)研究的是不同時(shí)期中國的服務(wù)業(yè)開放度，針對地區(qū)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的研究較少，且主要以上海自貿(mào)區(qū)為研究對象。因此，本文以廣東自貿(mào)區(qū)為研究對象，探討其服務(wù)業(yè)的開放度是很有必要的。
二、廣東自貿(mào)區(qū)的服務(wù)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀
2014年12月，國務(wù)院決定設(shè)立廣東自貿(mào)區(qū)，并設(shè)立三大片區(qū)：廣州南沙新區(qū)片區(qū)、深圳前海蛇口片區(qū)、珠海橫琴新區(qū)片區(qū)。
(一)制度創(chuàng)新成效顯著
制度改革和創(chuàng)新對于服務(wù)業(yè)開放意義重大，廣東自貿(mào)區(qū)自掛牌運(yùn)作5年來，一直以制度創(chuàng)新為核心，堅(jiān)持大膽探索和自主創(chuàng)新，涌現(xiàn)出多項(xiàng)制度創(chuàng)新成果。截至2020年4月，廣東自貿(mào)區(qū)在投資開放、貿(mào)易便利、金融創(chuàng)新等領(lǐng)域，累計(jì)形成了527項(xiàng)改革創(chuàng)新成果，202項(xiàng)制度創(chuàng)新案例，其中38項(xiàng)全國首創(chuàng)，6項(xiàng)成為全國最佳實(shí)踐案例。其中，南沙新區(qū)片區(qū)累計(jì)形成658項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中42項(xiàng)在全國復(fù)制推廣，104項(xiàng)在全省復(fù)制推廣；橫琴新區(qū)片區(qū)累計(jì)形成440項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中12項(xiàng)在全國復(fù)制推廣，56項(xiàng)在全省復(fù)制推廣；前海蛇口片區(qū)累計(jì)形成520項(xiàng)制度創(chuàng)新成果，其中50項(xiàng)在全國復(fù)制推廣，36項(xiàng)在全省復(fù)制推廣(見表1)。表12015-2020年廣東三大片區(qū)累計(jì)制度創(chuàng)新情況單位：項(xiàng)資料來源：根據(jù)廣東自貿(mào)區(qū)門戶網(wǎng)站整理廣東自貿(mào)區(qū)自成立以來，主要以投資便利化指數(shù)、貿(mào)易便利化指數(shù)和跨境金融指數(shù)對自貿(mào)區(qū)的對外開放和制度創(chuàng)新進(jìn)行評估。2019年，廣東自貿(mào)區(qū)的投資便利化指數(shù)得分為161.6分(以2014年為基期，指數(shù)為100分)，表明了自貿(mào)區(qū)獲得政府的投資支持力度正在逐年地增加。2019年廣東自貿(mào)區(qū)貿(mào)易便利化指數(shù)為107.25分(以2018年為基期)，同比提升7.25%，可見廣東自貿(mào)區(qū)的口岸效率、通關(guān)環(huán)境、貿(mào)易成本和輻射帶動(dòng)效應(yīng)也逐漸得到了提高。截至2019年，廣東自貿(mào)區(qū)跨境金融指數(shù)達(dá)到6408.18點(diǎn)，同比增長14.47%，金融業(yè)逐步顯現(xiàn)出聚集效應(yīng)，廣東自貿(mào)區(qū)的金融生態(tài)環(huán)境、跨境交易情況也逐漸得到了提升。這三大指數(shù)均從側(cè)面反映了自貿(mào)區(qū)建設(shè)發(fā)展環(huán)境較好，與廣東省自貿(mào)區(qū)的制度創(chuàng)新密不可分①。
(二)科技推動(dòng)金融創(chuàng)新
科技發(fā)展推動(dòng)金融創(chuàng)新，不僅依賴于良好的科技創(chuàng)新氛圍，更離不開各自貿(mào)片區(qū)通過搭建平臺(tái)和園區(qū)、完善基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)來推動(dòng)金融與科技融合發(fā)展的舉措。前海蛇口片區(qū)在深港青年夢工場搭建金融科技垂直孵化平臺(tái)，以促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)和科技創(chuàng)新企業(yè)間的合作，并且出臺(tái)發(fā)布相應(yīng)的優(yōu)惠措施和補(bǔ)助政策，助力金融科技創(chuàng)新項(xiàng)目的發(fā)展。南沙新區(qū)片區(qū)建立粵港澳新型金融和科技創(chuàng)新企業(yè)孵化平臺(tái)，構(gòu)建金融、科技、產(chǎn)業(yè)一體化模式，推動(dòng)南沙的金融創(chuàng)新。橫琴新區(qū)片區(qū)繼續(xù)完善基本配套設(shè)施及服務(wù)，建設(shè)推進(jìn)科技與金融相融合的智慧金融產(chǎn)業(yè)園，并與海內(nèi)外高校聯(lián)合以推動(dòng)橫琴金融科技產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。
三、廣東自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)的開放度測算及分析
(一)服務(wù)業(yè)開放度賦值
本文采用霍克曼頻度指數(shù)法對服務(wù)業(yè)開放度進(jìn)行測量，結(jié)合參考文獻(xiàn)[2]、[11]、[14]、對開放/約束因子的賦值方法，將承諾賦值進(jìn)行細(xì)化(具體見表2)。根據(jù)不同服務(wù)部門的開放/約束因子和該部門的承諾數(shù)量，計(jì)算出霍克曼的三類覆蓋率指標(biāo)，如式(1)、(2)、(3)所示：平均承諾比=(有限制+無限制)的承諾數(shù)最大承諾數(shù)×100%(1)無限制承諾比=無限制承諾數(shù)最大承諾數(shù)×100%(2)平均覆蓋率=開放/約束因子加權(quán)承諾數(shù)最大承諾數(shù)×100%(3)其中，開放/約束因子加權(quán)承諾數(shù)＝無限制的承諾數(shù)×1+限制較少的承諾數(shù)×0.75+限制適中的承諾數(shù)×0.5+限制較多的承諾數(shù)×0.25。計(jì)算結(jié)果中三類指標(biāo)的比重越大，表明該部門的開放度越大。
(二)數(shù)據(jù)來源及處理
廣東自貿(mào)區(qū)自建立以來，國家共出臺(tái)了四版負(fù)面清單，分別為2015年、2017年、2018年、2019年的《自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外商投資準(zhǔn)入特別管理措施(負(fù)面清單)》(簡稱負(fù)面清單)，本文以這四版負(fù)面清單為統(tǒng)計(jì)對象進(jìn)行研究。在數(shù)據(jù)處理時(shí)，發(fā)現(xiàn)四版負(fù)面清單均已取消了原來的中類代碼，并改為了具體的文字描述，而每一版的描述不盡相同。為了測算的便利和準(zhǔn)確性，需對四版負(fù)面清單進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。本文以《國民經(jīng)濟(jì)行業(yè)分類及代碼》(2011年版)的中類項(xiàng)目為標(biāo)準(zhǔn)，把四版負(fù)面清單的特別管理措施與對應(yīng)的中類代碼進(jìn)行一一對應(yīng)并整理，再進(jìn)行測算。
(三)測算結(jié)果
經(jīng)測算，四版負(fù)面清單中各服務(wù)業(yè)的三類指標(biāo)測算結(jié)果分別如表3和表4所示。從整體上看，在2015年、2017年、2018年和2019年這四版負(fù)面清單中，服務(wù)業(yè)平均覆蓋率的均值分別為76.92%、77.82%、82.07%和82.71%，數(shù)據(jù)表明廣東自貿(mào)區(qū)在2015年到2019年這4年間，服務(wù)業(yè)開放程度保持逐年遞增的趨勢。從具體行業(yè)看，居民服務(wù)、修理和其他服務(wù)業(yè)，住宿業(yè)和餐飲業(yè)，房地產(chǎn)業(yè)這三個(gè)行業(yè)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)了完全開放。水利、環(huán)境和公共設(shè)施管理服務(wù)業(yè)在2019年實(shí)現(xiàn)了全面開放。信息傳輸、軟件和信息技術(shù)服務(wù)業(yè)在2018年呈現(xiàn)了一定程度的增長，其余服務(wù)業(yè)的對外開放程度變化不明顯。尤其在衛(wèi)生和社會(huì)工作服務(wù)業(yè)中的開放程度基本保持不變，表明國家對基礎(chǔ)醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域的開放十分慎重。金融業(yè)及教育、文化、體育和娛樂業(yè)的變化要更復(fù)雜一些，限制條目變化較大，但總體均呈現(xiàn)出逐漸開放的趨勢。以金融業(yè)為例，在2015年版的負(fù)面清單中，限制的條目要求比較多，其中對貨幣銀行和非貨幣銀行服務(wù)的特別管理措施就包括了股東機(jī)構(gòu)類型要求、資質(zhì)要求、股比要求和外資銀行要求這四部分。2017年版則將該類下的十個(gè)項(xiàng)目整合為資本市場服務(wù)、銀行服務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)三項(xiàng)。2018年版則進(jìn)行了較大幅度的縮減，減去了銀行服務(wù)的項(xiàng)目，留下的資本市場服務(wù)和保險(xiǎn)業(yè)。預(yù)計(jì)到2021年后，自貿(mào)區(qū)將會(huì)逐漸擴(kuò)大金融業(yè)的開放范圍。四版負(fù)面清單經(jīng)過修改、刪減和合并后，使得各門類下的特別管理措施更具體明確，增強(qiáng)了操作性，廣東自貿(mào)區(qū)服務(wù)業(yè)開放程度得到進(jìn)一步提高。四、結(jié)論與啟示依據(jù)2015年、2017年、2018年和2019年這四版負(fù)面清單，探討了廣東自貿(mào)區(qū)的服務(wù)業(yè)開放程度，得到了以下幾點(diǎn)啟示。第一，需提高負(fù)面清單的制定技巧。一方面，負(fù)面清單的禁止領(lǐng)域要明確，內(nèi)容也要具體，才能為自貿(mào)區(qū)的行政審批提供切實(shí)的依據(jù)，留下更有限的自主操作空間。另一方面，負(fù)面清單的內(nèi)容太具體又會(huì)過于死板，不能很好地應(yīng)對未來出現(xiàn)的新情況。若要在這兩種矛盾中找到平衡，就要不斷地提高負(fù)面清單的制定技巧。而負(fù)面清單制定后，相應(yīng)的法律法規(guī)或行政措施也應(yīng)修訂完善，才能真正使負(fù)面清單的每一條措施都有法可依。第二，需加快服務(wù)業(yè)人才培養(yǎng)。廣東自貿(mào)區(qū)可以利用靠近新加坡的地理優(yōu)勢，學(xué)習(xí)其先進(jìn)的服務(wù)業(yè)理念，建立服務(wù)業(yè)人才合作培養(yǎng)機(jī)制，培養(yǎng)專業(yè)性強(qiáng)的國際化人才；與省內(nèi)高校聯(lián)合構(gòu)建校企合作模式，激勵(lì)和扶持學(xué)生在自貿(mào)區(qū)內(nèi)的企業(yè)進(jìn)行實(shí)習(xí)，培養(yǎng)應(yīng)用型人才；充分利用互聯(lián)網(wǎng)，加強(qiáng)與海內(nèi)外高校的人才信息交流，培養(yǎng)定向人才。另一方面，優(yōu)化環(huán)境和建立良好薪酬制度，適度放寬對人才流動(dòng)的限制，吸引海外人才回流，進(jìn)而滿足自貿(mào)區(qū)對人才的多層次和多樣化的需求。第三，進(jìn)一步深化粵港澳合作。香港作為世界一流的自由港，在航運(yùn)、商貿(mào)、金融等服務(wù)業(yè)領(lǐng)域擁有較強(qiáng)的國際競爭力。廣東自貿(mào)區(qū)要加強(qiáng)與香港的服務(wù)合作，深化貨運(yùn)信息、貨物通關(guān)查驗(yàn)、供應(yīng)鏈等方面的合作協(xié)同機(jī)制，探索香港在貨物運(yùn)輸和代理等方面的管理制度，利用香港地區(qū)較為成熟的國際航線資源，推動(dòng)廣東自貿(mào)區(qū)國際航運(yùn)高端產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；同時(shí)加強(qiáng)與香港的金融合作，學(xué)習(xí)香港先進(jìn)的金融管理措施，構(gòu)建粵港澳金融發(fā)展開放新格局，為中國的進(jìn)一步的金融開放和金融管理積累經(jīng)驗(yàn)。針對港澳地區(qū)與自貿(mào)區(qū)在市場監(jiān)管方面的差異，可根據(jù)雙方市場經(jīng)營管理方面的差異制定責(zé)任豁免機(jī)制，以吸引更多的投資與合作。
作者:黃慧霞 梁芊華 單位:佛山科學(xué)技術(shù)學(xué)院 廣東省社會(huì)科學(xué)研究基地創(chuàng)新與經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級研究中心