健全自然保護地管理體制法律建議

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摘要：一直以來，世界各國對于維護生態環境最為有效的方式認定為自然保護地的建設。我國自然保護地體系建設歷經多年，不斷健全完善。本文對自然保護地的含義和我國的管理機制進行探討，通過分析國內外管理機制，探討我國自然保護地管理存在的部分區域和政府因為自身地域上的經濟發展而對改革抵觸及保護地管理機構人員不足、缺乏專業經驗等問題。且在法制建設方面、科學劃分事權方面、整合交叉重疊方面等，總結以往成果的基礎上提出了部分建議，以求更好地建設自然保護地管理體制。

關鍵詞：自然保護地；管理體制；科學劃分；統一管理

一、自然保護地概述

（一）自然保護地的含義生態資源環境的保護是一直以來各個國家和世界組織共同關注的重要問題，如何保護現有的自然環境以求在保護環境的基礎上為人類帶來更多好處是各國政府關注的重點。多年來，世界組織和世界各個國家在不斷研究和總結經驗的基礎上認為自然保護地的設立對于生態資源的保護具有重要意義。各國學者和世界組織對于自然保護地的含義有著不同的理解，世界自然聯盟將自然保護地定義為：通過法律或其他方式給予認可，以實現長期、有效地保護自然及其生態系統的地理區域，尤其是保護陸地或海洋資源的生物多樣性[1]。學者結合我國實際情況，制定與規劃主體功能區與保護紅線，同時籌建國家級和各類生態保護地，認為我國的自然保護地是指由各級政府依法設立并進行有效管理，實現生態系統和自然文化遺產資源保護和合理利用，提供生態系統服務和生態產品，具有嚴格、清晰的生態紅線界定范圍的自然區域。

（二）我國保護地管理機制現狀長期以來，我國保護地機制建設受到黨和國家的密切關注。2013年，中共中央提出建立國家公園體制；2014年，在12個省（自治區、直轄市）開展試點；2018年，聯合林業局、農業部、國土資源部組建國家林業和草原局[1]。自此，我國自然保護地形成了統一管理的局面，目的在于解決長期存在的“多頭管理”問題。2019年，黨中央提出成立以國家公園為主導、以自然保護區為支撐、以各類森林公園為輔助的國家保護地管理機制，明確表明保護地建設將以宏觀性、協調性的方式推進。同時，我國保護地的法律建設也不斷地優化與完善。2013年，多位來自法律界、生態保護領域的專家聯名提出“自然保護地法（草案建議稿）”，歷經十年的醞釀，卻終未獲通過。但是，這些立法過程在一定程度上積累了大量的經驗，為以后進一步制定自然保護地法奠定了基礎。

二、國內、外保護地管理機制分析

（一）我國保護地管理機制現狀中的缺陷雖然目前我國正在積極推進機構改革，國家林業和草原局、國家公園管理機構也已經設立，但是由于長期以來存在的體制管理問題，現行的管理體制還不能適應自然保護地體系建設的新要求。第一，部分區域和政府因為自身地域上的經濟發展而對改革抵觸。自然保護地的建設是從整體性、協調性的角度進行。在保護現有生態環境的基礎上再進行生態修復工程、退耕還林還草、保持水土、荒漠化治理等。這就會涉及從中央到地方的多個管理部門，同時也會涉及多個省市縣。從目前的法律制度和管理體制上來看，各層級和各地方的事權既缺乏劃分依據，部門之間又職權不清。第二，許多保護地管理機構人員不足，缺乏專業經驗，難以滿足日常管護工作的需要。自然保護地的全方位監管監測薄弱，部分區域缺乏監測保護，尚不能形成信息化、數字化全方位統一的監管監測體系。

（二）國外保護地管理機制分析利用自然保護地進行管理是當今世界上各國為保護生物多樣性采取的最普遍的方式。縱觀世界各國的管理方式，綜合研究，以下兩種模式最為突出：第一種以美國為典型代表。美國作為世界上環境保護和制度發展較為先進的國家，管理模式大致分為四級八類。美國在自然保護地管理方面，多個部門分工明確、相互協調，由能源部、國防部、內政部等共同管理。總體來說，該模式的職責在于保護自然、生態、歷史和文化資源，并鼓勵公眾參與其中。自然保護地的準入、運行、管理與維護等方面都是依法進行，可見，在自然保護地方面，美國以法律為基礎，已經建設成較為健全的管理體系[2]。第二種是以俄羅斯為典型代表的明確有專門的部門統一管理模式，這也是目前世界上大部分國家采取的模式。俄羅斯的自然保護地被稱為特別自然保護區，實行宏觀規劃、分級治理，可分為聯邦級、區級以及地方級，并且由聯邦權利執行機關、聯邦主體權利執行機關及地方自治機構分別實施管理。目前看來，全俄自然保護地建立了自然資源與生態部統一監管、聯邦、地區與地方三級管理的體制，確保每個保護地都由聯邦主管部門設立專門管理機構并任命負責人。俄羅斯的自然保護還受到聯邦相關法律的嚴格保障，先后出臺了《特別自然保護區域聯邦法》《生物圈自然保護區條例》《公園管理條例》等。這些法律明確規定各類自然保護地的設立、管理、監督等程序規定，以及各項特別保護措施，確保了自然保護事業的永續發展[3]。

三、優化保護地管理機制的法律方案

（一）強化法制管理體制建設我國與美國等國家設立自然保護地體系不盡相同，主要差別不僅在于政體不同，還在于基礎不一樣。縱觀我國對于自然保護地管理體制的法律建設層面，可以得知我國開始著手將“國家公園法”的立法提上日程。在立法過程中，應該同時兼顧自然保護地法律體系的建設，綜合采取各方面的優點、改善不足的基礎上，建立統一、完善、系統的體系。在制定相應的法律法規時，也應綜合考慮建設的各種資源要素，發展區域協同合作，將多部門分工負責，建立統一監管制度加以科學明確的規定。同時，將規劃混亂，商業利用和無序開發等問題進行嚴格規定，一切做到有法可依。可分別制定各類公園的管理辦法，同時輔助以各種其他類別的文件。另外，在執法機制方面，每個自然保護地都應設立綜合性的執法隊伍，承擔綜合執法職責，在執法過程中明確各自的職責與責任，做好相應的工作，與國家林業局與草原局等部門構成合作機制，并隨時接受中央環保督查組的檢查。

（二）科學劃分自然保護地事權國家林業局和草原局在借鑒各國發展情況、結合我國實際情況進行綜合分析后，應當創新該區域的管理機制。由黨中央統一管理，實現保護區統一規劃、分層管理、分區監督的保護機制，可以將我國自然保護地分為自然公園、自然保護區、國家公園，并形成國家公園、自然保護區、各類自然公園三者聯合管理體系[4]。該體系的建立不僅要國家規劃，還要各地方政府積極行動。國家公園作為自然保護地體系的主體，應由中央政府直接管理，負責規劃、建設與運營，如今掛牌的國家公園管理局應充分發揮其作用，肩負起看守者、管理者、監管者的責任。國家公園是區域內維護生態環境，保護生物多樣性最為重要的方式之一，在國家重點區域內設置國家公園也有利于統一集中管理各地的生態資源。同時應注意，在已經確立的國家公園區域內不再設置相似的公園[5]。除國家公園外，在設立其他類型的自然保護地時，也應注意可由省級政府進行籌劃、承建和運營工作，但是要受到中央的指導和監督。

（三）合理整合現有交叉重疊區域建立統一管理機構查找現有保護地，調查與評估當前各類保護地的實際狀況，從空間上進行規劃，解決交叉重疊問題。特別是對于區域之間銜接的部分，不可以出現認為各自都沒有管理權利或者都有管理權限的情況，可以借鑒國外的經驗設置生態廊道管理模式，這種生態廊道的建設對于區域之間的連接管理和協調保護有著重要的意義。對于現有各個保護地，征求其更名、換牌的意見，認為確有必要的可以調整、更名、換牌。自然保護地只掛一個牌子，除保留國際組織授予的國際性牌子外，其他牌子不再保留。如確有必要掛多塊牌子，一定要保證無論幾塊牌子，自然保護地四周邊界的范圍和規模必須是一致的、法規章程標準必須是一致的、管理機構和規劃主體必須是唯一的、管理人員和技術工作人員必須是一致的。如此建立統一的管理機構，進行資源整合才能解決由于多個牌子而引起的面積重復、數據打架、各自為政、效率不高等問題。同時也有利于解決對于同一塊土地，臺帳對不上的問題。除此之外，對于相關門難以精準執法、忽視人民訴求、部分保護區域受到“多頭管理”等問題都可以通過優化現有制度、更新管理體制得到解決。

（四）健全監督管理體制在管理權利分配合理的條件下，健全我國自然保護地監督管理，并且針對責任問題精確落實，也顯得尤為重要。將責任分擔到每個責任人的頭上，不僅是對自然保護監督管理的最有效的方式，同時也是防止在出現問題的情況下，發生彼此之間推脫、互不負責的情況。一定要加強對區域內資源環境工作的監督管理，制定合理的監督標準，避免由于標準不統一所帶來的一系列問題；還可以積極引入第三方評估制度，通過另外的角度，制定不同類型、不同方向，更加全面科學的評價體系。另外，應完善社會監管體系、優化投訴和保障制度，從而確保人民的知情權和監督權得到有效保障。相關管理部門應主動接受群眾監督，及時在官方網頁上信息，便于直接評估、監管，檢查處罰結果更容易讓人信服，讓人民群眾明白易懂。讓全民參與到監督工作中，不僅能進一步加強對政府部門的監管，也可以讓大家更好地保護生態環境。

四、結語

目前，創新保護地管理機制是促進保護地建設的基本要求，應積極促進管理方式從“行政管理”轉型為“多元共治”。我國自然保護地管理體制建設的首要任務是在嚴格管理的同時，處理好各種權利主體之間的關系。不僅在于各級政府之間的權利分工，而且有關各方的利益分配，務必要做到“職權法定”。同時各部門之間相互監督，明確責任分配，再加上社會公眾的監督，更加體現出全民參與的先進性，如此才能在對自然保護地進行規劃保護管理的同時，兼顧滿足人民群眾旅游休閑的需要。

參考文獻：

[1]呂忠梅.關于自然保護地立法的新思考[J].環境保護，2019（Z1）：19-23.

[2]周奧，王嬡玲，廖蓉.美國聯邦保護地的保護措施[J].中國土地，2018（4）：32-34.

[3]唐小平，等.俄羅斯自然保護地管理體制及其借鑒[J].林業資源管理，2018（4）：154-159.

[4]李挺.整體性思維背景下的我國自然保護地立法——以法律體系的構建與整合為視角[J].環境保護，2019（9）：54-57.

[5]余振國.中國自然保護地體系構成研究[J].中國國土資源經濟，2019（4）：10-15.

作者：包玉華 麻秋燃 單位：東北林業大學