房地產市場調控政策探析

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摘要：1998年《國務院關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》（國發〔1998〕23號）印發，標志著我國房地產市場的正式啟動，20年來相繼出臺了包括貨幣金融政策、土地政策、財稅政策、行政干預措施等各項政策措施，且幾經反復，一直缺乏長效機制的建設，不利于房地產業持續健康穩定發展，為此，2016年12月中央經濟工作會議開始提出建立房地產市場長效機制。本文將在對房地產市場發展及調控政策回顧基礎上進行政策效果分析，并對今后的房地產市場長效機制建設進行展望。

關鍵詞：房地產市場；調控政策；長效機制

1房地產市場發展及調控政策回顧

1.11998年-2002年房地產市場確立階段

1998年國務院23號文件的印發啟動了中國的房地產市場，各部門配套政策措施相繼出臺，主要包括建立和完善房地產企業、中介收費、住房銷售等方面的管理政策；經營性用地由協議出讓逐漸轉為招拍掛的土地政策；三種供應體系的住房供應政策；營業稅、房產稅、個人所得稅、契稅減征或免征的稅收政策以及完善住房信貸、公積金管理等制度的金融政策等。

1.22003年-2007年房地產調控政策收緊階段

2003年8月國務院18號文件印發，相關部門出臺相應政策措施進行配合，主要有121號文件、18號文件、國八條、國十五條、927房貸新政等，具體包括明確住房市場化改革方向，同時控制房價過快上漲的管理政策；從嚴管理土地，831大限土地供應一律招拍掛；調整三種供應體系為多數家庭購買承租普通商品住房的住房供應政策；營業稅免征期限由2年提高到5年的稅收政策；收緊信貸的金融政策等。

1.32008年-2009年房地產調控政策放松階段

2008年國際金融危機爆發，調控政策轉向刺激住房消費，主要有國十三條、國四條等，具體包括積極支持房地產業的管理政策；以實物方式和租賃補貼等方式解決城市低收入者住房問題的住房供應政策；調整交易稅，減免營業稅，免征印花稅、土地增值稅，契稅稅率下調至1%的稅收政策以及加大自主性和改善型住房的信貸支持，利率七折首付兩成的金融政策等。

1.42010年-2013年房地產調控政策收緊階段

在前段政策放松的刺激下，房價出現了空前暴漲，調控政策再度收緊，主要有國十一條、國十條、國八條、國五條等，具體包括遏制房價過快上漲的管理政策；加強土地調控，增加普通住房土地有效供給的土地政策；重視保障房建設的住房供應政策；重點城市開始限購的住房需求政策；營業稅免征期限從2年恢復到5年以及差別化信貸的金融政策等。

1.52014年-2016年房地產調控政策放松階段

隨著中國經濟進入新常態，在“穩增長”和“去庫存”的訴求下，房地產調控政策再次轉向刺激住房消費，主要有2014年930房貸新政、2015年330和930房貸新政等，具體包括化解房地產庫存的管理政策；大部分實行限購的城市取消限購的住房需求政策；營業稅免征期限由5年改為2年，契稅下調的稅收政策；多次降準降息，利率七折首付25%（公積金20%）的金融政策等。

1.62017年至今房地產調控政策收緊階段

2017年隨著經濟L型企穩及各大中城市房價暴漲，金融風險凸顯，房地產調控政策再度從刺激轉向收緊，主要有抑制資產價格泡沫，防范金融風險，因城施策去庫存的管理政策；根據住房消化周期決定土地供應的土地政策；熱點城市重啟限購的住房需求政策；熱點城市啟動限售、限價的住房供應政策；提高利率、提高首付、限制貸款、控制融資的金融政策等。

2房地產市場調控政策效果分析

2.1貨幣金融政策效果顯著

首付比例和貸款利率直接決定房地產的購買力。貸款規模代表了居民按揭購房的可獲得性，而資金成本則直接影響居民舉債購房意愿。過去20年貨幣嚴重超發，疊加首付比例和貸款利率降低，購買意愿和購買力提升，房地產需求迅速釋放。過去20年的實踐充分證明，只有資金規模和資金成本才是影響房地產需求（自住需求和投資需求）的主導要素。

2.2土地政策在不同城市有差異

中國一二線和三四線城市房地產市場存在較大差異，住宅用地的年均增幅呈現出“小城市>中等城市>大城市>特大城市和超大城市”的特征。而從小學生在校人數觀察常住人口變化則顯示一二線城市人口在快速上升，三四線城市人口增長緩慢甚至流失，土地供給減少，人口流入增多，必將帶來房價的上漲。

2.3財稅政策對房地產市場交易量有影響

稅收政策直接影響房地產交易量，稅收的變動對房地產市場的供給有直接影響，比如營業稅下調會增加住房供應，土地增值稅的調整會影響開發商的開盤節奏。從效果來看，稅收政策不能抑制房價上漲，但是對交易量影響較大。

2.4行政干預政策短期有效，但不解決根本問題

短期限購政策對房地產成交量影響顯著，但也同時營造了稀缺印象，制造了購房者的恐慌心理，待限購政策一取消，購房者便會紛紛加杠桿買房，房價將迅速上漲，因此限購等行政措施并未解決根本問題。

3房地產市場長效機制建設展望

通過房地產調控政策回顧及分析可以發現，20年來的房地產調控政策幾經反復，一直缺乏長效機制的建設，不利于房地產業的持續穩定發展。為此，2016年12月中央經濟工作會議強調建立房地產市場長效機制。長效機制，即能長期保證制度正常運行并發揮預期功能的制度體系，至少包括以下方面：

3.1土地供給機制

①集體土地入市機制。十八屆三中全會指出在符合規劃和用途管制的前提下，允許農村集體經營型建設用地出讓、租賃等方式，與國有土地同等入市；②建立居住導向、人地掛鉤的長效機制。2017年12月中央經濟工作會議強調“要落實人地掛鉤政策，根據人口流動情況分配建設用地指標。要落實地方政府主體責任，房價上漲壓力大的城市要合理增加土地供應，提高住宅用地比例，盤活城市閑置和低效用地。特大城市要加快疏解部分城市功能，帶動周邊中小城市發展”。

3.2住房保障機制

房地產市場化改革以來，棚改安置房、公租房、經濟適用房、廉租房、兩限房等等都起到了很強的保障作用。今后政府可以通過多種渠道保持適當多的房源，并更多發展租賃型保障住房。首先，可以實行地方政府直接出資建造保障性住房，中央政府根據當地經濟發展狀況給予相應的津貼補助；其次，政府也可以直接從二手房市場收購或者租用一批房源，特別是長期空置房，經協商改造成經濟適用房和廉租房；最后，通過政策上的優惠，如土地優惠、長期貸款、低息貸款、免稅等支持和促進房地產企業加入建設保障性住房行列。近兩年出現的商品房配建保障房、土地出讓中“競地價、競自持、競配建”等等都是非常好的嘗試。

3.3住房租賃市場發展機制

根據住建部相關規劃，2025年中國城鎮住房租賃市場的占比將提高到25%以上，市場化、機構化的長期租賃住房，將得到前所未有的政策支持。比如：①北京、上海、深圳等地方政府將大量優質土地以極低的價格定向供應給地方國有企業，用于建設長期持有的租賃住房，發展住房租賃市場；②《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》確定在13個中心城市開展利用集體建設用地建設租賃住房試點；③《關于推進住房租賃資產證券化相關工作的通知》將重點支持房地產作為底層資產的資產證券化產品，并試點發現房地產投資信托基金。

3.4房地產稅收調節機制

20年來的土地財政難以持續，出路在于建立房地產稅等地方主體稅，這涉及深層次的經濟乃至政治改革。中央已經多次表態要按照“立法先行、充分授權、分步推進”的原則，推進房地產稅立法和實施。對工商業房地產和個人住房按照評估值征收房地產稅，適當降低建設、交易環節稅費負擔，逐步建立完善的現代房地產稅制度。以上機制已經推出或正在推出，從機制的保障實施及確立的目標實現來看，還應該有至少兩項長效機制：①住房法律保障機制。我國住房租賃市場存在房東隨意定價、隨意提價、隨意退出、承租人利益缺乏保護等現象，承租人利益缺乏保護，缺失居住安全感，為此，建立以居住為導向的住房法律保障機制必不可少。在《房地產管理法》基礎上，抓緊起草《住房租賃法》和《住房保障房法》等各項專門法律，構建完整的住房法律保障機制。②住房信貸穩定機制。從世界各國經驗和我國過去20年實踐來看，首付比例和貸款利率直接決定房地產的購買力。一方面可以固定首付比例，穩定居民杠桿比率；另一方面可以對住房貸款實行固定利率模式，長期固定房貸利率合同能夠有效消除因利率變動引起的房地產市場投機活動，中長期可考慮成立專門的住房儲蓄銀行。

參考文獻：

[1]賈康.中國房地產調控與房地產稅問題探討[J].首都經濟貿易大學學報，2011（3）.

[2]易憲容.房地產化經濟的轉型與房地產長效機制的確立[J]探索與爭鳴，2017（8）.

[3]王文安.我市房地產市場調控辦法出臺[N].晉中日報，2011-04-18（W01）.

作者：齊華 單位：長沙民政學院