電影行業(yè)外資準入問題研究

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中國現(xiàn)行的《電影管理條例》《關(guān)于文化領(lǐng)域引進外資的若干意見》等一系列法律法規(guī)為外資進入中國電影產(chǎn)業(yè)設立了重重門檻，使得“渴望”資本的中國電影市場和頻頻“探望”的外國資本遙遙相望卻無法結(jié)合，《電影促進法》無疑讓二者看到了希望的曙光。但是，《電影促進法》是否真的放寬了中國電影產(chǎn)業(yè)的外資準入？是否真能實現(xiàn)促進中國電影產(chǎn)業(yè)的預期？筆者將以從《電影管理條例》到《電影產(chǎn)業(yè)促進法》的相關(guān)規(guī)定為基礎，針對電影產(chǎn)業(yè)的攝制、發(fā)行、放映（包括院線和影院）各個環(huán)節(jié)的外資準入進行深入具體的比較分析，希望能解答這兩個問題，同時為中國即將出臺的《電影促進法》提供意見和建議。

電影攝制環(huán)節(jié)的外資和港澳臺資本準入問題

在我國，投資攝制電影的方式主要有兩種：其一，投資設立獲得《電影攝制許可證》的電影制片單位，由電影制片單位攝制電影；其二，電影制片單位以外的單位獲得國務院廣播電影電視行政部門發(fā)放的《攝制電影片許可證（單片）》后，一次性參與單片的攝制。這兩種方式下，外資和港澳臺資本的參與程度如何呢？

（一）外資和港澳臺資本能否在中國內(nèi)地設立電影制片單位

我國在《入世議定書》附件9的《中國服務貿(mào)易具體承諾減讓表》中并未向WTO承諾在“電影制作”領(lǐng)域開放“商業(yè)存在”這一服務模式，因此我國《外商投資指導目錄》至今也將“電影制作公司”列為“禁止外商投資”的范疇，這就意味著在現(xiàn)行規(guī)則下，外國企業(yè)和個人無法在中國投資（包括合資和獨資）設立電影制片單位。⑥內(nèi)地與港澳的CEPA和與臺灣的ECFA也沒有向港澳臺承諾在“電影制作”領(lǐng)域開放“商業(yè)存在”這一服務模式，而《中華人民共和國外資企業(yè)法實施細則（2001修訂）》第82條又規(guī)定：“香港、澳門、臺灣地區(qū)的公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織或者個人以及在國外居住的中國公民在大陸設立全部資本為其所有的企業(yè)，參照本實施細則辦理。”由此可見，港澳臺資本也不能在內(nèi)地設立電影制片單位?！峨娪按龠M法》中沒有出現(xiàn)“電影制片單位”這一概念，只是在第17條第2款規(guī)定“：境外企業(yè)不得在境內(nèi)獨立從事電影攝制業(yè)務；境外其他組織或者個人不得在境內(nèi)從事電影攝制業(yè)務?！币虼丝梢哉J為，《電影促進法》沒有改變目前禁止外資和港澳臺資本在中國內(nèi)地設立電影制片單位的規(guī)定。

（二）外資和港澳臺資本如何在中國內(nèi)地攝制單片

由于不能在中國內(nèi)地設立電影制片單位，外資和港澳臺資本想?yún)⑴c中國電影制作的唯一方式就是攝制單片。根據(jù)《電影管理條例》第18條“，境外組織或者個人不得在中華人民共和國境內(nèi)獨立從事電影片攝制活動，”外方只能與中方合作攝制單片，但是《電影管理條例》中的外方包括境外企業(yè)、個人或其他組織。而《電影產(chǎn)業(yè)促進法》第17條第2款規(guī)定：“境外企業(yè)不得在境內(nèi)獨立從事電影攝制業(yè)務；境外其他組織或者個人不得在境內(nèi)從事電影攝制業(yè)務?！痹撘?guī)定縮小了與中方聯(lián)合攝制單片的外方范圍，明確只有境外企業(yè)有權(quán)與中方合作攝制電影，而境外其他組織或者個人既不能獨立、也不能與中方合作進行電影攝制。《電影促進法》實質(zhì)上進一步限制了外資進入中國電影制片行業(yè)。根據(jù)中央政府與香港、澳門政府簽署的CEPA，根據(jù)香港、澳門特別行政區(qū)有關(guān)條例設立或建立的制片單位所拍攝的、擁有75%以上的影片著作權(quán)的華語影片，經(jīng)內(nèi)地主管部門審查通過后，不受進口配額限制在內(nèi)地發(fā)行。⑦CEPA補充協(xié)議二將著作權(quán)比例降低為50%，但要求影片主要工作人員中香港或澳門居民應占該組別整體員工數(shù)目的50%以上。內(nèi)地與臺灣簽署的ECFA的規(guī)定與CEPA補充協(xié)議二的內(nèi)容基本一致。這些特別安排意味著港澳臺制片單位有權(quán)獨立在內(nèi)地攝制單片，這無疑使港澳臺資本具有比外資更優(yōu)越的地位。綜上，現(xiàn)行規(guī)則和《電影促進法》均禁止外資和港澳臺資本在內(nèi)地投資設立電影制片單位，允許外方出資與中方合作攝制單片，但現(xiàn)行規(guī)則中的外方包括境外企業(yè)、個人和其他組織，而《電影促進法》將外方范圍縮小為境外企業(yè)。港澳臺資本可以獨立在內(nèi)地攝制單片，但需要滿足的條件是：主體僅為港澳臺制片單位、擁有50%以上的著作權(quán)、影片主要工作人員中港澳臺居民應占50%以上的比例。

電影發(fā)行環(huán)節(jié)的外資和港澳臺資本準入問題

電影從完成制作到放映，通常要經(jīng)過發(fā)行、院線、影院三個層級，即制片商先采取委托、、分賬的形式將影片提供給專業(yè)的發(fā)行公司，然后發(fā)行商根據(jù)市場安排影片的上映檔期，將影片提供給院線公司，再由院線公司將電影拷貝分派到各個影院進行放映。發(fā)行公司承擔宣傳工作，為制片方和放映方架起了橋梁，并從電影票房中分賬。根據(jù)我國《電影管理條例》第37條，“設立電影發(fā)行單位，應當向所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府電影行政部門提出申請；設立跨省、自治區(qū)、直轄市的電影發(fā)行單位，應當向國務院廣播電影電視行政部門提出申請?！鲍@得《電影發(fā)行經(jīng)營許可證》后，方可從事電影發(fā)行活動。

和“電影制作公司”一樣，“電影發(fā)行公司”也屬于《外商投資指導目錄》中“禁止外商投資”的對象，因此《電影企業(yè)經(jīng)營資格準入暫行規(guī)定》第10條也相應規(guī)定：“國家鼓勵境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織（不包括外商投資企業(yè)）設立專營國產(chǎn)影片發(fā)行公司?！边@些規(guī)定使得外資無法直接參與中國的電影發(fā)行活動。內(nèi)地與港澳的CEPA附件四《關(guān)于開放服務貿(mào)易領(lǐng)域的具體承諾》在2D“視聽服務”部分承諾：“允許香港、澳門服務提供者經(jīng)內(nèi)地主管部門批準后在內(nèi)地試點設立獨資公司，發(fā)行國產(chǎn)影片。”這里所謂的“服務提供者”，包括香港或澳門地區(qū)的永久性居民或者根據(jù)香港或澳門特別行政區(qū)法律組建或設立、且從事實質(zhì)性商業(yè)經(jīng)營3年以上（含3年）的法人。⑧為了落實CEPA的這一承諾，廣電總局和商務部2005年3月7日、5月8日施行了《〈電影企業(yè)經(jīng)營資格準入暫行規(guī)定〉的補充規(guī)定》，允許香港、澳門服務提供者經(jīng)內(nèi)地主管部門批準后，在內(nèi)地設立獨資公司發(fā)行國產(chǎn)電影片。條件是注冊資本不少于100萬元人民幣。這一規(guī)定使得港澳資本可以直接進入內(nèi)地電影發(fā)行環(huán)節(jié)，同時也為外資“借道”港澳曲線參與內(nèi)地的電影發(fā)行提供了可能。但是，內(nèi)地和臺灣的ECFA附件四《服務貿(mào)易早期收獲部門及開放措施》在“視聽服務”的“商業(yè)存在”部分，內(nèi)地的承諾是“除在加入世界貿(mào)易組織時承諾的內(nèi)容外，不作承諾”，而加入世界貿(mào)易組織時中國并未承諾在“電影發(fā)行”領(lǐng)域開放“商業(yè)存在”這一服務模式，因此可以視為臺灣資本和外資一樣，無權(quán)在內(nèi)地設立電影發(fā)行單位。

《電影促進法》中沒有出現(xiàn)“電影發(fā)行單位”這一概念，該法第30條規(guī)定：“企業(yè)具有與所從事的電影發(fā)行業(yè)務相適應的注冊資金，經(jīng)國務院廣播電影電視主管部門或者所在地省、自治區(qū)、直轄市人民政府廣播電影電視主管部門批準，可以從事電影發(fā)行業(yè)務?！边@一規(guī)定說明電影發(fā)行不再是某一類企業(yè)才能從事的業(yè)務，而只是一項特別的經(jīng)營范圍，任何企業(yè)只要具有相適應的注冊資金，經(jīng)過批準后即可變更登記、增加此項經(jīng)營范圍。但是，這一規(guī)定并沒有改變現(xiàn)行規(guī)則中內(nèi)地電影發(fā)行市場對外資和港澳臺資本的開放現(xiàn)狀。綜上，現(xiàn)行規(guī)則和《電影促進法》都禁止了外資和臺灣資本直接進入內(nèi)地的電影發(fā)行環(huán)節(jié)，而香港和澳門地區(qū)的永久性居民或者根據(jù)香港或澳門特別行政區(qū)法律組建或設立、且從事實質(zhì)性商業(yè)經(jīng)營3年以上（含3年）的法人可以參與內(nèi)地的電影發(fā)行，條件是注冊資本不少于100萬元人民幣、只能設立獨資公司、只能發(fā)行國產(chǎn)電影片。這說明在電影發(fā)行環(huán)節(jié)，內(nèi)地給香港和澳門資本的待遇要優(yōu)于臺灣資本和外資。

電影放映環(huán)節(jié)的外資和港澳臺資本準入問題

在內(nèi)地，電影放映包括院線和影院兩個環(huán)節(jié)。院線是影院的上游機構(gòu)，承擔供片以及統(tǒng)一品牌下數(shù)家影院的管理經(jīng)營。影院是我們最熟悉的電影終端銷售環(huán)節(jié)，也是電影市場收益直接體現(xiàn)的環(huán)節(jié)。

（一）外資和港澳臺資本能否在內(nèi)地設立院線公司

為形成現(xiàn)代化的電影發(fā)行機制，我國從2002年開始明確鼓勵院線制的發(fā)展。所謂院線制，是指“由一個發(fā)行主體以資本和供片為紐帶，與若干影院組合，實行統(tǒng)一品牌、統(tǒng)一排片、統(tǒng)一經(jīng)營、統(tǒng)一管理的發(fā)行放映機制。”⑨在電影商業(yè)流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)中，院線的作用類似于批發(fā)商，其主要職能是管理與服務———管理旗下影院，策劃組織新片首映活動；統(tǒng)一訂購（批發(fā)）影片節(jié)目與拷貝，再安排到影院（零售）。⑩因為片方是與院線洽談票房分成，電影發(fā)行也直接針對院線，因此中國現(xiàn)有的所有影院，都必須加盟某一院線才能獲得片源。和“電影制作公司”“電影發(fā)行公司”一樣“，電影院線公司”也屬于《外商投資指導目錄》中“禁止外商投資”的對象，因此《電影企業(yè)經(jīng)營資格準入暫行規(guī)定》第12條第2款規(guī)定：“鼓勵境內(nèi)公司、企業(yè)和其他經(jīng)濟組織（不包括外商投資企業(yè)）投資現(xiàn)有院線公司或單獨組建院線公司?！痹趦?nèi)地與港澳的CEPA和內(nèi)地與臺灣的ECFA中，都沒有關(guān)于針對院線公司開放“商業(yè)存在”這一服務貿(mào)易模式的承諾，因此港澳臺資本在此問題上要參照外資準入的相關(guān)規(guī)定，不能在內(nèi)地設立院線公司?！峨娪按龠M法》在其第三章“電影發(fā)行、放映”部分沒有針對院線公司的規(guī)定，因此其沒有改變現(xiàn)行規(guī)則中禁止外資和港澳臺資本進入電影院線環(huán)節(jié)的做法。

（二）外資和港澳臺資本能否在內(nèi)地建立電影院

影院環(huán)節(jié)是目前電影商業(yè)流轉(zhuǎn)中對境外資本開放程度最高的環(huán)節(jié)。2002年修改的《電影管理條例》第41條第2款規(guī)定：“國家允許以中外合資或者中外合作的方式建設、改造電影院?！?005年的《五部委意見》第2條進一步明確為：“在中方控股51％以上或中方占有主導地位的條件下，允許外商以合資、合作的方式設立和經(jīng)營演出場所、電影院、演出經(jīng)紀機構(gòu)、電影技術(shù)等企業(yè)，參與國有書報刊音像制品發(fā)行企業(yè)股份制改造?！边@些規(guī)定使得外資可以進入新建或改建電影院，但必須采用合資或合作方式，且需保證中方控股51%以上或中方占主導地位。在內(nèi)地與港澳2003年簽署的CEPA中也允許港澳資本在內(nèi)地通過合資合作建立、改建和經(jīng)營電影院，但在控股比例上比外資優(yōu)惠，允許港澳資本對電影院擁有多數(shù)股權(quán)，但不得超過75%。2004年的CEPA補充規(guī)定和2005年的CEPA補充規(guī)定二進一步承諾在“視聽等領(lǐng)域”進一步放開對港澳服務提供者市場準入的條件，這最終導致2006年1月18日廣電總局和商務部聯(lián)合《〈外商投資電影院暫行規(guī)定〉補充規(guī)定二》，明確：“自2006年1月1日起，允許香港、澳門服務提供者在內(nèi)地設立獨資公司，在多個地點新建或改建多間電影院，經(jīng)營電影放映業(yè)務。”但是，內(nèi)地和臺灣的ECFA附件四《服務貿(mào)易早期收獲部門及開放措施》在“視聽服務”的“商業(yè)存在”部分，內(nèi)地的承諾是“除在加入世界貿(mào)易組織時承諾的內(nèi)容外，不作承諾”，因此在臺資能否進入內(nèi)地建立電影院問題上，其享有的待遇與外資是相同的，即允許臺資以合資或者合作方式在內(nèi)地建設、改造電影院，但內(nèi)地資方的控股要在51%以上或者內(nèi)地資方要占有主導地位。《電影促進法》沒有改變現(xiàn)行規(guī)則中外資和港澳臺資本投資新建或改建電影院的規(guī)定，其只是針對流動放映、電影票房的管理、放映電影的限制等進行了更為詳盡的規(guī)定。

綜上，在電影放映環(huán)節(jié)，目前的規(guī)則和《電影促進法》都禁止外資和港澳臺資本在內(nèi)地設立院線公司，允許外資和臺灣資本以合資或合作方式在內(nèi)地建立電影院，條件是中方（內(nèi)地資方）控股51%以上或中方（內(nèi)地資方）占有主導地位；港澳資本在投資建立電影院問題上享有比外資和臺資更多的優(yōu)惠，港澳資本可以獨資在內(nèi)地新建、改建或經(jīng)營電影院。內(nèi)地電影行業(yè)的外資和港澳臺資本準入如表1所示。根據(jù)表1可知，在現(xiàn)行規(guī)則下，外資和港澳臺資本能夠進入內(nèi)地電影行業(yè)的范圍是非常有限的，港澳資本在設立電影發(fā)行公司和建立電影院上具有明顯的優(yōu)勢，臺灣資本的待遇基本上等同于外資，只是在單片攝制上稍優(yōu)惠于外資。《電影促進法》不僅沒有放寬外資和港澳臺資本進入內(nèi)地電影行業(yè)的條件，反而在中外聯(lián)合攝制單片問題上將外方的主體范圍縮小了。

電影行業(yè)外資準入國別比較研究

如果說嚴格限制境外資本進入我國電影行業(yè)是懼怕外國電影服務提供者強大的競爭優(yōu)勢會蠶食我國電影市場，那么，將境外資本拒之于門外是否就能起到保護國內(nèi)電影行業(yè)，從而促進我國電影產(chǎn)業(yè)的目的？外資的進入是導致國內(nèi)電影市場的繁榮還是毀滅，是促進還是阻礙了本國電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展？我們需要借鑒一些與中國類似的國家的經(jīng)驗。在這個問題上，電影產(chǎn)業(yè)鏈條早已充分市場化、以電影產(chǎn)業(yè)輸出為主要特點的歐美國家的電影產(chǎn)業(yè)政策在中國還欠缺移植的“土壤”，而跟中國一樣經(jīng)歷了從電影管理到電影促進的一些發(fā)展中國家的經(jīng)驗反而值得我們借鑒。

（一）印度電影行業(yè)的外資準入

為了消除這些弊端，1999年開始，印度政府積極鼓勵私人、國家銀行以及有信譽的私人銀行投資拍攝影片，頒布法規(guī)批準外國公司直接投資印度電影業(yè)。2001年印度又補充規(guī)定，外資比例可以高達100％，并且可以包括投資、生產(chǎn)、發(fā)行、公開放映等，同意在印度境內(nèi)建設好萊塢的電影院和電影網(wǎng)線。開放性的電影市場準入機制極大地促進了印度電影產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，根據(jù)國家廣電總局2007年10月16日公布的《韓國、越南、印度電影立法考察報告》，印度電影年產(chǎn)量在2007年已經(jīng)位列世界第一，每年電影產(chǎn)量為800~900部，包括34種不同民族語言的影片；每年進口300~400部電影，進口影片數(shù)量沒有限制；一年總票房達40億盧比~50億盧比（折合人民幣7億元~8億元），年增長率為15％~18％；綜合年收入約為540億盧比；電影從業(yè)人員達500萬；全印度約有電影院1.2萬，以傳統(tǒng)單廳影院為主。

（二）韓國電影行業(yè)的外資準入

韓國《電影法》最早制定于1962年，該法的主要目的不是振興而是管制，因此在內(nèi)容上主要體現(xiàn)為苛刻的資本準入條件、嚴格的內(nèi)容審查體制等，與現(xiàn)行的中國電影管理制度極為相似。20世紀80年代，在美韓自由貿(mào)易談判的背景下，韓國被迫實行了一系列經(jīng)濟自由化的政策。1985年，美韓開始了第一輪電影談判，韓國做出妥協(xié)，承諾開放電影市場。1986年，韓國《電影法》第六次修訂，允許外國法人和分支機構(gòu)在韓國開展經(jīng)營活動，直接發(fā)行影片。到1988年，外資在韓國有權(quán)利從事電影制作、發(fā)行，也可以開設電影院，在電影產(chǎn)業(yè)的各個環(huán)節(jié)幾乎都暢通無阻。自此，大量的美國電影制作公司和美國電影進入韓國市場。為了扶植、振興民族電影，應對主要來自于好萊塢的競爭壓力，1997年，韓國以《電影振興法》取代了《電影管理法》，該法于2001年、2002年、2005年作了三次局部修改。韓國振興民族電影產(chǎn)業(yè)的做法不是關(guān)閉已經(jīng)對外資開放的電影產(chǎn)業(yè)大門，而是通過設立電影振興基金、明確影院對國產(chǎn)片的“義務上映制度”、改變電影審查制度為電影分級制度、獎勵電影出口等措施讓本土電影市場更加自由化。電影攝制、發(fā)行和放映活動對內(nèi)資和外資都等同開放，各個環(huán)節(jié)都無需經(jīng)政府審批，只有開展電影攝制活動前應當告知電影振興委員會，如不告知，其影片就無法分級以及放映。韓國對電影產(chǎn)業(yè)愈加開放和自由化的政策產(chǎn)生了始料未及的積極效果，不僅振興了韓國本土電影，還使其進入了通往國際化的道路。

（三）越南電影行業(yè)的外資準入

越南于2006年6月通過、2007年1月1日生效了《越南電影法》，對越南電影管理體制、電影生產(chǎn)、復制、銷售、進出口、放映的市場準入和企業(yè)的設立、各類電影企業(yè)的權(quán)利義務，電影審查，電影檔案管理等作了規(guī)定，同時規(guī)定了對違反該法行為的處罰措施。在越南，從事電影制作、發(fā)行、放映等行業(yè)，要經(jīng)政府許可，國有和私人資本都可進入電影業(yè)。越南2007年加入WTO時，對外資進入電影產(chǎn)業(yè)也作出了承諾，允許外國機構(gòu)和個人在有限制的前提下進入越南電影發(fā)行、放映業(yè)務，其中須具備的一個重要條件，就是該公司的總經(jīng)理、經(jīng)理須由越南公民擔任。

從上文對印度、韓國和越南電影產(chǎn)業(yè)政策發(fā)展變化的分析可以看出，即使是立法最晚的越南，其電影產(chǎn)業(yè)對外資的開放程度也是高于中國的，而印度和韓國完全對外資開放的電影產(chǎn)業(yè)不僅沒有為民族電影帶來危機，反而促進了民族電影的振興和發(fā)展。這三個國家中，韓國的經(jīng)驗對中國最具有借鑒意義，中國電影產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)狀和電影促進的需求與20世紀90年代的韓國極為相似。但是，對比我國的《電影促進法》和韓國的《電影振興法》之后，我們發(fā)現(xiàn)，《電影促進法》名為促進但實為管制，其在外資準入、電影內(nèi)容審查等方面的限制甚至比現(xiàn)行的《電影管理條例》更為嚴格。

一部電影的商業(yè)流轉(zhuǎn)主要包括制作、發(fā)行、院線和影院四個環(huán)節(jié)，如果說制作主要是和藝術(shù)性、民族性相關(guān)聯(lián)，剩下三個環(huán)節(jié)則更多地與市場和營銷相聯(lián)系。如果我們懼怕洶涌而入的外資會使競爭力相對較弱的本國電影制片公司和國產(chǎn)電影面臨危機，我們最起碼可以逐漸開放發(fā)行、院線和影院三個環(huán)節(jié)，如果能將境外資本用于國產(chǎn)電影的宣傳發(fā)行，建立更為規(guī)范的院線機制，為觀眾提供更加舒適和高科技的觀影效果，我國電影產(chǎn)業(yè)也會隨之迅猛發(fā)展，才能真正起到促進電影行業(yè)發(fā)展的作用。因此，依次、逐步地開放影院、院線、發(fā)行和制作四個環(huán)節(jié)是與中國國情最相適應的電影產(chǎn)業(yè)境外資本準入機制。（本文作者：楊帆 單位：中國政法大學國際法學院）