中國對外貿易發展方式轉變政策梳理

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【摘要】改革開放40年來，中國對外貿易獲得了迅猛發展，但與此同時全球貿易環境發生了巨大變化，這要求中國進一步加快對外貿易發展方式轉變步伐。20世紀90年代以來，中國政府就已經意識到對外貿易發展方式轉變的重要性，并制定出臺了一系列方針政策，對中國對外貿易方式轉變和對外貿易水平提升起到了重要作用。但這些政策存在相容性與激勵性不足或執行力不強等問題，應采取建立健全政策評價體系、以更加完善的競爭政策提高市場主體的規范化水平、通過加大消費者權益保護倒逼企業創新等措施，促進中國對外貿易持續健康發展。

【關鍵詞】中國對外貿易；發展方式轉變政策梳理；改革開放40年

改革開放40年來，中國對外貿易獲得迅猛發展，目前中國已經是全球第一大貨物貿易國、第二大服務貿易國，但與此同時全球貿易環境發生了巨大變化，無論是內生動力還是外部壓力，都要求中國進一步加快對外貿易發展方式轉變步伐，不斷推動中國從貿易大國向貿易強國邁進。

一、相關政策梳理

（一）關于對外貿易發展方式轉變的重要方針政策

早在1995年3月中國頒布的“九五”規劃和2010年遠景規劃目標中，就將轉變對外貿易發展方式列為國家經濟發展的一項重要內容。1995年9月中共十五屆四中全會提出要以技術為支撐推動對外貿易增長方式轉變；2005年10月中共十六屆五中全會提出要通過提高對外開放水平推動對外貿易增長方式轉變；2007年中共十七大明確提出要轉變外貿增長廣度，促進加工貿易轉型升級，促進進出口結構調整，并大力發展服務貿易；2012年中共十八大再次提出要推動對外貿易向結構優化、深度拓展和效益提升方向轉變。這些具有連續性的政策方針，構成了中國對外貿易發展方式轉變的總脈絡。為了有效落實這些方針政策，政府相關部門圍繞轉變對外貿易發展方式出臺了一系列制度和措施，如2012年2月商務部等十部委聯合了《關于加快轉變外貿發展方式的指導意見》，提出要在保持貿易適度增長的基礎上，提升對外貿易綜合效益和競爭力，注重從速度增長向效益增長轉變，從依靠成本價格競爭向綜合核心力競爭轉變，從重出口創匯向實現貿易平衡轉變，同時對轉變對外貿易發展方式的具體任務進行了明確分工。再比如2016年1月，國務院下發了《關于促進加工貿易創新發展的若干意見》，從留、來、轉三個視角指明了加工貿易創新發展的途徑，對改變長期以來加工貿易等于低價值、低技術含量的貿易現狀起到了積極作用。[1]

（二）關于出口貿易的政策措施

出口貿易在中國對外貿易中長期占據主導地位，能夠對其產生影響的政策措施主要包括：出口稅、出口退稅以及加工貿易稅收減讓；出口禁止、出口限制與出口許可；出口融資、保險以及出口擔保；出口服務與營銷支持，等等。一是出口稅收政策。出口稅收主要用于保障國內資源供給及推動國內產業升級，涉及的應稅稅種較少，其政策調整比較頻繁。中國在2002年的出口稅則中僅對一小部分關系國計民生的重要出口商品征收出口稅，一共有36個稅目，其中對23個稅目實行了暫定稅率。[2]2005年起，中國對紡織、電解鋁、鎳等資源性產品和三高產品恢復征收出口關稅，以應對日益頻繁的貿易摩擦。2006年11月，中國對鋼坯征收10%的出口稅，以減少此類技術含量較低鋼鐵制品的出口。此后，根據國內供應情況，中國先后對糧食、化肥、熒石等戰略性、資源性產品征收了出口稅。2015年5月、2016年1月，中國先后取消了稀土、鉬、鎢的出口關稅和鋁加工材及紡織品的進口關稅。二是出口禁止、限制和許可政策。這類政策主要涉及到軍工等敏感物資以及文物、糧食、動植物、自然資源和金銀等物資，具體措施如頒發許可證、實行配額、進行價格設限、規定經營主體等。隨著改革開放的深入推進，此類政策日益趨于規范化、法制化，只有被《關貿總協定》認定為合理的才會實行許可或出口限制政策。此外，中國多次調整了出口限制措施，如1999年在稀土產品行業實施配額管理，并降低配額總量，有力保護了國內稀土資源。2015年1月商務部取消了稀土出口配額制。目前，中國實施出口許可管理的貨物共有48種，其中糧食、石油、煤炭及棉花等5種重要物資由商務部頒發許可證，根據規定由商務部駐各地特派員辦事處簽發許可證的貨物有21種，由地方商務主管部門簽發許可證的貨物有22種。三是出口退稅、減讓相關政策。中國于1985年建立出口退稅制度，并經歷了多個階段。1995年11月，財政部、國家稅務總局印發了《關于出口退（免）稅若干問題的規定》，明確了退稅環節、退稅負擔的分擔等問題。1997年東南亞金融危機爆發后，中國于1998年和1999年分別進行了6次和5次的出口退稅政策調整，目的是促進出口貿易復蘇和增長。2008年國際金融危機爆發后，中國于2009年分三次上調了技術含量高、附加值高的出口產品退稅稅率。從多次的出口退稅政策調整演變歷程可以看到，這一鼓勵出口的政策已經從最初的單一目標開始向多目標轉變，既有鼓勵，又有限制，使得中國的出口更具有彈性，應對國際市場變化更加得心應手。[3]

（三）關于進口貿易的政策措施

在加入WTO之前，中國的進口貿易明顯受到出口導向政策影響，對進口采取了諸多限制性措施。加入WTO之后，受世貿組織規則限制，中國相關進口政策開始與WTO規則接軌，發生了較大變化。一是海關程序、估價和原產地規則。在海關程序上，中國有海關法律2件，相關法律34件，行政法規16件，規章110件，公告600余件，其他規范性文件837件。數量繁多的海關管理法律法規及政策制度，造成中國海關管理的低效率、高成本，制約了進口貿易發展。2015年中國成為貿易便利化協定第16個成員國，促使中國進行新一輪海關程序規范與簡化改革，貿易便利化成為改革的主要方向。在海關估價上，1987年1月頒布的《中華人民共和國海關法》確立了“以正常價格為估價準則”的海關估價制度，直至1992年修訂的《海關審定進出口貨物完稅價格辦法》出臺，才開始采用WTO協定所規定的“以成交價格為估價準則”的海關估價制度。[4]在原產地規則上，1986年海關總署印發了《關于進口貨物原產地的暫行規定》，2004年國務院頒布了《中華人民共和國進出口貨物原產地條例》，前者第一次確定了稅目改變標準、增值百分比標準兩個進口貨物原產地判定準則，后者主要是提高了原產地管理的規范化水平，包括首次引入反規避條款、明確了違反原產地原則的相關法律責任等。二是進口關稅及影響進口的間接稅。進口關稅是一國主權的重要體現，也是國家經濟戰略中極為重要的宏觀調控手段。早在1984年中國出臺了《中華人民共和國進出口稅則》，1985年3月國務院印發了《中華人民共和國關稅條例》。1987年中國開始恢復關貿總協定談判，并修訂了《進出口稅則》，同時頻繁調整進出口商品關稅，先后調高了140種商品進口稅率，降低了83種商品進口稅率，至1991年，中國的平均關稅水平達到47.2%。此后，按照建立社會主義市場經濟體制的戰略安排，中國開啟了大幅自主降稅行動，在2001年加入WTO之前，中國進口關稅平均水平從1992年的42.5%降至15.3%，進一步縮小了中國進口關稅與國際平均進口關稅的差距。2005年之后，中國主要圍繞結構性改革自主調整進口關稅。如2007年調低了40余種汽車零部件進口關稅，2010年調低了新型顯示器進口關稅，2011年調低了600多種原材料和關鍵零部件進口關稅，2012年將730多種商品的平均進口關稅確定為4.4%，2013年和2014年又先后調低了784種和767種商品進口關稅，平均降幅達到60%。2016年再次調低西裝、護膚品和紙尿褲及短靴等商品的進口關稅。總的來看，進口關稅的調整方向是進一步降低關稅，減少進口成本并逐步放松進口貿易管制。[5]

二、相關政策中存在的主要問題

（一）政策的相容性與激勵性不足

從實際情況來看，中國出臺的各項促進對外貿易發展方式轉變政策存在政策相容性與激勵性不足的問題。一方面，對規模發展的追求始終沒有改變。突出表現為技術密度對出口的貢獻不強，一直起到主導作用的仍然是貿易強度。換句話說，中國對外貿易規模增長才是貿易發展的主要動力，而貿易質量在過去20年間的對外貿易發展中并沒有發揮出令人滿意的作用。另一方面，從市場開拓角度來看，中國對外貿易在同一個市場上的表現比較固定。事實上，支撐對外貿易發展的主要還是新市場開拓，而不是在同一個市場上的價值鏈位次攀升。[6]產生這一現象的主要原因在于沒有將相關政策落實納入考核范疇，導致相關政策落實難以到位。如在考核出口退稅政策執行方面，只考核一個地方宏觀的、總體的情況，對企業的具體經營行為及其經營效益基本不予關注。再比如在考核一個地方政府政策執行情況時，只關注地方政府是否參與了，對具體參與情況、是否實現了本地某項工作的改進則不予關注，等等。

（二）政策執行力不強

一方面，中央政府與地方政府存在博弈。中央政府在制定出臺相關政策時，考慮的是全國對外貿易發展方式轉變，而地方政府更多關注本地經濟增長，面對轉變對外貿易發展方式帶來的“代價”，地方政府可能出現選擇性執行政策，從而造成政策執行效果打折扣。另一方面，政府政策與企業行為存在博弈，主要體現在一些限制性的政策調整上。當限制性政策出臺時，往往會引起企業的“對抗”。如在出口退稅政策上，往往會更加傾向于高技術、高價值產品，一些企業可能通過造假方式來騙取出口退稅，從而削弱政策執行效果。[7]

三、政策啟示

（一）建立健全政策評價體系

在推動對外貿易發展方式轉變過程中，不僅要制定符合實際的政策，更應通過建立健全政策評價體系，促使政策落實到位。一方面，要集合各高等院校、科研院所及社會研究機構等第三方調查機構力量，加強政策評估，通過建立科學的評價指標體系和評價方法，以讓人信服的第三方評價，客觀真實地反映政策執行結果。另一方面，構建評價結果反饋和運用機制，堅持開展定期評估，并將評估結果作為制定或修訂政策的重要參考依據，確保出臺的相關政策始終符合中國對外貿易發展方式轉變需求。

（二）以更加完善的競爭政策提高市場主體的規范化水平

促進中國對外貿易發展方式轉變的相關政策是否有效，關鍵還是要看市場主體是否執行、是否接受這些政策。應大力營造更加完善的競爭政策環境，不斷提高市場主體的規范化水平。一是完善市場體系，構建全國統一的大市場，加快物流、信息流和資金流的流動速度，努力提高中國企業的國際競爭力。引導企業從重短期效益向重長期效益轉變，同時積極參與到轉變對外貿易發展方式中來。二是引導企業積極提升經營的科學化水平。在加大私人產權保護力度基礎上，努力改變企業急功近利甚至是選擇性執行政策的心理，促使企業經營者重視科學經營，不斷提高企業競爭力。三是加強行業自律。提升行業協會治理能力，增強其在行業中的公信力，為規范企業經營行為、加強行業自律夯實基礎。

（三）通過加大知識產權保護力度倒逼企業創新

當前，國內企業以次充好、以假亂真現象較多，一些企業看到別的企業產品好時，首先想到的就是仿冒，在嚴重侵害被仿冒企業經濟利益的同時，極大程度挫傷了被仿冒企業開展科研創新的積極性。對此，政府相關部門必須做好以下兩方面工作：一是積極推進供給側結構性改革，加快各類優質資源向創新能力強的企業集中，提高“不思進取”企業獲得資源的成本。二是加大對各類侵犯知識產權行為主體的打擊力度。通過加大打擊力度，不斷完善市場競爭環境。積極引導企業樹立品牌意識，提高國內企業產品在國際市場的競爭力，進而為促進我國對外貿易持續健康發展作出積極貢獻。

【參考文獻】

[1]鄧曉馨.對外貿易發展方式的戰略性轉變———以遼寧為例分析[J].黨政干部學刊，2014(5)：66-70.

[2]劉國暉，張如慶.論困境倒逼下的我國對外貿易發展方式轉變[J].經濟學家，2014(2)：59-66.

[3]朱珍.論我國對外貿易發展方式的轉變———基于全球產業價值鏈的視角[J].太原理工大學學報(社會科學版)，2013(4)：41-45.

[4]殷越男.對外貿易政策的調整與外貿增長方式的轉變[J].中國物價，2008(6)：43-47.

[5]舒莎.改革開放以來我國對外貿易管理制度的演化[J].中外企業家，2012(11)：161.

[6]阮衛華.入世過渡期后我國對外貿易制度創新方向探析[J].生產力研究，2009(1)：81-83.

[7]王秋芳.戰略性貿易政策及對外貿易增長方式的轉變[J].北方經濟，2002(2)：40-41.30

作者:曹迪 單位:廣州大學華軟軟件學院