工程建設(shè)中串通招投標(biāo)問題的分析
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[摘要]抓住當(dāng)前處于超經(jīng)濟(jì)、超市場的法制不健全帶來的不公正環(huán)境下，對(duì)我國建設(shè)工程招投標(biāo)領(lǐng)域比較突出的“串通投標(biāo)行為”問題進(jìn)行如下論述：一是對(duì)串通招投標(biāo)的定義進(jìn)行闡述；列舉并分析串通招投標(biāo)的主要表現(xiàn)形式；二是對(duì)當(dāng)前我國調(diào)整串通招投標(biāo)行為的主要法律法規(guī)進(jìn)行分析；三是剖析我國對(duì)串通招投標(biāo)法律規(guī)制體系中存在的問題；最后對(duì)如何完善工程建設(shè)招投標(biāo)提出建議。
[關(guān)鍵詞]工程建設(shè)；工程投標(biāo)；串通招投標(biāo)
1串通招投標(biāo)行為概述
在競爭性市場交易中，某些投標(biāo)人為了輕松獲利，在招投標(biāo)中超過法律的樊籬，充當(dāng)了“游戲規(guī)則”破壞者的角色，抑制了招投標(biāo)這種競爭機(jī)制的形成與作用的發(fā)揮。而工程建設(shè)交易領(lǐng)域中最普遍的不正當(dāng)行為是“串通招投標(biāo)”。串通招投標(biāo)行為中，投標(biāo)人不是通過技術(shù)創(chuàng)新、降低成增值服務(wù)等方式提升競爭力，而是通過不正當(dāng)?shù)姆绞絹磉_(dá)到中標(biāo)獲利的目的。該行為是一種在投標(biāo)過程中，招、投標(biāo)人之間或投標(biāo)人之間違背公平競爭的原則私下秘密接觸，采取非法手段進(jìn)行串通、達(dá)成協(xié)議，從而破壞市場競爭秩序的一種行為。
1.1串通招投標(biāo)行為的性質(zhì)
根據(jù)現(xiàn)有法律，我國對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行定義時(shí)，多從保護(hù)和鼓勵(lì)公平競爭，制止不正當(dāng)競爭的角度出發(fā)，對(duì)該行為進(jìn)行分析論證，《反不正當(dāng)競爭法》和《招投標(biāo)法》都認(rèn)為串通招投標(biāo)是一種采取不正當(dāng)競爭行為損害各方利益。而美、日、德等國家則是從反壟斷法的角度出發(fā)，將串標(biāo)行為理所當(dāng)然地歸為競爭法的范疇，也就是說，一切不利于自由競爭、扭曲以平等競爭關(guān)系的行為都應(yīng)界定為限制競爭性行為。在界定串通招投標(biāo)性質(zhì)時(shí)，首先應(yīng)從該行為的本質(zhì)屬性入手：即無論是投標(biāo)人之間還是招標(biāo)人與投標(biāo)人之間的串通，都是一種典型的對(duì)競爭進(jìn)行限制的行為。串標(biāo)行為人之間的相互拘束、相互協(xié)調(diào)的共同行為，主要是通過簽訂合約、達(dá)成協(xié)議或采取協(xié)調(diào)一致行動(dòng)，限制彼此間的競爭而共謀高額利潤，維護(hù)共同的利益關(guān)系。其侵害的客體是市場經(jīng)濟(jì)的自由競爭秩序。在投標(biāo)實(shí)施過程中，串通者基于相互間達(dá)成的協(xié)議進(jìn)行投標(biāo)，保障“預(yù)定人”中標(biāo)，使中標(biāo)價(jià)格得到不正當(dāng)調(diào)整，使依法設(shè)立“競爭場所”的招標(biāo)制度無法發(fā)揮作用，既損害了招標(biāo)人的利益，又排除了其他投標(biāo)人公平地參與競爭，達(dá)到了在特定領(lǐng)域限制競爭的效果。而串通者之間達(dá)成的“協(xié)議”，正是我國《反壟斷法》第十三條規(guī)定的“指排除、限制競爭的協(xié)議、決定或者其他協(xié)同行為”。綜上可得出結(jié)論：串通招投標(biāo)在性質(zhì)上屬于反壟斷法范疇的限制競爭行為。
1.2串通招投標(biāo)的表現(xiàn)形式
在闡述串通招投標(biāo)形式之前，有必要招投標(biāo)的決定性環(huán)節(jié)——評(píng)標(biāo)方法，有助于對(duì)串通投投標(biāo)進(jìn)行分析。當(dāng)前，我國工程建設(shè)領(lǐng)域最常見的，有如下幾種評(píng)標(biāo)方法：一是經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法。先進(jìn)行技術(shù)標(biāo)的評(píng)審，再將有效投標(biāo)報(bào)價(jià)（審查商務(wù)標(biāo)報(bào)價(jià)是否低于投標(biāo)人企業(yè)成本），按從低至高的順序選出中標(biāo)候選人。二是最低投標(biāo)價(jià)法。先進(jìn)行技術(shù)標(biāo)評(píng)審，再將有效投標(biāo)報(bào)價(jià)（審查商務(wù)標(biāo)報(bào)價(jià)是否涵蓋所有招標(biāo)范圍及內(nèi)容），按從低至高的順序選出中標(biāo)候選人。三是綜合評(píng)估法。按技術(shù)、商務(wù)標(biāo)各按權(quán)數(shù)（兩項(xiàng)各占30%—70%不等）進(jìn)行綜合評(píng)分，分?jǐn)?shù)從高到低選出中標(biāo)候選人。
1.2.1橫向串通——投標(biāo)人之間的協(xié)同
投標(biāo)人間串通投標(biāo)是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的投標(biāo)人協(xié)同合謀。投標(biāo)競爭者之間的串通，嚴(yán)重地?fù)p害了招標(biāo)人或其他投標(biāo)人的合法權(quán)益，這種同一層面的主體之間的橫向串通合謀，又稱為橫向限制競爭。橫向串通的主要有如下幾種表現(xiàn)形式：市場分割：工程投標(biāo)中這種串通方式多發(fā)生在相互熟悉、經(jīng)常合作的施工企業(yè)之間，并且串通合謀的工程基本是兩種情況居多：一是集中在大型財(cái)團(tuán)或企業(yè)分多期投資建設(shè)的系列工程；二是在集中在某一特定地域或是特定的行業(yè)市場。這種串通方式中，所有投標(biāo)人按約定的順序，輪流提交內(nèi)部最低價(jià)的商務(wù)標(biāo)或是提交事先協(xié)商的最佳技術(shù)標(biāo)，輪流以期望的投標(biāo)價(jià)中標(biāo)，撈取高額利潤，從而使招標(biāo)人無法擇優(yōu)選擇中標(biāo)人，使招標(biāo)投標(biāo)的競爭機(jī)制無法發(fā)揮作用。掩護(hù)投標(biāo)：也叫陪標(biāo)，是指針對(duì)某一工程，有些符合投標(biāo)的資質(zhì)或業(yè)績要求的施工企業(yè)，因受施工技術(shù)要求或是項(xiàng)目墊資條款限制，應(yīng)其他投標(biāo)人的邀請串通合謀，作為“掩護(hù)者”的把投標(biāo)人故意將標(biāo)書制成廢標(biāo)或是提交無法中標(biāo)的報(bào)價(jià)等，確保串通的邀請投標(biāo)人中標(biāo)，使招標(biāo)呈現(xiàn)出競爭投標(biāo)的假相。補(bǔ)償投標(biāo)：是指共謀的串通人事先協(xié)議將高價(jià)中標(biāo)獲得的項(xiàng)目，分包給協(xié)助其中標(biāo)的其他串通人或?qū)f(xié)助其中標(biāo)的串通投標(biāo)人予以補(bǔ)償，其實(shí)質(zhì)是串通人將因非法獲得的投標(biāo)利益進(jìn)行的二次分配。而串通的被補(bǔ)償方主要采取如下方法進(jìn)行串通：一是提交無競爭力標(biāo)書；二是放棄投標(biāo)權(quán)利；三是出賣投標(biāo)權(quán)利。其中出賣投標(biāo)權(quán)多半是投標(biāo)實(shí)施人以犧牲企業(yè)商譽(yù)來換取個(gè)人利益的惡劣行為。圍標(biāo)：這是一種相當(dāng)普遍、類似于“掩護(hù)投標(biāo)”的串通方式。其區(qū)別在于：串通投標(biāo)人并不是以“內(nèi)定”中標(biāo)人為特點(diǎn)，而是圍標(biāo)的組織者通過協(xié)議，支付所有投標(biāo)前期費(fèi)用（包括公關(guān)費(fèi)用），收買其他兩家以上的施工企業(yè)參與串通投標(biāo)，而串通合謀參與圍標(biāo)的施工企業(yè)，無論哪一家中標(biāo)都意味著組織者串通成功。而中標(biāo)后，串通組織者一般通過兩種方式獲利：一是以“買單”方式分包該工程；二是提取工程合同量一定比例的傭金后將合同轉(zhuǎn)讓給中標(biāo)方。
1.2.2縱向串通——招、投標(biāo)人之間的協(xié)同
招標(biāo)人與投標(biāo)人間串通招投標(biāo)是指招、投標(biāo)雙方協(xié)同一致、惡意串通，在招投標(biāo)活動(dòng)中達(dá)成協(xié)議，達(dá)到排擠、限制其他投標(biāo)人競爭，破壞招投標(biāo)競爭機(jī)制作用發(fā)揮的行為。招標(biāo)人與投標(biāo)人兩者屬于不同層面的主體，屬于非直接競爭關(guān)系，因而稱為縱向串通，即縱向限制競爭。招標(biāo)人不但知曉標(biāo)底及關(guān)鍵報(bào)價(jià)信息，且掌握著其他投標(biāo)人的投標(biāo)信息，其身份的特殊性，使得招標(biāo)人與投標(biāo)人問的串通具有投標(biāo)人間的串通所不具備的特點(diǎn)。這一類串通的主要表現(xiàn)形式有：透露標(biāo)底：是指招標(biāo)人將招標(biāo)工程項(xiàng)目的標(biāo)底、設(shè)計(jì)信息等機(jī)密泄露給串通投標(biāo)人的方式。一般而言由于標(biāo)底價(jià)在開標(biāo)前是保密的，任何人不得泄露標(biāo)底。近幾年在公開標(biāo)底或投標(biāo)限價(jià)的趨勢下，通過泄露設(shè)計(jì)預(yù)留或變更信息，從而引導(dǎo)串通投標(biāo)人做不平衡報(bào)價(jià)來拉低投標(biāo)總價(jià)的方法更為隱蔽。串通投標(biāo)人參與招標(biāo)，就如同參加一場預(yù)知答案的考試。這類串通，嚴(yán)重地剝奪、限制了其他投標(biāo)人的自由競爭。差別待遇：是指招標(biāo)人在評(píng)選投標(biāo)文件時(shí)，對(duì)不同投標(biāo)人相同或類似的投標(biāo)文件實(shí)行差別評(píng)選待遇的方式。當(dāng)采取綜合評(píng)定法、經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法評(píng)標(biāo)時(shí)，由于存在價(jià)格以外的其他標(biāo)準(zhǔn)，因此技術(shù)標(biāo)過關(guān)、價(jià)格最低的投標(biāo)人不一定中標(biāo)。在這種情況下，招標(biāo)人往往通過評(píng)標(biāo)程序，將與自己串通的投標(biāo)人的標(biāo)書與其他投標(biāo)人的標(biāo)書予以差別對(duì)待，使串通投標(biāo)人中標(biāo)。量體裁衣：招標(biāo)人設(shè)置條款最常見的問題是，針對(duì)事先串通的特定投標(biāo)人，對(duì)潛在投標(biāo)人提出與項(xiàng)目不相符的資質(zhì)、業(yè)績、從業(yè)人員資格和技術(shù)需求。一是通過為特定投標(biāo)人量身打造的招標(biāo)資格預(yù)審文件，二是為特定投標(biāo)人量身打造評(píng)標(biāo)細(xì)則，通過評(píng)分加分標(biāo)準(zhǔn)來促使串通投標(biāo)人中標(biāo)，這種量體裁衣實(shí)際上是變相指定投標(biāo)人、排斥潛在投標(biāo)人。
2規(guī)制串通招投標(biāo)的法律中存在的問題
依照當(dāng)前的法律規(guī)定和法律實(shí)踐來看，我國是將串通招投標(biāo)行為界定為不正當(dāng)競爭，主要由《不正當(dāng)競爭法》和《招投標(biāo)法》予以規(guī)制，同時(shí)在《刑法》及相關(guān)法規(guī)、規(guī)章中作了規(guī)定。但隨著我國近年來建筑業(yè)規(guī)模日益擴(kuò)大，工程建設(shè)中的串通招投標(biāo)行為屢禁不止，我國現(xiàn)有的法律體系對(duì)該行為的調(diào)整和規(guī)制還存著如下幾個(gè)方面問題。
2.1對(duì)串標(biāo)行為的性質(zhì)界定不夠妥當(dāng)
我國立法對(duì)串標(biāo)行為界定不夠妥當(dāng)主要表現(xiàn)在：沒有界定串標(biāo)行為的本質(zhì)是“限制競爭”，即該行為的本質(zhì)是披著合法競爭外衣的破壞市場秩序的“反競爭行為”，而不是呈現(xiàn)出非法形式的“不正當(dāng)競爭”。《反不正當(dāng)競爭法》雖然將串標(biāo)行為納入該法調(diào)整范圍內(nèi)規(guī)制的多種行為之一，在第15條予以了規(guī)定，但未對(duì)串通招投標(biāo)行為的性質(zhì)予以明確，該法的執(zhí)法機(jī)關(guān)——國家工商管理局于1998年根據(jù)第15條制定的《暫行規(guī)定》中，作了如下闡述：“串通招投標(biāo)是指招標(biāo)人與投標(biāo)人之間或者投標(biāo)人之間采取不正當(dāng)手段，對(duì)招標(biāo)投標(biāo)事項(xiàng)進(jìn)行串通，以排擠競爭對(duì)手或者損害招標(biāo)人利益的行為?！笨梢钥闯?，其將串標(biāo)行為界定為不正當(dāng)競爭行為，沒有從本質(zhì)上指出該行為限制競爭的特性，《招投標(biāo)法》同樣沒有對(duì)串通招投標(biāo)的構(gòu)成要件、規(guī)制原則進(jìn)行詳細(xì)具體的規(guī)定。如，在構(gòu)成要件上，《暫行規(guī)定》和《招投標(biāo)法》對(duì)串通招投標(biāo)僅指出了串通行為和損害招標(biāo)人利益，但并未包括破壞市場秩序，即在一定交易領(lǐng)域限制競爭的實(shí)質(zhì)性構(gòu)成要件。
2.2法律規(guī)制體系缺乏協(xié)調(diào)、統(tǒng)一
一方面是法出多門。在我國工程建設(shè)招投標(biāo)中，不但能依照《反不正當(dāng)競爭法》、《招投標(biāo)法》、《刑法》等法律對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)制，還可適用各地方、各部委制定的一系列相關(guān)法規(guī)和規(guī)章。但《反不正當(dāng)競爭法》對(duì)串通招投標(biāo)行為的法律責(zé)任形式規(guī)定較少，處罰手段不夠健全；《招投標(biāo)法》對(duì)串通招投標(biāo)的一些規(guī)定不夠具體，可操作性和約束力不夠強(qiáng)；《刑法》對(duì)串通招投標(biāo)罪的認(rèn)定要件中關(guān)于“情節(jié)嚴(yán)重”沒有做出具體規(guī)定。部門規(guī)章和地方法規(guī)雖然有操作性，但在適用范圍上又各有側(cè)重點(diǎn)。這種各層次法律在內(nèi)容上出現(xiàn)重疊、交叉，甚至于相互沖突的情況，對(duì)串通招投標(biāo)行為的統(tǒng)一執(zhí)法帶來了相當(dāng)?shù)碾y度。另一方面是多方執(zhí)法。《反不正當(dāng)競爭法》和《招投標(biāo)法》作為規(guī)制串標(biāo)的主要法律依據(jù)，各自規(guī)定了規(guī)制機(jī)關(guān)。根據(jù)《反不正當(dāng)競爭法》是工商行政管理部門；而我國《招投標(biāo)法》則規(guī)定是“有關(guān)行政監(jiān)督部門”，化工石油、水利水電、交通等行業(yè)又由各系統(tǒng)的行政主管部門分條塊來監(jiān)管。如果是國家重大項(xiàng)目的招標(biāo)，還必須由發(fā)展改革部門進(jìn)行監(jiān)管。這種規(guī)制機(jī)關(guān)五花八門的現(xiàn)狀，不僅給被監(jiān)管者帶來不便，且監(jiān)管者之間將產(chǎn)生協(xié)調(diào)不暢、重復(fù)監(jiān)管的弊端，扯皮推諉的現(xiàn)象也時(shí)有發(fā)生。
2.3對(duì)串通招投標(biāo)的制裁不夠嚴(yán)厲
如果違法成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)小于違法風(fēng)險(xiǎn)，不但無法救濟(jì)受害人，也談不上有效遏制違法行為，我國法律對(duì)串通招投標(biāo)的制裁正是處于這種境地。在行政處罰方面，最高罰款金額是《第30號(hào)令》，25萬元封頂，而最高罰款比例，《招投標(biāo)法》的規(guī)定也僅僅是中標(biāo)標(biāo)的額的1%（工程單項(xiàng)合同的平均利潤率是5%-10%，建筑企業(yè)平均利潤利也將近3%），對(duì)責(zé)任人的罰款就更加無關(guān)痛癢，而相對(duì)嚴(yán)厲的條文“在取消投標(biāo)人一定期限內(nèi)的投標(biāo)資格還不足以達(dá)到制裁目的情況下，工商行政管理機(jī)關(guān)可以吊銷串通投標(biāo)人的營業(yè)執(zhí)照”，但“情節(jié)嚴(yán)重”在認(rèn)定上是可輕可重的，即便“嚴(yán)重”，還只是限制“依法必須招標(biāo)的項(xiàng)目”的投標(biāo)資格，且須經(jīng)過“一定期限”，方可吊銷執(zhí)照。在刑事處罰上，我國對(duì)串通招投標(biāo)行為，最高僅規(guī)定判處3年以下有期徒刑或拘投，并處或單處罰金。而美國2004年修訂版的《反壟斷法》，對(duì)串通招投標(biāo)行為人可處10年以下監(jiān)禁，對(duì)法人最高可處1億美元罰金。在民事賠償方面，我國臺(tái)灣的《公平競爭法》，日本《獨(dú)占禁止法》和美國《謝爾曼法》、《克萊頓法》對(duì)串標(biāo)受害人的損失有明確的賠償標(biāo)準(zhǔn)和依據(jù)。而我國的串標(biāo)受害人就顯得無所適從。民事責(zé)任方面，一是舉證困難，過錯(cuò)的舉證責(zé)任會(huì)增加受害人的負(fù)擔(dān)，二是按實(shí)際損害賠償，這種說不清道不明的“實(shí)際損害”的償還，即達(dá)不到法律對(duì)受害者的救濟(jì)目的，且對(duì)串標(biāo)行為人也沒有真正起到制裁作用。
3完善串通招投標(biāo)法律規(guī)制的建議
我國招投標(biāo)制度實(shí)施以來，監(jiān)督執(zhí)法力度不斷加強(qiáng)，對(duì)串通招投標(biāo)起到了一定的預(yù)防作用，但與業(yè)內(nèi)強(qiáng)烈要求規(guī)范招投標(biāo)競爭的期盼相比，還是有不小的差距。應(yīng)通過完善法律體系、加大懲處力度、統(tǒng)一規(guī)制機(jī)關(guān)，完善招標(biāo)制度來抑制和制裁串通招投標(biāo)行為的發(fā)生。
3.1以反壟斷法為龍頭，完善法律體系
市場經(jīng)濟(jì)作為競爭的經(jīng)濟(jì)，本身非但不具有維護(hù)公平競爭的機(jī)制，反而會(huì)因?yàn)橹鹄a(chǎn)生扭曲競爭的行為。為了維護(hù)自由競爭的串通招投標(biāo)機(jī)制，目前幾乎所有市場經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的國家，都制定了反壟斷法對(duì)限制競爭的串通招投標(biāo)行為進(jìn)行規(guī)制。如美國，稱反壟斷法為“自由企業(yè)的大憲章”，在德國被稱為“經(jīng)濟(jì)憲法”。串通招投標(biāo)作為典型的限制競爭性行為，直接否定了招投標(biāo)各方通過公正、自由的競爭決定中標(biāo)人和中標(biāo)價(jià)格的招投標(biāo)制度，使競爭機(jī)制無法發(fā)揮，因此，串通招投標(biāo)行為必然是反壟斷法的重點(diǎn)規(guī)制對(duì)象。
3.1.1明確界定串標(biāo)的法津性質(zhì)，納入反壟斷法的范疇
盡管我國《反壟斷法》對(duì)串通招投行為的性質(zhì)沒有界定，但可望在2019年出臺(tái)的《反壟斷法》及相關(guān)配套法規(guī)和司法解釋中，一是可對(duì)其“限制競爭”的本質(zhì)予以明確規(guī)定。二是應(yīng)界定串通招投標(biāo)的構(gòu)成要件，要明確行為要件，即串通協(xié)議、決定和協(xié)調(diào)行為，主體要件為招、投標(biāo)人等經(jīng)營者，對(duì)市場的侵害要件即在一定交易領(lǐng)域限制競爭。串投行為應(yīng)被反壟斷法作為限制競爭行為予以規(guī)制的根本原因在于其對(duì)競爭秩序的侵害，因此在對(duì)串標(biāo)禁止性規(guī)定的條款中包含上述要件，方可為嚴(yán)格執(zhí)法提供理論依據(jù)。三是明確串通招投標(biāo)的規(guī)制原則?？梢越梃b國外立法，采取根據(jù)不同的串通類型，明確“本身違法原則”和“合理原則”，通過對(duì)競爭秩序的實(shí)際侵害效果來進(jìn)行具體的規(guī)制。
3.1.2清理現(xiàn)有相關(guān)法律法規(guī)，建統(tǒng)一協(xié)調(diào)的規(guī)制體系
為解決當(dāng)前《反不正當(dāng)競爭法》、《招投標(biāo)法》、《刑法》以及相關(guān)部門規(guī)章、地方法規(guī)在規(guī)制串標(biāo)行為上存在的重疊交叉、相互矛盾的問題，一方面，應(yīng)理順將于今年底通過《反壟斷法》與《招投標(biāo)法》及其他法律規(guī)章的在規(guī)制串通招投標(biāo)時(shí)的相互關(guān)系，要將《反壟斷法》與《招投標(biāo)法》作為制裁串通招投標(biāo)的主要法律依據(jù)。另一方面，為防止出現(xiàn)法律規(guī)制依據(jù)間重復(fù)立法甚至相沖突的規(guī)定，我國應(yīng)當(dāng)對(duì)現(xiàn)行法律法規(guī)，尤其是各部委的行政規(guī)章和地方法規(guī)予以清理、整合。刪除重復(fù)立法、與上位法不一致的條文規(guī)定，從而保障我國串通招投標(biāo)法律規(guī)制體系的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
3.2打破條塊分割，統(tǒng)一規(guī)制機(jī)關(guān)
要解決我國招標(biāo)投標(biāo)法律體系的錯(cuò)綜復(fù)雜和執(zhí)法機(jī)關(guān)五花八門的問題，一方面，要以《招投標(biāo)法》為基礎(chǔ)的規(guī)制體系，形成全國統(tǒng)一的有形招投標(biāo)市場，建立不隸屬于任何部門的統(tǒng)一監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行事先預(yù)防和控制；另一方面，抓好事后制裁，以《反壟斷法》為制裁串通招投標(biāo)的主要法律依據(jù)，重點(diǎn)對(duì)該行為進(jìn)行事后制裁，由各級(jí)反壟斷委員會(huì)統(tǒng)一執(zhí)法。按照《招投標(biāo)法》，通過科學(xué)規(guī)范招投標(biāo)程序，重在通過完備的招投標(biāo)制度在事先預(yù)防串通招投標(biāo)行為的發(fā)生。當(dāng)前，我國工程建招投標(biāo)領(lǐng)域的監(jiān)管部門分散，導(dǎo)致市場被人為地按行業(yè)分割。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置缺少綜合性與全局性，彼此有內(nèi)在關(guān)系的領(lǐng)域或者行業(yè)往往被人為分割在不同的監(jiān)管機(jī)構(gòu)；二是統(tǒng)一的監(jiān)管權(quán)往往被分割在產(chǎn)業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)與其他綜合政策部門或者執(zhí)法部門之間，使監(jiān)管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)被嚴(yán)重分割，監(jiān)管能力受到制約。串通招投標(biāo)等限制競爭的案件，關(guān)系盤根錯(cuò)節(jié)、調(diào)查難度大，如果執(zhí)法機(jī)關(guān)沒有相當(dāng)?shù)莫?dú)立性和權(quán)威性，不利于排除干擾和影響，秉公執(zhí)法。在現(xiàn)實(shí)中，我國擁有眾多的對(duì)串通招投標(biāo)的規(guī)制機(jī)關(guān)，這些機(jī)關(guān)兼具政治、經(jīng)濟(jì)功能于一身，又都屬于政府的職能部門，由于財(cái)政預(yù)算、人事安排等方面的原因，這些部門執(zhí)法的獨(dú)立性和權(quán)威性必將大打折扣，其地位遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能與德國的卡特爾局、日本的公正交易委員會(huì)相比。因此，將我國現(xiàn)有的眾多對(duì)招投標(biāo)有制裁權(quán)的行政職權(quán)進(jìn)行集中、統(tǒng)一，形成具有制裁串通招投標(biāo)“中心地位”的統(tǒng)一機(jī)構(gòu)，必將為規(guī)范招投標(biāo)市場起到積極作用?！斗磯艛喾ā返诰艞l規(guī)定，“國務(wù)院設(shè)立的、反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作”，盡管未對(duì)串通招投標(biāo)行為做出直接規(guī)定，但為組建獨(dú)立的執(zhí)行機(jī)構(gòu)對(duì)串通招投標(biāo)行為進(jìn)行統(tǒng)一執(zhí)法提供了足夠的法律依據(jù)。在具體執(zhí)行機(jī)構(gòu)設(shè)置方面可借鑒國外經(jīng)驗(yàn)，如德國卡特爾局內(nèi)專門設(shè)置了投標(biāo)審核處。我國可依照《反壟斷法》的相關(guān)配套法規(guī)，明確在國務(wù)院反壟斷委員會(huì)之下設(shè)立類似的機(jī)構(gòu)，主要履行兩方面職責(zé)：一是對(duì)前述的實(shí)行事先控制的招投標(biāo)監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中的違法行為進(jìn)行監(jiān)督和制裁；二是對(duì)違反《反壟斷法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》等法律法規(guī)的各方經(jīng)營主體實(shí)施的串通標(biāo)招投標(biāo)行為實(shí)施制裁大權(quán)。
3.3加大懲處力度，脫出民法范疇
雖然我國對(duì)串通招投標(biāo)行為的制裁方式與其他國家相比并無巨大差別，但是實(shí)施制裁的效果卻往往不盡人意。探其根源，從表面看是對(duì)串標(biāo)行為的制裁不夠嚴(yán)厲、處罰力度偏小，但根本的原因還在于：我國將串通招投標(biāo)行為置于民法調(diào)整的框架之內(nèi)，將其作為不正當(dāng)競爭行為進(jìn)行民事制裁，而發(fā)達(dá)國家將串標(biāo)行為納入到經(jīng)濟(jì)法的框架，將其作為限制競爭的“本質(zhì)違法”的犯罪行為進(jìn)行刑事制裁。具體來說，主要從如下幾個(gè)方面加強(qiáng)：一是在民事責(zé)任方面，實(shí)行無過錯(cuò)賠償制度，即經(jīng)營者即使可以證明自己是無過錯(cuò)或過失的，也不能免除損害賠償責(zé)任；實(shí)行雙倍乃至三倍賠償制度，限制競爭的反壟斷行為應(yīng)摒棄“等價(jià)有償原則”的實(shí)際損害賠償制度。二是在誠信信息公開和行政處罰方面，將投標(biāo)人的招投標(biāo)不良記錄在住建部“四庫一平臺(tái)”上予以全國范圍內(nèi)網(wǎng)上公開，延長對(duì)串標(biāo)者取消投標(biāo)的期限，將限制參加“公開招投標(biāo)工程”改為更嚴(yán)厲的限制承接任何報(bào)建備案的工程。三是在刑事制裁上，不再適用《反不正當(dāng)競爭法》及相關(guān)部門規(guī)章的處罰條款，而按照《反壟斷法》第四十六條，實(shí)施沒收違法所得，并處上一年度銷售額百分之一以上百分之十以下的罰款；尚未實(shí)施所達(dá)成的壟斷協(xié)議的，可以處五十萬元以下的罰款。對(duì)于串標(biāo)行為構(gòu)成犯罪的，對(duì)主要責(zé)任人的刑事責(zé)任追究應(yīng)嚴(yán)厲到足以對(duì)潛在違法人構(gòu)成威懾的程度。
3.4完善招投標(biāo)相關(guān)制度
我國現(xiàn)行《招投標(biāo)法》及相關(guān)法規(guī)，總體而言，有其歷史性及合理性。但對(duì)于如何更好地投資人節(jié)省預(yù)算，鼓勵(lì)施工企業(yè)通過提升管理來降低成本，而不是通過串通招投標(biāo)這種限制競爭的“黑箱操作”來輕松獲利，仍有進(jìn)一步探索的空間。
3.4.1收窄法定公開招投標(biāo)的范圍
2017修訂的《招投標(biāo)法》及2019版《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，對(duì)必須依法進(jìn)行公開招投標(biāo)的范圍作了調(diào)整，2014年《政府采購法》也允許邀請招標(biāo)、競爭性談判和單一來源這三種非公開招標(biāo)方式。但現(xiàn)實(shí)是在公共領(lǐng)域和國資領(lǐng)域公開招投標(biāo)仍占絕對(duì)優(yōu)勢，而在實(shí)際操作中存在一些弊端：其一，缺乏針對(duì)性。招標(biāo)人涉及各行各業(yè)，盡管“特殊專業(yè)”可指定專家，但多數(shù)采用評(píng)標(biāo)專家隨機(jī)抽取，權(quán)威性專業(yè)性不可保證，這會(huì)給招標(biāo)人實(shí)現(xiàn)合同目標(biāo)帶來潛在風(fēng)險(xiǎn)。其二，劣幣驅(qū)良幣。招標(biāo)人的采購標(biāo)的，如果本身已有相互信任的合作伙伴，或雖未合作但經(jīng)過考察且有明顯傾向的高品質(zhì)供應(yīng)商，但想招到這個(gè)“東床快婿”，卻必須把選擇權(quán)交給法律程序，交給在專業(yè)上、在需求目標(biāo)上與此無關(guān)的“第三方”，其結(jié)果大概率有兩種：要么是被迫以“縱向串通”的不法方式招到合意供應(yīng)商；要么是以彰顯“公平”而以低價(jià)中標(biāo)為主流、在各地方五花八門的“工程（或采購）招投標(biāo)實(shí)施辦法”的加持下，通過激烈競價(jià)之后上演劣幣驅(qū)良幣的悲劇，這將導(dǎo)致后期合約履行中的各種糾紛和損失。其三，交易成本過高。普遍的公開招投標(biāo)明顯增加了招投標(biāo)雙方的事先“交易成本”，而劣幣驅(qū)良幣又進(jìn)一步產(chǎn)生了事后“交易成本”，進(jìn)而拉高了社會(huì)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的整體“交易成本”，按諾貝爾經(jīng)濟(jì)學(xué)獎(jiǎng)得主奧利弗•威廉姆森的說法，經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的“交易成本”，是決定市場要素配置效率的關(guān)鍵之一。因此，一味強(qiáng)調(diào)公開招投標(biāo)，并非最優(yōu)解，而有條件地逐步放開招標(biāo)人自主選擇權(quán)，一方面可擺脫資源配置低效和合法合規(guī)的“兩難”境地，同時(shí)起到“冷卻”串通招投標(biāo)行為的“溫床”，減少串標(biāo)違法案件發(fā)生率的作用。至于放開公開招投標(biāo)的最大弊端——商業(yè)賄賂，則應(yīng)探索和及早出臺(tái)《反商業(yè)賄賂法》予以規(guī)制。
3.4.2推行招標(biāo)預(yù)公告制度
從強(qiáng)化招標(biāo)前監(jiān)督入手，提高招標(biāo)文件編制環(huán)節(jié)透明度，促進(jìn)其規(guī)范化。要求招標(biāo)人在招標(biāo)公告及招標(biāo)文件正式前，將擬的招標(biāo)主要條款在規(guī)定的期限內(nèi)在招投標(biāo)交易中心網(wǎng)站上，廣泛征求各方意見。將法定的招標(biāo)文件異議環(huán)節(jié)向標(biāo)前延伸，增強(qiáng)了招投標(biāo)工作的透明性，讓投標(biāo)利益公開化，形成招投標(biāo)監(jiān)管部門、潛在投標(biāo)人、評(píng)委專家、社會(huì)公眾等各方主體廣泛參與的社會(huì)監(jiān)督體系，可以打破以往正式公告前投標(biāo)人操縱招標(biāo)人量身定做或排斥其他潛在投標(biāo)人的潛規(guī)則。
3.4.3推廣公開標(biāo)底制度
當(dāng)投標(biāo)人不知標(biāo)底時(shí)，所有投標(biāo)人處于公平的競爭地位，而某個(gè)投標(biāo)人一旦掌握了標(biāo)底，就會(huì)對(duì)其他投標(biāo)人的利益構(gòu)成嚴(yán)重威脅。因此，為了提高招標(biāo)底的透明度，應(yīng)該對(duì)標(biāo)底由事后公布修改為事前公布。如此一來，可以使事前想設(shè)法探聽標(biāo)底的行為變得毫無意義，從而不但起到了防止串通招投標(biāo)行為的發(fā)生，也起到了抑制這些行為發(fā)生的效果。尤其是在“經(jīng)評(píng)審的最低投標(biāo)價(jià)法中”，公開了標(biāo)底，提高了透明度，會(huì)使企業(yè)的競爭優(yōu)勢更為凸顯，這樣不但可以保護(hù)社會(huì)的公共利益，還有利于實(shí)現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。
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作者：向昕 單位：湖南省工業(yè)設(shè)備安裝公司
