電力管理政企關系優化分析

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【摘要】由于自身社會情況以及對于電力作為一種公共產品的考慮，我國現行的電力管理體制采取的是政府從管理體制，投資，電價等多方面，對電力行業進行高度監管和控制。在這過程中，產生政企各自職能界限區分不明晰，電力行業市場化進程較為緩慢，電價控制不符合市場規律，從而造成我國社會用電現狀產生較多弊病。本文從現有電力行業弊端出發，考慮優化政企關系，讓政府更多從法律法規角度，而非實際操作層面對電力進行監管，而企業則更多從市場化層面參與其中，通過優化和構建一個良好互動的合作型政企關系，進而改善我國電力管理的不足，讓民眾能從中較多的受益。

【關鍵詞】電力管理；電力監管；市場化；政企關系

1現狀

盡管我國電力行業管理在這20年來一直堅持走在持續市場化的道路上，但梳理現如今的我國電力行業管理特征以及其中所蘊含的政企關系不足與弊端，仍不由讓人感到深深的憂慮：

1.1電力管理

目前我國電力企業經營機制是在政府宏觀政策引導下企業自主經營，與此同時，在微觀層面上，政府也能干預電力企業的經營。作為電力行業的宏觀管理者服務者，政府通過政策、財政等引導行業發展，制定企業行業標準，并通過法律法規對企業和市場運行進行保護和強化。同時，政府對企業經營進行制約，甚至可以直接干預企業實際經營行為[1]。而企業作為電力的生產者和供應者，發電、輸電、配電、供電和用電五個環節，均由發電企業和電網公司來完成。在發電側，現已初步形成了中央、地方和外資等多方辦電的競爭格局；但在電網側，均由電網公司負責各個環節，我國現有國家電網和南方電網兩大電網公司，都為國家控股所有。

1.2電力投資

隨著不同類型企業在發電側的多元化發展，在發電方面，電源投資主體較廣泛，包括中央政府、地方政府、民營企業和外資等，其中地方政府、民企和外資對電力投資的比重較大。而更值得讓人稱道的是，隨著綠色環保概念的不斷深入人心，中央政府近年來逐漸加大對節能減排，科技創新等方面投入。除了發電投資，還有電源建設投資。水電、火電是電力行業的主要投資方面。近年來隨著國家一系列產業政策出臺，可再生能源方面的投資占比在不斷上升，核電、新能源等方面成為新的投資方向。但在電網方面，與涉及電網側的企業類型一致，電網投資主體仍是國家控股所有的電網公司。

1.3電價

我國電價制定現階段主要是掌握在政府手中。電價管理還是由國務院物價行政主管部門或者其授權的部門執行。政府部門享有電價的核定權，而無論是發電企業還是電網企業，都沒有擬定電價的權力而只有執行電價的權力。以城市電價為例，城市電價由省級（或自治區、直轄市）電價體系統一管理，具體的電價方案也由省物價部門以電力企業成本為基礎，根據各地具體情況制定，政府負責具體實施執行，自身沒有制定電價的權限。發電企業和供電公司自身更沒有制定和更改電價的權限，只能執行政府制定的電價，同時接受政府物價部門、審計部門等的監督和檢查[1]。

1.4電力監管

我國電力行業，就現階段而言，主要從四個方面進行監管：（1）準入監管。企業要從事電力生產、供應與銷售業務，必須要通過政府電力管理部門的準入審核，在取得生產經營許可證后，才能從事電力相關業務。（2）運行監管。依照政策法規所制定的許可范圍內，企業從事發電、輸電、供電業務，執行政府的電力、環保、消防、衛生等相關技術標準，接受政府監管。（3）電價監管。除了之前提到的，我國采用政府定價，發電和電網企業只有執行電價的權力以外，如果政府認為確實有需要維持相對穩定的電價，可以直接補貼企業，調整運作成本。（4）電力安全監管。平時需監管電力企業對電力安全標準的執行情況，當電力設施和供用電秩序方面的產生問題或糾紛，電力管理中發生重大問題，突發事件等，也需要政府及時出面協調處理。

2問題

從上述現狀看，我國電力管理體制較為全面，涉及電源建設，發電，供電，用電等方方面面。那這種監管為何還會讓我們產生擔憂呢？按照管理學的觀點，現代化企業制度革新的基礎就是政企分割，尤其對于我國現階段機構改革而言，更是成敗的關鍵，促進電力體制改革的必然要求?，F階段，政府部門仍能通過行政手段直接干預電力企業的經營，并通過壟斷供電環節，影響整個電力行業從發電到用電的“流水線”。根據國家統計局消息，中國2013年全國發電總量達到5.2萬億kWh，國家電力市場完成交易總電量為6千億kWh，通過市場交易的電量僅占全年發電總量的11%?？梢娬膶徟陀媱澣耘f控制著全國電量交易，而電力企業的經營和交易自主權很小。此外，正如之前從發電側和供電側兩個環節上不同企業類型分布便可以看到。發電側的企業已經逐漸多元化，政府，民間，外資等各方共同競爭；在供電側，仍然是國有資本一家獨大。經濟學告訴我們，對于一條產業鏈上任何一個環節被壟斷，壟斷方就掌握了絕對的話語權，從而使得市場機制失效。國內電力行業這樣的現狀，無論是發電企業還是電力用戶，利益上都會受到壟斷方侵害。盡管在發電側電力企業多元化已逐漸產生，我們不可否認的是，我國大部分電力企業仍是國有電力企業。對于國有電力企業，其與政府在產權上存在著管理與被管理的關系，這就不可避免會進一步強化政府對其經濟活動的制約，從而在電力行業之中，進一步強化現有的“強政府”，同樣也導致社會力量被變相削弱。電力投資方面，盡管政府與市場已經開始逐漸轉向新能源開發，現狀是，目前現有投資重點仍集中在火電與水電。以2012年數據為例，1~12月全國電源基本建設完成投資總金額為3772億元，這之中水電所占比重為33.85％，火電所占比重為26.88％，核電所占比0.63％，風電所占比重為16.30％。這種電力投資結構，不可再生能源仍是發電主要能源。這一點，除了影響電力投資單一化以外，發電過程中產生的廢料，對于現如今的環境也是一大負面影響。電價方面，政府定價這一規定，使得企業僅有執行電價的權力。一方面大大壓縮了企業的經營成本，缺乏市場化電價機制導致電價不能及時有效反映供需情況，無論是發電企業還是供電公司來說，一旦發電供電成本上升，必然會縮減企業產生的利潤。而對于任何企業來說，缺乏利潤必然難以生存，為了維持生存只能降低成本，容易產生“電荒”現象。部分企業為了減少虧損，情愿少發電。電價過低又會造成用戶對電力的過度消耗，從而加劇了電力短缺，如此一來，最后受到損失的仍是企業和用戶。從以上這些情況看，我國電力行業雖然處于一個高度監管的層次上，但缺乏靈活性的監管手段和調節模式，從某些意義上倒是產生了負面影響。

3原因及分析

電力行業既然已經市場化改革近二十年，為什么還會產生這樣缺乏靈活性的監管手段和政企關系呢？（1）電力作為一種居民生產生活必備的重要物品，可以視作公共產品[1]。公共產品是指無論購買意愿如何，都不能影響到他人對該產品的消費，即公共產品具有“強制性”被購買的特點，當増加一個單位的消費者邊際成本為零，即每多提供一單位邊際成本同其他產品一樣為正。（2）我國作為社會主義國家，由于歷史原因，在建國之初的三十年中，處于計劃經濟的范疇內，梳理建國以來電力行業管理制度的變化，也是從嚴密監管到逐步放松，但相對于資本主義國家，我國現有經濟仍是“公有制為主體”的局面。作為民生重要資源的電力，監管放松自然也相對較緩。所謂“他山之石可以攻玉”，同樣監管力度較高的法國在面對電力行業改革時，又是怎樣做的呢？由于歐盟在1996年和2003年出臺兩部電力改革法令，法國電力也隨之進行改革，主要舉措有以下兩個[2]：①將輸電業務獨立出來，以保障輸電系統運營的公正性；②將發電配電及供電業務繼續保持在法國電力公司內部，但實行財務獨立核算。電價方面，存在監管價格和市場價格并存的局面；電力規劃方面，選擇政府指導和市場決策相結合的方式。

4優化方案

從政府角度看，需要轉變政府的職能定位，減少對于企業的壟斷，以及對于一些關鍵性因素的硬性控制（如電價等），更多時候讓市場發揮其應有的作用。另外一方面，政府應更為科學靈活地加以管理。凡是“立法先行”，只有法令明確，才能執行到位。此外，參考法國經驗，加強監管部門的獨立性，這也是監管部門公正性，可靠性的體現。而我國現有監管體制職責不明，造成的往往是政府一紙行政命令下來，企業按令執行，最后導致既不符合市場規律，又不符合社會現實。電價方面，政府定價雖然出于保護居民用電成本的初衷，但一系列經濟行為連鎖反應后，產生的結果并不那么令人滿意，而監管價格與市場價格并舉可能是個比較好的思路。從企業看，目前民間資本和外資能夠進入的只有發電環節，開放被國有資本壟斷的供電一塊，則是政府亟需考慮的另一個問題。但作為企業，在內部也需要建立起各自獨立，權責分明職能部門，相互制衡的公司制度和機構體系。由于我國國情，涉及電力行業的企業，大多仍是國有企業，這些企業與政府關系更為緊密，而企業自身就更應明確自身定位，以辦企業而非拼政績的心態去運作，才能更好的在產業鏈上扮演自己應有的角色。

5結語

看似小小的一度電，卻關系著千千萬萬居民的日常生活，正如20世紀80年代新自由主義陷入危機，新凱恩斯主義誕生后，對于政府和企業關系的完善后的論述那樣，配置社會資源不僅要依靠政府調節，更要依靠市場調節，政府應適當干預企業行為，企業也應適應市場發展趨勢，配合政府的引導，在一種互動型合作政企關系之下，資源配置才能達到最優化，而電力行業也同樣如此。

參考文獻

[1]董石桃，桂雪琴.論我國電力管理中政企關系的優化.湖湘公共管理研究（第五卷），2014，12.

[2]房保華.我國基層電力企業與地方政府關系及優化研究.中國海洋大學，2014，12.

[3]龍生平.基于整體性治理的我國電力監管體制改革研究.華中師范大學，2011，10.

作者:官和耀 單位:廣州南方電力集團黃埔建設有限公司