經濟高質量發展地方稅體系構建探究

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【摘要】健全地方稅體系是推動經濟高質量發展的財力保障與重要工具。文章以北京市地方稅體系為例，分析了目前地方稅體系存在著收入規模偏小，地方財政自給率低；地方稅權配置不充分，地方財政存在風險；地方稅改革相對滯后，不符合高質量發展的要求等問題。要解決這些問題，應打造以共享稅為主，專享稅為輔的地方稅體系；將政府間事權與支出責任法治化，完善財政管理體制；適當賦予地方稅收管理權限，提升地方治理能力。

【關鍵詞】高質量發展；地方稅體系；財政管理體制

進入新時代，我國經濟由高速增長階段轉向高質量發展階段。稅收是推動經濟高質量發展的財力保障，也是重要的宏觀調控工具。進一步深化財稅制度改革，是高質量發展的必然要求。2019年政府工作報告把“健全地方稅體系，穩步推進房產稅立法”作為深化改革的幾個重點領域之一。北京正處在減量、提質發展的關鍵時期，隨著“營改增”、大規模減稅降費及疏解非首都功能，稅收減收效應明顯，財政收入明顯放緩，而同期各方面資金需求旺盛，財政收支矛盾凸顯。地方稅體系的建設問題日趨迫切，構建適應高質量發展的地方稅體系勢在必行。

一、高質量發展與地方稅體系構建

（一）高質量發展的內涵

實現經濟高質量發展，首先要明確高質量發展的內涵。單獨從經濟范疇來理解，高質量發展是在技術進步和管理創新條件下，資源配置效率顯著提高、產出數量增加、產出的品質得到明顯提升，經濟效益大大提高。在經濟新常態下，高質量發展還應考慮社會、政治、生態、文化等諸多范疇。高質量發展不僅僅包括經濟的高質量發展，還包括經濟結構的協調優化、社會的公平與和諧發展、國家治理體系和治理能力的提升、生態的文明與可持續、文化價值觀的優化，從而實現更高質量、更有效率、更加公平和更可持續的發展，建立現代化經濟體系。黨的十八大提出了“全面落實經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體總體布局”，從這個角度來看，高質量發展和“五位一體”總體布局的要求是相適應統一的。高質量發展是系統性的重大變革，是以經濟為核心的社會全方位發展。具體來講，高質量發展應包括“五大內涵”。1.有質量的經濟增長，提高全要素生產率。產業轉型升級、經濟結構優化、創新競爭等可以通過實現資源重新配置來提高全要素生產率。表現為產品結構從低附加值產品為主轉向高附加值產品為主；產業結構由資源、勞動密集型產業為主轉向技術、知識密集型產業為主；消費結構實現改善升級，經濟效益不斷提高。2.社會公平與和諧，增進社會福利。在收入分配上更好地協調不同產業部門之間的平衡，優化二次分配結構，促進城鄉與區域的協調發展，扎實推進精準扶貧，實現分配的公平化、充分就業、人民生活水平的提高和社會福利的帕累托改進，共享發展成果。3.國家治理體系和治理能力現代化。國家治理體系和治理能力現代化是高質量發展的制度保障，深化行政體制改革和機構改革，轉變政府職能，提升行政執行力，提升宏觀調控能力，進一步增進市場活力，把制度優勢轉化為國家治理效能，推動經濟高質量發展。4.文化價值觀的優化。高質量的文化建設必須堅定文化自信，樹立社會主義核心價值觀，凝聚社會精神，營造和諧社會氛圍。堅持創新發展，增強文化傳承與文化引領力；深化文化領域供給側結構性改革，公共文化服務體系日趨完善，提升文化服務力。5.生態的文明與可持續。提出的“綠水青山就是金山銀山”生動地描述了高質量發展與生態保護的關系。高質量的發展須伴隨自然環境的友好可持續。轉換增長動力，轉變發展模式，培育新興產業，優化產業布局，生態環境不斷治理和改善，由高排放、高污染轉向循環經濟和環境友好型經濟，激活經濟發展的內在動力，人民的獲得感、幸福感不斷增強。

（二）地方稅體系與高質量發展

經濟從重視增速目標轉向高質量發展的轉型過程中，中央政府承擔體制創新設計的任務，推動形成高質量發展的政策環境、指標體系，而地方政府層層向下，負責執行中央政府決策，具體推進落實，如提供高效的公共服務、優化營商環境、精準扶貧、污染防治等。在穩增長、防風險方面地方政府須發揮積極主導作用。而地方政府職責的履行主要依賴于地方稅收收入。從地方政府收入的角度來說，地方稅體系不僅包括現行稅種中的房產稅、耕地占用稅、土地增值稅、城鎮土地使用稅、資源稅、城市維護建設稅、契稅、煙葉稅、車船稅等由地方政府來征收的稅收收入，也包括中央地方共享體制下分享給地方的稅收收入。在經濟轉型、減稅降費的背景下，健全地方稅體系，形成一個有活力、穩定性強的地方收入體系，能夠形成對地方政府提供高效可持續的公共服務的激勵機制，鼓勵地方政府創新經濟發展方式；同時解決大規模減稅降費之后地方財力面臨的壓力，穩定地方財政收入預期，緩解地方政府財力和支出責任的緊張局面；推動稅收的宏觀調控作用發揮及對環保、收入分配的調節。因此，健全地方稅體系是推動經濟高質量發展的強大助力。

二、北京市地方稅體系收入規模與結構分析

（一）北京市地方稅收收入規模及對地方財政收入的支撐作用分析

隨著“營改增”、大規模減稅降費及疏解非首都功能，北京市稅收收入增速明顯放緩。從表1可以看出，2015年稅收收入增速為10.43%，2016年稅收收入增速降至4.43%，主要原因是2016年5月1日北京市開始“營改增”試點，北京市第三產業占比高，2018年已達81%，連續多年居全國之首?！盃I改增”之前，地方財政對營業稅依賴程度較高，“營改增”后財政部制定了中央與地方增值稅收入劃分過渡方案，中央與地方增值稅分享比例調整為五五分成，稅收減收幅度較大。據測算，2018年北京市新增減稅降費約400億元，2019年新增減稅降費約1800億元，隨著大規模減稅降費政策的實施及北京市的產業疏解政策，北京市第二產業占比進一步下降。2019年北京市財政收入為5817.1億元，增速0.5%，地方財政收入增速放緩。從表1中可以看出，2013年以來稅收收入占財政收入的比重逐年下降，但基本穩定在85%以上?？梢姷胤蕉愂帐杖胧秦斦杖氲闹匾M成部分。持續穩定的地方稅收入是財政收入穩固增長的基石，也是政府進行宏觀調控的有效手段，推動經濟社會高質量健康發展。

（二）北京市地方稅收入對地方可支配財力的保障作用分析

2018年全國財政支出21萬億元，支出規模進一步加大，中央對地方一般性轉移支付增長10.9%。從表2可以看出，2009年以來，北京市財政支出逐年增加。穩定增長的財政支出規模是落實首都城市戰略定位，聚焦保障重點領域建設、集中財力落實重大事項和重點項目，實現北京市經濟高質量發展的重要保障。同時可發現，近年來地方稅收收入占財政支出的比重穩定在70%左右，地方稅收收入是地方可支配財力的重要保障，為地方政府完成事權責任提供財力基礎。構建完善的地方稅體系，合理豐富地方政府稅收收入，有利于緩解地方財政資金緊張的矛盾，促進消費升級，提升地方政府治理能力，有效推動高質量發展。

（三）北京市稅源產業結構與行業結構分析

產業結構和行業的結構的調整和變化，直接影響稅源結構。北京市第三產業占比大，第三產業2017年組織稅收收入10726.4億元，2018年組織稅收收入10836.0億元，在北京市組織全部稅收收入中占比分別為86.5%和85.6%。在行業結構上，第三產業中的金融業為稅收收入貢獻最大的行業，組織的稅收收入占全部稅收收入的比重最大，年與2017年相比，交通、運輸、倉儲及郵政業和信息傳輸、計算機服務和軟件業增速較快。分析稅源的產業結構和行業結構，對于地方稅體系的優化及新財源的培育選擇具有重要意義。

三、我國地方稅體系存在的問題

（一）地方稅收規模偏小，地方財政自給率低

“營改增”后，地方稅缺乏主體稅種，收入籌集能力進一步下降，地方稅收規模偏小。在當前經濟下行、化解地方政府債務防風險和減稅降費大背景下，地方政府事權與支出責任不變，進一步加劇了地方政府的財政緊張。以北京市為例，近年來稅收收入占一般公共預算支出的比重大體上逐年下降，2018年該比例僅為66.77%，可見地方稅收收入在滿足財政支出方面的能力進一步削弱，而公共衛生、教育、社保等方面的剛性支出不變甚至會隨著經濟發展小幅度增長。財政自給率指標可以較好地反映地方財政的“造血功能”，地方政府財政自給能力=地方財政預算收入/地方財政預算支出，其中預算收入包括稅收收入和非稅收入。由表4可以看出，北京市地方財政的自給能力不斷下降，差額部分主要依賴于中央政府的轉移支付，積累了公共風險。從稅收收入結構上來看，地方稅收缺乏收入占絕對優勢且穩定的獨享稅種，地方稅中小稅種數量多、規模小、征管難度大，從表5可以看出，北京市一般公共預算收入主要依賴于增值稅、所得稅等共享稅，影響了地方政府收入來源的穩定性。

（二）地方稅權配置不充分，地方財政存在風險

1994年分稅制改革，我國的稅收立法權高度集中在中央，開停征、稅目稅率的調整權、稅法的解釋權基本都集中在中央政府，地方政府在稅法規定的范圍內，可對部分小稅種的稅率進行選擇與調整，地方政府缺乏稅收管理權限，不利于進行宏觀調控、收入再分配及保護環境。由于各地的資源稟賦的差異及經濟發展程度、發展特色的不同，各地在進行稅收管理時采用一刀切的稅收政策，尤其是涉及區域的稅收優惠政策，不利于調節經濟運行。地方財政收入缺乏穩定的預期，不利于提升地方政府的治理能力，應對財政風險。在稅收征管方面，無法因地制宜，不利于提高稅收的經濟效率。

（三）地方稅改革相對滯后，不符合高質量發展的要求

從地方稅內容上來看，現行地方稅體系中部分稅種改革滯后，功能弱化，如耕地占用稅、印花稅、城鎮土地使用稅暫行條例較為老舊，與目前的高質量發展存在諸多不適應之處。從稅收功能上來看，目前稅制結構中征收環節在生產環節和流通環節的稅種多，在保有環節的稅種較少，間接稅多，直接稅少，不利于促進產業結構優化和轉型升級。從稅收法治的角度來看，近兩年稅收立法的步伐不斷加快，但仍有部分地方稅小稅種未完成立法，完善地方稅體系，加快稅收立法，有利于優化稅收法制環境，推進依法治稅，推進國家治理體系現代化。

四、適應高質量發展，構建地方稅體系的思路

（一）打造以共享稅為主，專享稅為輔的地方稅體系

隨著“營改增”的落地，增值稅成為中央地方共享稅，央地分享比例為50：50，在地方政府稅收收入中共享稅已占據50%以上的比例，我國已進入“大共享稅”時代。中央與地方的分享比例直接影響地方政府的稅收收入，因此需科學設定共享稅的收入分享機制，穩定分享比例，適當提高地方政府的分享比重，保障地方基礎財源。在獨享稅方面，因地制宜，根據各地資源稟賦的差異合理確定地方稅主體稅種，積極培育建設稅源，賦予地方政府一定的稅收管理權，有效調動地方政府的主動性，拓展地方財源。通過打造以共享稅為主、專享稅為輔的地方稅體系，實現央地財力關系協調，有效推動高質量發展。

（二）政府間事權與支出責任法治化，完善財政管理體制

黨的明確提出“建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方財政關系”。首先應完善財政管理體制，以法律法規的形式明確中央政府與地方政府之間、各級地方政府之間的事權與支出責任，尤其是省級以下的事權與支出責任的劃分，減少目前事權下沉嚴重、基層財政壓力過大的局面，也避免事權與支出責任劃分的隨意性，保持政策的連貫性及政策效果。其次，適度加大中央事權和支出責任，減輕中央政府轉移支付的壓力，促進區域間財力與經濟的協調發展。最后建立事權劃分動態調整機制，在推動經濟高質量發展的過程中，需要不斷優化產業結構、改善消費結構，需要地方政府不斷提供滿足人們需要的公共產品與服務，充分發揮地方政府的積極性與主動性，統一性與靈活性相結合。

（三）適當賦予地方稅收管理權限，提升地方治理能力

首先，在保持中央政府稅收立法權的基礎上，結合地區資源稟賦與差異，賦予地方政府一定的稅收管理權限，如在一定范圍內的政策選擇空間、稅收減免等優惠事項，形成各具特色的地方稅體系。以個人所得稅為例，稅法中對費用扣除標準及專項附加扣除比例，可設定一定的范圍允許地方政府在范圍內進行選擇，從而實現個人所得稅調節收入分配的功能。其次，加快地方稅立法的進程，增加直接稅的比重。梳理現行各地方稅種，合理的可將暫行條例上升為法律，不符合經濟發展的，改革進行新的立法，是滿足下一步財稅體制改革的需要。通過適當賦予地方稅收管理權限，可以有效提升地方的治理能力，調整政府、市場和社會的關系，實現良性互動。

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作者:丁春玲 單位:北京經濟管理職業學院