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        地方稅若干基本問題探思

        前言:想要寫出一篇引人入勝的文章?我們特意為您整理了地方稅若干基本問題探思范文,希望能給你帶來靈感和參考,敬請閱讀。

        地方稅若干基本問題探思

        地方稅因與地方財政收入密切相關而受到理論界、實務界的廣泛關注,各方對一些基礎性、關鍵性問題的看法可謂見仁見智。本文對此進行探討。

        一、地方稅是稅收概念,更具有財政分配屬性

        長期以來,大多數國家實行多稅種、多環節的復合稅制。為便于管理、分析,需從不同角度對各種稅收進行分類,具體方法有多種。如:按課稅對象分為流轉稅、收益稅(所得稅)、財產行為(目的)稅、環境資源稅;按稅負可否“轉嫁”分為直接稅、間接稅;按征管部門分為工商稅(稅務機關征收,含曾作為農稅管理的耕地占用稅、契稅)、關稅(海關征收,含船舶噸稅);按收入歸屬分為中央稅、地方稅,地域面積較大、存在多級地方政府的國家一般還設中央與地方共享稅。從上述分類方法看,地方稅與其說是稅收范疇,是處理政府與納稅人關系的“初次分配”,不如說是不同層級政府財力(稅收收入)分配的重要基礎,財政分配色彩更濃、“再分配”的特征更為明顯。

        二、此“地方”稅非彼“地方”稅

        不同政體、語境下的“地方”涵義不同,并進而影響對“地方”稅的認識乃至政策制定。一國的稅制與其國體、文化密切相關,我國的“地方”泛指“中央”以下的各個層級。預算法規定:設立中央,省、自治區、直轄市,設區的市、自治州,縣、自治縣、不設區的市、市轄區,鄉、民族鄉、鎮五級預算。也就是說,我國的“地方”預算包括省、市、縣、鄉四級。而從國外情況看,“地方”的涵義與我國不同。如:聯邦制的美國,政體上分為聯邦、州、地方三級,上述“地方”并不包括州,而是州以下的層級,既有紐約等人口過千萬的大都市,也包括人口數萬、數千乃至數百的郡(縣)、市、鎮。單一制的日本,分為國家(中央)、都道府縣、市町村三級。相應地,美國有聯邦稅、州稅、“地方”稅,日本有國稅(中央稅)、都道府縣稅、市町村稅(有時也將都道府縣稅、市町村稅統稱地方稅)。而我國的“地方稅”,泛指省、市、縣、鄉相關稅收。因此,在借鑒國際做法時,不宜簡單地、籠統地借用“地方”或“地方稅”的概念,而需具體問題具體分析。

        三、“純”、“準”地方稅與不同形式的共享稅

        劃分中央稅、地方稅是妥善處理中央地方財政關系、調動地方組織稅收收入積極性的需要,一般需兼顧收入適當集中于中央(聯邦)、滿足宏觀調控需要、充分考慮稅基流動性、適當降低征納成本等多種因素設定。同時,在設有共享稅的國家間,具體的共享形式也不盡一致。有的采用同源共享,如美國聯邦,大部分州、“地方”各自征收個人所得稅(可適當抵扣稅款),日本的都道府縣民稅、事業稅、市町村民稅與國稅中的法人稅、個人所得稅雖然名稱有異,但性質類似。有的采用按比例分率共享,如我國的增值稅、企業所得稅、個人所得稅。有的采用分品目共享,如我國的印花稅,對證券交易征收的印花稅歸中央,其它歸地方;資源稅(不含正在試點的水資源稅,下同),對開采海洋石油征收的資源稅歸中央,其它歸地方;城市維護建設稅,對中國人民銀行、工商銀行等總行,人保、人壽等總公司征收的城市維護建設稅歸中央,其它歸地方。我國目前18個稅種中,收入完全歸屬于地方的有房產稅、城鎮土地使用稅、土地增值稅、契稅、車船稅、耕地占用稅、煙葉稅、環境保護稅等8個(統稱“純”地方稅);分品目共享、收入主要或部分歸屬于地方的稅種有資源稅、城市維護建設稅、印花稅等3個,通常也稱為地方稅(統稱“準”地方稅)。靜態測算(不考慮稅收收入返還等體制性因素),2018年全國純、準地方稅收入分別為19060億元、7692億元(不含對證券交易征收的印花稅,下同),地方按比例分享的增值稅、企業所得稅、個人所得稅50444億元,合計77196億元,占全部稅收收入的49.36%,其中純/準地方稅、共享稅地方分享收入占比分別為17.10%、32.26%。2015年(“營改增”全面實施的前一年)全國純、準地方稅(含營業稅;環境保護稅尚未開征)收入分別為14777億元、25123億元,地方按比例分享的增值稅、企業所得稅、個人所得稅22078億元,合計61978億元,占全部稅收收入的49.61%,其中純/準地方稅、共享稅地方分享收入占比分別為32.03%、17.58%。從上述數據看,純、準地方稅的個數雖然較多(11個),但收入規模不大。如加上共享稅地方分享收入,占全國稅收收入的比重基本相同,但結構發生了較大變化,主要是由于“營改增”后對增值稅中央、地方分享比例作了較大調整。

        四、地方稅主體稅種與地方主要稅收收入

        地方稅由具有不同功能的多個稅種組成,進而形成地方稅體系。在地方稅體系中,稅種有“主”有“次”,而衡量主與次的標準主要是收入規模的大與小。從狹義、字面意義上看,構成地方稅體系的應是純地方稅,或加上準地方稅。對于多級地方財政而言,地方財政收入來源具有多元化特征,既包括純、準地方稅,也包括來自共享稅的分享收入,以及一般性、專項轉移支付、非稅收入等,我國還有對下級財政的稅收收入返還。受共享稅分享方式、比例等因素影響,在研究構建我國地方稅體系,或稱之為地方稅收收入體系過程中,往往會專注于純、準地方稅,并對其中的“主體稅種”孜孜以求,而忽略共享稅地方分享收入在地方財政中的重要性,加之“地方”、地方稅涵義在不同語境下容易混淆、我國有四級地方財政、不同層級政府事權劃分尚需完善等,對于設定各級地方稅“主體稅種”確屬理論性、現實性“難題”。換言之,確立地方稅“主體稅種”很重要,同時又很難“尋找”到既符合稅收內在屬性、負外部性較弱,又具有一定收入規模的稅種,特別是在“營改增”全面推開前后,營業稅這一地方稅“主體稅種”的“缺失”引起了熱議和困擾,有關地方稅主體稅種的觀點也較多。如認為“物業稅”/房產稅是構建地方稅主體稅種的方向;將城市維護建設稅這一特定目的稅、附加稅改造為地方稅主體稅種,等等。這些觀點要么忽視了我國存在多級地方財政且事權不盡規范等現實,要么忽視了稅收處理政府與納稅人關系“初次分配”的基本屬性。總的看,為不同層級地方財政設立一個或幾個主體稅種(營業稅也曾在不同層級地方財政間分享),從稅收內在屬性及國內外的實踐看是不現實的。我國一直有地方稅體系的提法,而很少提及共享稅體系、中央稅體系,這也在一定程度上表明構建地方稅體系的必要與難度。目前,增值稅、企業所得稅、個人所得稅收入是我國稅收收入的主體,且分別按5:5、6:4、6:4在中央、地方間分享。從前述測算情況看,2018年地方分享的上述三稅收入約是純、準地方稅收入的兩倍。因此,從純、準地方稅及我國多級地方財政的現實看,“地方主要稅收收入”比地方稅“主體稅種”更準確;構建“地方稅收收入體系”也比“地方稅體系”更具操作性。一是主要共享稅——增值稅、企業所得稅、個人所得稅制度的不斷完善,會相應提升各層級地方稅收收入的規范性、成長性。從降低征納成本、提高征收效率看,也無必要效仿美國等國家做法,將相關稅種由按比例、分率共享調整為按稅源分稅種共享,以人為“再造”一些“主體稅種”。二是純、準地方稅中部分稅種,如房(地)產稅改革的適時推進,可逐步為地方財政,主要是基層財政提供更為持續、穩固的稅源。三是國內外科技進步、稅收環境的變化,可能會帶來相關制度、政策的調整。譬如,在電子商務、數字經濟飛速發展的形勢下,增值稅、企業所得稅、個人所得稅稅基流動性日益增強,加大跨境、跨區域稅收協調、完善收入分享制度勢在必行;耕地占用稅、環境保護稅等稅種屬于調控性稅種,前者一度為共享稅,后者的前身——排污費收入也曾在中央、地方間分享,這類稅種從屬性而非收入規模的角度看,是否長期適宜作為純的地方稅,也是需要深入探討的問題。此外,有必要適時協調共享稅、附加稅以及地方稅收與相關收費的關系,對地方收入體系作結構性調整。

        作者:徐茂藍 單位:中國農業發展銀行財務會計部河南財經政法大學金融學院

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