中外檔案管理體制比較
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[摘要]檔案事業(yè)是我國社會生活的一個重要子系統(tǒng)，為社會的可持續(xù)發(fā)展提供檔案信息保障。檔案事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展要在宏觀上合理配置與利用國家檔案資源。各地區(qū)、各部門檔案事業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略的規(guī)劃與實施，需要科學合理的檔案管理體制作為制度支撐。本文從我國檔案管理體制的發(fā)展歷程出發(fā)，結(jié)合當代檔案管理體制，與美國、法國檔案管理體制進行比較和分析，總結(jié)出我國現(xiàn)行檔案管理體制的優(yōu)點，以及國外檔案管理體制對我國檔案管理體制發(fā)展的啟示及意義。
一、檔案管理體制的含義
“體制”一詞在我國古代就已出現(xiàn)，最初是用來說明文章的體裁，或是藝術(shù)作品的風格。到近代，人們開始把體制用于社會組織、社會制度，說明一定的社會機構(gòu)、機制或組織結(jié)構(gòu)。檔案管理體制，是以國家檔案事業(yè)管理為核心所形成的一系列基本制度、原則、規(guī)定的總稱，一般包括檔案工作基本原則，檔案管理機構(gòu)的設置原則與框架，檔案行政管理制度，檔案法規(guī)與基本工作制度，檔案的教育、科研、出版、宣傳、學術(shù)交流等工作制度五大方面。檔案管理體制是我國社會主義制度下檔案事業(yè)的集中體現(xiàn)，對我國檔案事業(yè)的發(fā)展起著重要作用，直接關(guān)系到我國檔案工作根本任務和總體目標的實現(xiàn)，關(guān)系到檔案事業(yè)現(xiàn)代化的進程，因此它的建立與完善對檔案事業(yè)的發(fā)展有著十分重要的意義。由于各國政治的不同，檔案管理體制亦有所差異。從總體上可劃分為集中式和分散式兩種基本形式。集中式是指地方檔案機構(gòu)受中央檔案機構(gòu)的領(lǐng)導或監(jiān)督。這種體制下的各級檔案機構(gòu)是由國家用行政手段或法律手段設立的。檔案事業(yè)行政管理機關(guān)是檔案工作的業(yè)務指揮中心，按法定的權(quán)利對檔案機構(gòu)的工作進行指導和監(jiān)督。分散式是指國家不設立檔案事業(yè)行政管理機關(guān)，對檔案和檔案工作實行中央和地方分權(quán)管理，體現(xiàn)各負其責的原則。中央級的國家檔案館只負責管理中央和聯(lián)邦政府機關(guān)的檔案，無權(quán)過問地方檔案事務。地方檔案機構(gòu)不受中央檔案機構(gòu)或聯(lián)邦檔案機構(gòu)的任何領(lǐng)導和監(jiān)督。
二、中國當代檔案管理體制
(一)我國當代檔案管理體制發(fā)展歷程
我國當代檔案管理體制，是在中華人民共和國誕生之后，在黨和政府的關(guān)心和支持下，通過各級檔案行政管理主體的確立而生成的。從1949年解放到1959年，我國要求檔案實行“集中統(tǒng)一”管理，但實際上各領(lǐng)導機關(guān)、行政機關(guān)及軍隊系統(tǒng)各機關(guān)在檔案管理體制上自成系統(tǒng)，制定各自的規(guī)章制度，分別進行業(yè)務指導和監(jiān)督。1959年6月24日，經(jīng)中共中央、國務院批準，正式成立中央檔案館，作為中共中央、國務院的直屬事業(yè)單位，既保管黨的檔案，又保管國家的檔案。黨政檔案工作統(tǒng)一管理之后，中共中央秘書局檔案處的業(yè)務指導工作與國家檔案局合并。從1960年開始，國家檔案局的業(yè)務和行政工作均由中共中央辦公廳領(lǐng)導，建制屬于國務院。至此，國家檔案局成為統(tǒng)一掌管全國黨和政府系統(tǒng)檔案工作的最高檔案行政管理部門。這是我國檔案管理體制的第一次重大改革，開始實行真正集中統(tǒng)一的檔案管理體制，在世界檔案史上獨創(chuàng)了黨政雙重領(lǐng)導檔案工作的新型管理模式，成為我國檔案事業(yè)的一大特色。
(二)我國檔案管理體制的主要內(nèi)容及特點
《中華人民共和國檔案法》第五條規(guī)定了“檔案工作實行統(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”的原則，既是我國檔案工作的基本原則，也是建設我國檔案管理體制最根本的組織制度。我國的檔案管理體制已由最初的絕對集權(quán)式管理發(fā)展為具有中央統(tǒng)一領(lǐng)導、地方分級管理的靈活、科學、民主的現(xiàn)代特色?！敖y(tǒng)一領(lǐng)導、分級管理”作為現(xiàn)行檔案工作的原則，內(nèi)容包括三個方面：國家全部檔案分別由各級、各類檔案保管機構(gòu)集中管理；全國檔案工作在各級人民政府的領(lǐng)導下，由各級檔案事業(yè)機關(guān)統(tǒng)一、分級、分專業(yè)管理；實行黨政檔案和黨政檔案工作的統(tǒng)一管理。從而保證了黨和國家檔案的完整和安全，克服了檔案分散保存和檔案工作各自為政的弊端，促進了全國檔案事業(yè)的有序進行和協(xié)調(diào)的發(fā)展。1.集中統(tǒng)一的檔案管理體制國家檔案局成立之后，我國開始實行集中統(tǒng)一的檔案管理體制。既有利于加強中央的統(tǒng)一領(lǐng)導，又能適應地方實際工作需要，其主要內(nèi)容包括：一是國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業(yè)，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區(qū)域內(nèi)的檔案事業(yè)；二是各級綜合檔案館負責集中統(tǒng)一管理本級黨、政、群及其直屬機構(gòu)形成的需要永久保存的檔案資料，并提供利用；三是機關(guān)、團體、企事業(yè)單位和其他組織的檔案機構(gòu)，應統(tǒng)一管理本單位的檔案，負責建立健全本單位檔案工作的規(guī)章制度，指導本單位文件材料的形成、積累和歸檔工作，監(jiān)督指導所屬機構(gòu)的檔案工作；四是中央和地方各級黨委及政府檔案工作機構(gòu)，既是政府機構(gòu)，又是黨的機構(gòu)。該體制體現(xiàn)了中國共產(chǎn)黨民主集中制的原則，是國家實行管理活動和機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)的組織保證。這樣的體制克服了檔案分散保存的弊端，并且有利于維護國家歷史文化完整與安全，便于社會各方面利用。與此同時，地方檔案行政管理部門實行的是在地方人民政府領(lǐng)導下的分級管理的具體模式。這種分級負責的管理體制，是黨中央、國務院領(lǐng)導下的分權(quán)負責制度在檔案事業(yè)管理上的具體化，既符合我國的基本國情，又體現(xiàn)了群眾路線的工作方法，有利于檔案工作的全面開展。2.條塊結(jié)合的檔案管理體制所謂按“條”管理就是按專業(yè)工作系統(tǒng)的隸屬關(guān)系，由專業(yè)主管機關(guān)對所屬本系統(tǒng)內(nèi)各單位的檔案工作實施管理。所謂“塊”是指按照各級行政區(qū)域，如省、市、縣等。按“塊”管理就是地方檔案行政管理部門，按照各級行政區(qū)域劃分的界限，對本行政區(qū)域范圍內(nèi)的各機關(guān)、團體、企事業(yè)單位的檔案工作進行指導、監(jiān)督與檢查。條塊結(jié)合的檔案管理體制，就是把“條”和“塊”分別管理的制度或方式有機地結(jié)合起來，揚長避短，形成檔案工作縱橫管理的模式，具有鮮明的中國特色。按“條”管理實際上是一種縱向的分權(quán)負責的管理模式，打破了區(qū)域的限制，把各級同類機關(guān)、單位的檔案工作聯(lián)系起來，進行同系統(tǒng)、同行業(yè)、同專業(yè)系統(tǒng)的管理。這種管理體制，能夠解決各部門各單位專業(yè)檔案分散保管的問題，解決各部門各單位文件材料收集不齊全、不完整，歸檔質(zhì)量不高等問題。檔案工作的條塊結(jié)合可以最大程度地發(fā)揮監(jiān)督、檢查、指導職能，使檔案業(yè)務指導由微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理，強化了檔案部門的行政管理職能，加大了監(jiān)督指導和依法治檔的力度。
三、國外檔案管理體制
(一)法國檔案管理體制概述
法國實行集中式檔案管理體制。法國大革命之前，其檔案管理工作是相對分散和落后的。檔案機構(gòu)數(shù)量和種類眾多，各個檔案館各自為政，缺乏統(tǒng)一的領(lǐng)導和管理，并沒有建立統(tǒng)一的檔案工作規(guī)章制度和檔案法規(guī)。1789年法國資產(chǎn)階級大革命的同時，對檔案工作進行了一系列改革。首先建立了國民議會檔案館，負責保存國民議會的文件。1790年，頒布了《國家檔案館條例》，建立了世界上第一個真正具有國家意義的綜合性檔案館，作為法蘭西共和國中央級檔案館，負責保存歷史檔案和歷屆國民議會、中央各機構(gòu)的檔案文件。隨后，法國頒布了《關(guān)于成立行政區(qū)檔案館的法令》，建立地方檔案館體系，規(guī)定在各行政區(qū)設立檔案館，地方檔案館作為國家館的分館，接受地方政府和國家檔案館的雙重領(lǐng)導。1794年，國民議會頒布了《穡月七日檔案法》，是國家檔案工作的第一部根本大法，也是世界上第一部專門的檔案法。其中國家檔案館享有行政管理權(quán)，不僅是檔案的保管機構(gòu)，還對其他地方檔案館起到領(lǐng)導、業(yè)務指導和監(jiān)督的作用。1884年，法國頒布了關(guān)于建立法國檔案局的法令，規(guī)定檔案局是法國檔案事業(yè)最高行政管理中心，負責掌管全法國的檔案事務，到目前為止，法國只在中央設立了一個檔案事業(yè)行政管理中心——法國檔案局，負責指導、監(jiān)督中央和地方國家檔案館的工作，充分地體現(xiàn)了法國集中單一型的檔案管理體制。
(二)美國檔案管理體制概述
美國是聯(lián)邦制國家，實行分散式的檔案管理體制，其總體特點是全局分散、中央集中。聯(lián)邦政府檔案機構(gòu)只負責聯(lián)邦政府各機關(guān)的檔案和檔案工作，對地方檔案機構(gòu)及事務沒有指導、監(jiān)督和管理權(quán)。各類檔案既沒有縱向的隸屬關(guān)系，也沒有橫向的業(yè)務聯(lián)系。但是，美國在分散式管理的基礎上，借鑒了集中式管理的一些優(yōu)點，在聯(lián)邦政府內(nèi)部，對檔案工作實行高度統(tǒng)一的管理。聯(lián)邦政府的檔案機構(gòu)是國家檔案與文件管理署，是聯(lián)邦政府檔案工作行政管理的領(lǐng)導中心和最高管理機構(gòu)，不僅直接領(lǐng)導和管轄國家檔案館及地區(qū)分館、聯(lián)邦文件中心和總統(tǒng)圖書館，而且依法制定并組織實施國家檔案文件管理的規(guī)定和標準，對聯(lián)邦政府機關(guān)及派出機構(gòu)的檔案文件管理進行監(jiān)督和指導。國家檔案館及其地區(qū)分館組成了一個聯(lián)邦檔案館網(wǎng)，集中保管著全國所有聯(lián)邦政府機關(guān)的各種類型和載體的檔案。美國15個聯(lián)邦文件中心集中保存了各個聯(lián)邦機構(gòu)的所有半現(xiàn)行文件。通過國家檔案與文件署對國家檔案館和聯(lián)邦文件中心的統(tǒng)一控制和管理，聯(lián)邦政府機構(gòu)的文件從產(chǎn)生到進館的保存得到了有效的集中統(tǒng)一管理。
(一)中法兩國檔案管理體制比較
中國、法國都實行集中式的檔案管理體制，兩者在中央都設有國家級檔案行政管理機關(guān)，并且都是通過行政手段和法律手段對下設的各級檔案部門進行指導和監(jiān)督。兩者之間的不同主要體現(xiàn)以下方面：在檔案行政管理機構(gòu)上。我國在中央設有國家檔案局，統(tǒng)管全國檔案工作，地方上各省、市、區(qū)縣都設有檔案局(館)，分管本地檔案工作。法國只在中央設立檔案事業(yè)管理中心即國家檔案局，統(tǒng)一掌管全國的公共檔案，領(lǐng)導和監(jiān)督中央和地方檔案館工作。由此看來，我國檔案行政管理體系比法國較完備。在國家檔案局職能權(quán)限上。我國國家檔案局是全國檔案事業(yè)的指揮中心，是黨中央和國務院的直屬機構(gòu)，負責對全國檔案工作實行統(tǒng)籌規(guī)劃、宏觀管理，集中統(tǒng)一管理黨和國家中央機關(guān)的重要檔案文件材料。法國國家檔案局隸屬于文化部，集中管理檔案的范圍只限于歷史檔案和一部分政府機關(guān)檔案，負責指導全國的公共檔案館。法國國家檔案局無權(quán)過問國會上下兩院、外交部、銀行等中央機關(guān)的檔案工作，也無權(quán)對宗教、科研等機構(gòu)的檔案工作進行指導和監(jiān)督。
(二)中美兩國檔案管理體制比較
在我國，國家檔案局負責全國的檔案工作，制定檔案工作總體規(guī)劃，組織協(xié)調(diào)、管理、監(jiān)督和指導全國檔案工作。國家檔案館對全國各級檔案館進行行政監(jiān)督和業(yè)務指導。而在美國，聯(lián)邦政府對檔案工作實行集中統(tǒng)一管理，在全國設立多個分館，形成聯(lián)邦檔案館網(wǎng)。中國在國務院下設國家檔案局，美國則在聯(lián)邦政府下設國家檔案與文件管理署，都是對政府的檔案機構(gòu)進行集中統(tǒng)一管理。兩者之間的不同主要體現(xiàn)在以下方面。在檔案管理制度上。中國實行集中式管理模式，而美國實行分散式管理模式，這是中美兩國檔案管理體制的根本差異。美國的國家檔案與文件署與各州檔案機構(gòu)沒有隸屬關(guān)系，對各州檔案工作沒有指導和監(jiān)督的作用，各州可以根據(jù)實際情況制定相應的檔案法律法規(guī)和工作標準，是真正的分級管理。我國的檔案管理體制是集中式的，是在集中統(tǒng)一的原則下進行檔案管理工作，在全國各級政府機構(gòu)設立檔案行政管理部門，分級統(tǒng)一掌管全國檔案事務。在管理機構(gòu)設置上。中國檔案管理機構(gòu)比較健全，國家檔案局負責主管全國檔案事業(yè)，全國檔案工作按照中央、省(自治區(qū)、直轄市)、地、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)四級的檔案管理機構(gòu)負責管理，各檔案機構(gòu)負責保管本單位檔案，全國建立檔館網(wǎng)，負責分管范圍內(nèi)的檔案接收、收集、整理、保管和利用。美國國家檔案與文件署，只負責監(jiān)督和管理聯(lián)邦政府各部門、各機關(guān)的文件和檔案以及下屬國家檔案館、檔案分館、文件中心和總統(tǒng)檔案館的工作，各州、市、縣政府檔案管理機構(gòu)和非政府企事業(yè)檔案管理機構(gòu)全部是獨立、分散的，互相之間沒有隸屬關(guān)系。
五、可借鑒之處
通過中外檔案管理體制的比較，可以看出我國的檔案管理體制具有一定的優(yōu)越性，并且具有自己的特色。但同時我們也要吸取西方發(fā)達國家的一些先進的管理經(jīng)驗，取長補短，更好地推動我國檔案事業(yè)的發(fā)展。
(一)變革檔案管理體制
對于存在著檔案行政管理機關(guān)的國家來說，檔案行政管理機關(guān)與國家檔案館大多屬于領(lǐng)導與被領(lǐng)導的關(guān)系，但是，國家的最高檔案行政管理機關(guān)應當給予地方檔案行政管理部門一定的自主權(quán)。如美國實行分散式管理體制，聯(lián)邦政府不過問各州的檔案工作事務，使各州充分發(fā)揮各州的積極性管理各自的檔案事務。法國雖然也實行集中式管理，但在全國范圍內(nèi)構(gòu)建了一個檔案館網(wǎng)，加強了國家檔案館與地方各級各類檔案館的聯(lián)系。我國應在堅持集中式管理體制的原則下，放寬對檔案部門的管制。政府檔案機構(gòu)可以從宏觀上控制全國檔案事業(yè)，具體的檔案工作可以由地方檔案機構(gòu)以及企事業(yè)單位的檔案機構(gòu)靈活進行處置。充分發(fā)揮檔案機構(gòu)的自主性，因地制宜地實施符合自身情況的管理方式。
(二)協(xié)調(diào)文件管理與檔案管理的關(guān)系
按照文件生命周期理論，文件運行的整個過程劃分為四個階段，即文件制作階段、文件現(xiàn)實使用階段、文件暫時保存階段和文件永久保存階段。美國邦國家檔案與文件署對聯(lián)邦政府機關(guān)產(chǎn)生的文件、檔案實行統(tǒng)一管理，建立了15個聯(lián)邦文件中心(2個全國性文件中心，13個地區(qū)性文件中心)，制定了《聯(lián)邦文件管理法》作為法律保證。而法國檔案館有4個分館，1個檔案文件中心，負責接收中央各機關(guān)的半現(xiàn)行文件，地方上的省級文件中心直接附屬于省檔案館。中國對歸檔文件的管理主要由各個單位的檔案室承擔，文件管理機構(gòu)與檔案管理機構(gòu)分開設立，各成體系。我國應當利用文件生命周期理論，開展對檔案一體化管理的建設和對半現(xiàn)行文件的鑒定工作，推動我國檔案事業(yè)管理體制的改革。
參考文獻：
[1]陳兆祦，曹喜琛.檔案工作全書[M].北京：中國人民大學出版社，1992年
[2]馮惠玲，張輯哲.檔案學概論[M].北京：中國人民大學出版社，2006年
作者：趙思卓 單位：中國電子科技集團公司第五十四研究所
