中外檔案管理體制比較
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[摘要]檔案事業是我國社會生活的一個重要子系統，為社會的可持續發展提供檔案信息保障。檔案事業的可持續發展要在宏觀上合理配置與利用國家檔案資源。各地區、各部門檔案事業發展戰略的規劃與實施，需要科學合理的檔案管理體制作為制度支撐。本文從我國檔案管理體制的發展歷程出發，結合當代檔案管理體制，與美國、法國檔案管理體制進行比較和分析，總結出我國現行檔案管理體制的優點，以及國外檔案管理體制對我國檔案管理體制發展的啟示及意義。
一、檔案管理體制的含義
“體制”一詞在我國古代就已出現，最初是用來說明文章的體裁，或是藝術作品的風格。到近代，人們開始把體制用于社會組織、社會制度，說明一定的社會機構、機制或組織結構。檔案管理體制，是以國家檔案事業管理為核心所形成的一系列基本制度、原則、規定的總稱，一般包括檔案工作基本原則，檔案管理機構的設置原則與框架，檔案行政管理制度，檔案法規與基本工作制度，檔案的教育、科研、出版、宣傳、學術交流等工作制度五大方面。檔案管理體制是我國社會主義制度下檔案事業的集中體現，對我國檔案事業的發展起著重要作用，直接關系到我國檔案工作根本任務和總體目標的實現，關系到檔案事業現代化的進程，因此它的建立與完善對檔案事業的發展有著十分重要的意義。由于各國政治的不同，檔案管理體制亦有所差異。從總體上可劃分為集中式和分散式兩種基本形式。集中式是指地方檔案機構受中央檔案機構的領導或監督。這種體制下的各級檔案機構是由國家用行政手段或法律手段設立的。檔案事業行政管理機關是檔案工作的業務指揮中心，按法定的權利對檔案機構的工作進行指導和監督。分散式是指國家不設立檔案事業行政管理機關，對檔案和檔案工作實行中央和地方分權管理，體現各負其責的原則。中央級的國家檔案館只負責管理中央和聯邦政府機關的檔案，無權過問地方檔案事務。地方檔案機構不受中央檔案機構或聯邦檔案機構的任何領導和監督。
二、中國當代檔案管理體制
(一)我國當代檔案管理體制發展歷程
我國當代檔案管理體制，是在中華人民共和國誕生之后，在黨和政府的關心和支持下，通過各級檔案行政管理主體的確立而生成的。從1949年解放到1959年，我國要求檔案實行“集中統一”管理，但實際上各領導機關、行政機關及軍隊系統各機關在檔案管理體制上自成系統，制定各自的規章制度，分別進行業務指導和監督。1959年6月24日，經中共中央、國務院批準，正式成立中央檔案館，作為中共中央、國務院的直屬事業單位，既保管黨的檔案，又保管國家的檔案。黨政檔案工作統一管理之后，中共中央秘書局檔案處的業務指導工作與國家檔案局合并。從1960年開始，國家檔案局的業務和行政工作均由中共中央辦公廳領導，建制屬于國務院。至此，國家檔案局成為統一掌管全國黨和政府系統檔案工作的最高檔案行政管理部門。這是我國檔案管理體制的第一次重大改革，開始實行真正集中統一的檔案管理體制，在世界檔案史上獨創了黨政雙重領導檔案工作的新型管理模式，成為我國檔案事業的一大特色。
(二)我國檔案管理體制的主要內容及特點
《中華人民共和國檔案法》第五條規定了“檔案工作實行統一領導、分級管理”的原則，既是我國檔案工作的基本原則，也是建設我國檔案管理體制最根本的組織制度。我國的檔案管理體制已由最初的絕對集權式管理發展為具有中央統一領導、地方分級管理的靈活、科學、民主的現代特色。“統一領導、分級管理”作為現行檔案工作的原則，內容包括三個方面：國家全部檔案分別由各級、各類檔案保管機構集中管理；全國檔案工作在各級人民政府的領導下，由各級檔案事業機關統一、分級、分專業管理；實行黨政檔案和黨政檔案工作的統一管理。從而保證了黨和國家檔案的完整和安全，克服了檔案分散保存和檔案工作各自為政的弊端，促進了全國檔案事業的有序進行和協調的發展。1.集中統一的檔案管理體制國家檔案局成立之后，我國開始實行集中統一的檔案管理體制。既有利于加強中央的統一領導，又能適應地方實際工作需要，其主要內容包括：一是國家檔案行政管理部門主管全國檔案事業，縣級以上地方各級人民政府的檔案行政管理部門主管本行政區域內的檔案事業；二是各級綜合檔案館負責集中統一管理本級黨、政、群及其直屬機構形成的需要永久保存的檔案資料，并提供利用；三是機關、團體、企事業單位和其他組織的檔案機構，應統一管理本單位的檔案，負責建立健全本單位檔案工作的規章制度，指導本單位文件材料的形成、積累和歸檔工作，監督指導所屬機構的檔案工作；四是中央和地方各級黨委及政府檔案工作機構，既是政府機構，又是黨的機構。該體制體現了中國共產黨民主集中制的原則，是國家實行管理活動和機構正常運轉的組織保證。這樣的體制克服了檔案分散保存的弊端，并且有利于維護國家歷史文化完整與安全，便于社會各方面利用。與此同時，地方檔案行政管理部門實行的是在地方人民政府領導下的分級管理的具體模式。這種分級負責的管理體制，是黨中央、國務院領導下的分權負責制度在檔案事業管理上的具體化，既符合我國的基本國情，又體現了群眾路線的工作方法，有利于檔案工作的全面開展。2.條塊結合的檔案管理體制所謂按“條”管理就是按專業工作系統的隸屬關系，由專業主管機關對所屬本系統內各單位的檔案工作實施管理。所謂“塊”是指按照各級行政區域，如省、市、縣等。按“塊”管理就是地方檔案行政管理部門，按照各級行政區域劃分的界限，對本行政區域范圍內的各機關、團體、企事業單位的檔案工作進行指導、監督與檢查。條塊結合的檔案管理體制，就是把“條”和“塊”分別管理的制度或方式有機地結合起來，揚長避短，形成檔案工作縱橫管理的模式，具有鮮明的中國特色。按“條”管理實際上是一種縱向的分權負責的管理模式，打破了區域的限制，把各級同類機關、單位的檔案工作聯系起來，進行同系統、同行業、同專業系統的管理。這種管理體制，能夠解決各部門各單位專業檔案分散保管的問題，解決各部門各單位文件材料收集不齊全、不完整，歸檔質量不高等問題。檔案工作的條塊結合可以最大程度地發揮監督、檢查、指導職能，使檔案業務指導由微觀管理轉向宏觀管理，強化了檔案部門的行政管理職能，加大了監督指導和依法治檔的力度。
三、國外檔案管理體制
(一)法國檔案管理體制概述
法國實行集中式檔案管理體制。法國大革命之前，其檔案管理工作是相對分散和落后的。檔案機構數量和種類眾多，各個檔案館各自為政，缺乏統一的領導和管理，并沒有建立統一的檔案工作規章制度和檔案法規。1789年法國資產階級大革命的同時，對檔案工作進行了一系列改革。首先建立了國民議會檔案館，負責保存國民議會的文件。1790年，頒布了《國家檔案館條例》，建立了世界上第一個真正具有國家意義的綜合性檔案館，作為法蘭西共和國中央級檔案館，負責保存歷史檔案和歷屆國民議會、中央各機構的檔案文件。隨后，法國頒布了《關于成立行政區檔案館的法令》，建立地方檔案館體系，規定在各行政區設立檔案館，地方檔案館作為國家館的分館，接受地方政府和國家檔案館的雙重領導。1794年，國民議會頒布了《穡月七日檔案法》，是國家檔案工作的第一部根本大法，也是世界上第一部專門的檔案法。其中國家檔案館享有行政管理權，不僅是檔案的保管機構，還對其他地方檔案館起到領導、業務指導和監督的作用。1884年，法國頒布了關于建立法國檔案局的法令，規定檔案局是法國檔案事業最高行政管理中心，負責掌管全法國的檔案事務，到目前為止，法國只在中央設立了一個檔案事業行政管理中心——法國檔案局，負責指導、監督中央和地方國家檔案館的工作，充分地體現了法國集中單一型的檔案管理體制。
(二)美國檔案管理體制概述
美國是聯邦制國家，實行分散式的檔案管理體制，其總體特點是全局分散、中央集中。聯邦政府檔案機構只負責聯邦政府各機關的檔案和檔案工作，對地方檔案機構及事務沒有指導、監督和管理權。各類檔案既沒有縱向的隸屬關系，也沒有橫向的業務聯系。但是，美國在分散式管理的基礎上，借鑒了集中式管理的一些優點，在聯邦政府內部，對檔案工作實行高度統一的管理。聯邦政府的檔案機構是國家檔案與文件管理署，是聯邦政府檔案工作行政管理的領導中心和最高管理機構，不僅直接領導和管轄國家檔案館及地區分館、聯邦文件中心和總統圖書館，而且依法制定并組織實施國家檔案文件管理的規定和標準，對聯邦政府機關及派出機構的檔案文件管理進行監督和指導。國家檔案館及其地區分館組成了一個聯邦檔案館網，集中保管著全國所有聯邦政府機關的各種類型和載體的檔案。美國15個聯邦文件中心集中保存了各個聯邦機構的所有半現行文件。通過國家檔案與文件署對國家檔案館和聯邦文件中心的統一控制和管理，聯邦政府機構的文件從產生到進館的保存得到了有效的集中統一管理。
(一)中法兩國檔案管理體制比較
中國、法國都實行集中式的檔案管理體制，兩者在中央都設有國家級檔案行政管理機關，并且都是通過行政手段和法律手段對下設的各級檔案部門進行指導和監督。兩者之間的不同主要體現以下方面：在檔案行政管理機構上。我國在中央設有國家檔案局，統管全國檔案工作，地方上各省、市、區縣都設有檔案局(館)，分管本地檔案工作。法國只在中央設立檔案事業管理中心即國家檔案局，統一掌管全國的公共檔案，領導和監督中央和地方檔案館工作。由此看來，我國檔案行政管理體系比法國較完備。在國家檔案局職能權限上。我國國家檔案局是全國檔案事業的指揮中心，是黨中央和國務院的直屬機構，負責對全國檔案工作實行統籌規劃、宏觀管理，集中統一管理黨和國家中央機關的重要檔案文件材料。法國國家檔案局隸屬于文化部，集中管理檔案的范圍只限于歷史檔案和一部分政府機關檔案，負責指導全國的公共檔案館。法國國家檔案局無權過問國會上下兩院、外交部、銀行等中央機關的檔案工作，也無權對宗教、科研等機構的檔案工作進行指導和監督。
(二)中美兩國檔案管理體制比較
在我國，國家檔案局負責全國的檔案工作，制定檔案工作總體規劃，組織協調、管理、監督和指導全國檔案工作。國家檔案館對全國各級檔案館進行行政監督和業務指導。而在美國，聯邦政府對檔案工作實行集中統一管理，在全國設立多個分館，形成聯邦檔案館網。中國在國務院下設國家檔案局，美國則在聯邦政府下設國家檔案與文件管理署，都是對政府的檔案機構進行集中統一管理。兩者之間的不同主要體現在以下方面。在檔案管理制度上。中國實行集中式管理模式，而美國實行分散式管理模式，這是中美兩國檔案管理體制的根本差異。美國的國家檔案與文件署與各州檔案機構沒有隸屬關系，對各州檔案工作沒有指導和監督的作用，各州可以根據實際情況制定相應的檔案法律法規和工作標準，是真正的分級管理。我國的檔案管理體制是集中式的，是在集中統一的原則下進行檔案管理工作，在全國各級政府機構設立檔案行政管理部門，分級統一掌管全國檔案事務。在管理機構設置上。中國檔案管理機構比較健全，國家檔案局負責主管全國檔案事業，全國檔案工作按照中央、省(自治區、直轄市)、地、縣、鄉鎮四級的檔案管理機構負責管理，各檔案機構負責保管本單位檔案，全國建立檔館網，負責分管范圍內的檔案接收、收集、整理、保管和利用。美國國家檔案與文件署，只負責監督和管理聯邦政府各部門、各機關的文件和檔案以及下屬國家檔案館、檔案分館、文件中心和總統檔案館的工作，各州、市、縣政府檔案管理機構和非政府企事業檔案管理機構全部是獨立、分散的，互相之間沒有隸屬關系。
五、可借鑒之處
通過中外檔案管理體制的比較，可以看出我國的檔案管理體制具有一定的優越性，并且具有自己的特色。但同時我們也要吸取西方發達國家的一些先進的管理經驗，取長補短，更好地推動我國檔案事業的發展。
(一)變革檔案管理體制
對于存在著檔案行政管理機關的國家來說，檔案行政管理機關與國家檔案館大多屬于領導與被領導的關系，但是，國家的最高檔案行政管理機關應當給予地方檔案行政管理部門一定的自主權。如美國實行分散式管理體制，聯邦政府不過問各州的檔案工作事務，使各州充分發揮各州的積極性管理各自的檔案事務。法國雖然也實行集中式管理，但在全國范圍內構建了一個檔案館網，加強了國家檔案館與地方各級各類檔案館的聯系。我國應在堅持集中式管理體制的原則下，放寬對檔案部門的管制。政府檔案機構可以從宏觀上控制全國檔案事業，具體的檔案工作可以由地方檔案機構以及企事業單位的檔案機構靈活進行處置。充分發揮檔案機構的自主性，因地制宜地實施符合自身情況的管理方式。
(二)協調文件管理與檔案管理的關系
按照文件生命周期理論，文件運行的整個過程劃分為四個階段，即文件制作階段、文件現實使用階段、文件暫時保存階段和文件永久保存階段。美國邦國家檔案與文件署對聯邦政府機關產生的文件、檔案實行統一管理，建立了15個聯邦文件中心(2個全國性文件中心，13個地區性文件中心)，制定了《聯邦文件管理法》作為法律保證。而法國檔案館有4個分館，1個檔案文件中心，負責接收中央各機關的半現行文件，地方上的省級文件中心直接附屬于省檔案館。中國對歸檔文件的管理主要由各個單位的檔案室承擔，文件管理機構與檔案管理機構分開設立，各成體系。我國應當利用文件生命周期理論，開展對檔案一體化管理的建設和對半現行文件的鑒定工作，推動我國檔案事業管理體制的改革。
參考文獻：
[1]陳兆祦，曹喜琛.檔案工作全書[M].北京：中國人民大學出版社，1992年
[2]馮惠玲，張輯哲.檔案學概論[M].北京：中國人民大學出版社，2006年
作者：趙思卓 單位：中國電子科技集團公司第五十四研究所
