法治視域下檔案管理優(yōu)化
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摘要：全面依法治國反映在檔案事業(yè)領(lǐng)域就是要全面推進(jìn)依法治檔，實(shí)現(xiàn)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。從依法治檔的基本內(nèi)涵及其必要性出發(fā)，分析依法治檔存在的問題，提出了全面推進(jìn)依法治檔的建議。
關(guān)鍵詞：檔案；法治；檔案管理
全面推進(jìn)依法治國是檔案事業(yè)發(fā)展所面臨的新環(huán)境和新背景。它要求我們在檔案事業(yè)發(fā)展中全面推進(jìn)依法治檔。構(gòu)建完備的規(guī)范檔案法治體系、業(yè)務(wù)體系、服務(wù)體系、監(jiān)管體系、信息體系和組織體系，促進(jìn)檔案事業(yè)在法治軌道上科學(xué)發(fā)展。這不僅是檔案事業(yè)自身發(fā)展的內(nèi)在要求，也是實(shí)現(xiàn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。本文擬從依法治檔的基本內(nèi)涵及其必要性出發(fā)，分析依法治檔存在的問題，提出全面推進(jìn)依法治檔的建議。
一、依法治檔的基本內(nèi)涵
依法治檔是依法治國在檔案事業(yè)領(lǐng)域的重要體現(xiàn)，是指在依法治國方針的指導(dǎo)下，建立完善的檔案管理制度的法律體系，以法律為準(zhǔn)繩，按照法律的標(biāo)準(zhǔn)，對檔案管理各方面的制度嚴(yán)格執(zhí)行，從而在法治軌道上推進(jìn)檔案管理工作。依法治檔作為依法治國的重要組成部分，基本遵循依法治國的總體思路與主要目標(biāo)。就其總體思路而言，就是要堅(jiān)持以依法治國為指導(dǎo)，進(jìn)行檔案管理事業(yè)的規(guī)劃和發(fā)展，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和檔案管理工作改革創(chuàng)新成果導(dǎo)向，以檔案服務(wù)需求為目標(biāo)，運(yùn)用法治思維和立法理念，健全檔案管理法律法規(guī)體系；堅(jiān)持依法行政，提高檔案管理法治意識(shí)，強(qiáng)化責(zé)任擔(dān)當(dāng)和責(zé)任監(jiān)督，做到有法必依、違法必究，從而實(shí)現(xiàn)檔案管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化和法制化。就其主要目標(biāo)而言，就是要基本建成科學(xué)、完備、規(guī)范的檔案法律法規(guī)體系、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系、檔案依法行政責(zé)任監(jiān)督體系；健全檔案管理執(zhí)法機(jī)構(gòu)，充實(shí)檔案管理執(zhí)法人員，提高執(zhí)法能力；實(shí)現(xiàn)檔案管理的法制化和規(guī)范化；使社會(huì)檔案意識(shí)顯著增強(qiáng)，使檔案法律服務(wù)、檔案安全體系建設(shè)和檔案資源利用取得新成效，使檔案工作為實(shí)現(xiàn)治理體系和治理能力現(xiàn)代化和推進(jìn)依法治國發(fā)揮重要作用。檔案法治與檔案法制有著本質(zhì)的區(qū)別。法制是具體的法律制度，屬于上層建筑，是實(shí)現(xiàn)法治的基礎(chǔ)和前提；法治是相對人治的一個(gè)概念，是法制的立足點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是法制的價(jià)值旨?xì)w，要實(shí)行法治必須有完善的法制。[1]因此，在檔案事業(yè)領(lǐng)域，檔案法制是前提，檔案法治是努力的方向，兩者在依法治檔中缺一不可。依法治檔一方面要完善各種檔案法律和制度，另一方面檔案管理也要做到有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，最終實(shí)現(xiàn)檔案管理工作的法治化。
二、依法治檔的必要性
依法治檔，是貫徹依法治國方略的具體體現(xiàn)，是建設(shè)法治政府的重要內(nèi)容，有利于推動(dòng)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進(jìn)檔案管理工作的法治化和規(guī)范化，進(jìn)而促進(jìn)國家文化事業(yè)的發(fā)展。
（一）依法治檔是貫徹落實(shí)依法治國方略的重要體現(xiàn)
“法者，天下之儀也”。古往今來，法律都是治理國家最根本的行為準(zhǔn)則和標(biāo)準(zhǔn)。2013年，在全國政法工作會(huì)議上提出了“全力推進(jìn)平安中國、法治中國、過硬隊(duì)伍建設(shè)”的科學(xué)論斷，從此“法治中國”成為中國的主流熱詞。黨的十八屆四中全會(huì)更是把全面推進(jìn)依法治國作為治理國家的基本方略。建設(shè)法治中國，堅(jiān)持法治國家、法治政府、法治社會(huì)，是我們黨治國理政觀念的重大轉(zhuǎn)變。推進(jìn)依法治檔作為法治中國建設(shè)的重要組成部分，不僅關(guān)系到檔案管理工作的法治化和規(guī)范化，更關(guān)系到依法治國在檔案領(lǐng)域的全面落實(shí)和法治中國建設(shè)的推進(jìn)。[2]
（二）依法治檔是推進(jìn)檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化的客觀要求
檔案治理體系和治理能力現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在更高層次和更高水平上。“更高層次”就是推動(dòng)檔案立法，完善相關(guān)法規(guī)體系。這要求我們不斷地完善相關(guān)法律制度并認(rèn)真貫徹落實(shí)，以適應(yīng)檔案存儲(chǔ)數(shù)字化、服務(wù)網(wǎng)絡(luò)化、管理信息化等檔案工作現(xiàn)代化的需求，從而推動(dòng)檔案事業(yè)的規(guī)范、健康、科學(xué)的可持續(xù)發(fā)展。“更高水平”就是要以黨的十八屆四中全會(huì)精神為指導(dǎo)，依法治檔，提高檔案的法治水平，提升檔案管理人員的法治意識(shí)和法律知識(shí)水平，及時(shí)化解和防范檔案管理工作法律風(fēng)險(xiǎn)，切實(shí)處理好檔案管理工作中面臨的新情況、新問題，促進(jìn)檔案事業(yè)科學(xué)發(fā)展。
（三）依法治檔有利于推動(dòng)檔案管理工作的法治化與規(guī)范化
依法治檔是弘揚(yáng)法治精神、提高檔案管理人員檔案意識(shí)與檔案法律意識(shí)的主要抓手。眾所周知，檔案管理工作必須由具體的人去管理，檔案管理人員的法律意識(shí)直接關(guān)系到檔案管理工作的法治化與規(guī)范化。當(dāng)前，檔案管理模式已由傳統(tǒng)模式進(jìn)入現(xiàn)代模式，檔案管理工作也應(yīng)該適應(yīng)形勢的新變化，通過科學(xué)規(guī)范的管理以提升檔案管理工作水平。這種科學(xué)的管理方式主要靠法治，因此，依法治檔適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，符合檔案管理工作發(fā)展的內(nèi)在發(fā)展規(guī)律。檔案管理人員應(yīng)該轉(zhuǎn)變觀念，提升依法治檔的意識(shí)和能力。同時(shí)，依法治檔的推進(jìn)也有利于喚醒和提升社會(huì)大眾的檔案意識(shí)與檔案法律意識(shí)。檔案管理人員通過行政執(zhí)法和執(zhí)法檢查等形式，借助在檔案管理工作中的正反兩個(gè)方面的案例，以事實(shí)為依據(jù)，充分利用案情講解相關(guān)法律法規(guī)，能夠有效地提高社會(huì)大眾對檔案工作和檔案法規(guī)方面的認(rèn)知與意識(shí)，從而推動(dòng)檔案管理工作的法治化與規(guī)范化建設(shè)。
三、依法治檔存在的主要問題
改革開放以來，我國檔案工作的法律法規(guī)越來越健全，管理工作越來越規(guī)范，法治水平越來越提升，取得了很大的進(jìn)步。但這對于依法治檔的最終目標(biāo)還有較大差距，法治建設(shè)還存在一些問題。
（一）檔案管理人員的法治意識(shí)與法治思維缺乏
隨著社會(huì)的發(fā)展，人們的法律意識(shí)不斷增強(qiáng)。然而在具體的實(shí)踐中，一些檔案管理人員并沒有充分認(rèn)識(shí)到依法治檔的重要性和必要性，認(rèn)為檔案管理部門地位不高；對于依法治檔工作存在畏難情緒；工作力度不大，缺少檔案依法管理的積極性和主動(dòng)性；只執(zhí)行法律的強(qiáng)制性規(guī)定，整天處理自己重復(fù)的業(yè)務(wù)工作，沒有主動(dòng)運(yùn)用法治思維來依法治檔。[3]另外，對檔案相關(guān)的法律條文也總是一知半解或了解不夠，不能很好地使用檔案法律法規(guī)所賦予的權(quán)利和應(yīng)該履行的義務(wù)，沒有充分利用《檔案法》指導(dǎo)自己的工作。雖然依法治檔提了好多年，仍然深受傳統(tǒng)思維的影響。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一是權(quán)力至上的政治化思維，二是重視感情倫理化思維。“人大于天，情大于法”的傳統(tǒng)思維往往使我們遇到事情先講感情再講法律，在工作中的表現(xiàn)就是對上不對下、對情不對法，以致于一些該立卷歸檔的檔案材料沒有及時(shí)收集整理歸檔，散落在部門或被個(gè)人手中，給檔案事業(yè)的發(fā)展造成了不良的影響。
（二）檔案法律法規(guī)貫徹不徹底
雖然《檔案法》對檔案事業(yè)發(fā)展的各個(gè)方面做了詳細(xì)的規(guī)定和要求，但從實(shí)際情況來看，這些規(guī)定和要求并不能得到很好的貫徹和執(zhí)行。這既有檔案部門本身的原因，也有執(zhí)法部門執(zhí)法不嚴(yán)的責(zé)任。諸如《檔案法》中所規(guī)定的檔案部門所需人員和經(jīng)費(fèi)這些基本的問題，大都存在著不同程度的履行不到位，主要原因是各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)對檔案工作的重視不夠，檔案部門本身的檔案法律意識(shí)不強(qiáng)。從檔案行政執(zhí)法部門來說，檔案行政執(zhí)法人員缺少強(qiáng)烈的執(zhí)法欲望，常常左顧右盼，重業(yè)務(wù)指導(dǎo)，輕依法治檔，且在具體執(zhí)法過程中往往睜一只眼閉一只眼，針對較嚴(yán)重的問題，只是下發(fā)檔案檢查通知書而沒有認(rèn)真地跟蹤檢查和督查，未能體現(xiàn)有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究。[4]
四、依法治檔的優(yōu)化路徑
依法治檔作為一項(xiàng)系統(tǒng)工程，既有檔案法律法規(guī)的完善和法治意識(shí)的提升等宏觀方面的要求，也有執(zhí)法力度的強(qiáng)化和人才隊(duì)伍的建設(shè)等微觀方面的內(nèi)容。因此，我們必須從多方面下功夫，使檔案工作在法治中國的建設(shè)中不失語、不缺位。
（一）完善檔案法規(guī)體系，夯實(shí)檔案法治基礎(chǔ)
法律是治國的重器，良法是善治的前提。我們必須恪守以民為本、立法為民的理念，堅(jiān)持立法先行，完善檔案法律法規(guī)體系；根據(jù)當(dāng)前面臨的新形勢和新要求，加強(qiáng)檔案管理法規(guī)和規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)的研究，完善現(xiàn)有法規(guī)制度和相應(yīng)配套制度，建立健全檔案管理的工作制度，把制度實(shí)施、監(jiān)督和保障體系做為法治體系的著力點(diǎn)；增強(qiáng)檔案法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對性和有效性，做到以實(shí)際出發(fā)，滿足現(xiàn)實(shí)需要，體現(xiàn)檔案工作自身發(fā)展規(guī)律；形成有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究的檔案法治運(yùn)行體系，把依法治檔納入制度化、規(guī)范化和法治化軌道上來，推動(dòng)檔案工作科學(xué)發(fā)展。
（二）增強(qiáng)檔案法治意識(shí)，推進(jìn)檔案法治建設(shè)
法律的權(quán)威源自人民的內(nèi)心擁護(hù)和真誠信仰。弘揚(yáng)檔案工作的法治精神，必須把人民群眾培養(yǎng)成法治檔案的忠實(shí)崇尚者、自覺遵守者與堅(jiān)定捍衛(wèi)者；推動(dòng)全社會(huì)樹立檔案法治意識(shí)，堅(jiān)持把全民守法和普法作為依法治檔的長期基礎(chǔ)性工作，深入開展檔案法治宣傳教育，引導(dǎo)檔案工作管理者、檔案服務(wù)利用者和檔案執(zhí)法檢查者自覺守法、遇事找法、解決問題靠法；堅(jiān)持領(lǐng)導(dǎo)干部和檔案人員帶頭學(xué)法，模范守法作為樹立法治意識(shí)的關(guān)鍵，認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法，誰普法”的普法責(zé)任制；加強(qiáng)道德建設(shè)，增強(qiáng)法治的道德底蘊(yùn)，樹立規(guī)則意識(shí)，讓大家履行法定義務(wù)，讓遵守檔案相關(guān)法律法規(guī)成為人民的自覺行動(dòng)；提供檔案法律服務(wù)，健全依法維權(quán)和化解糾紛機(jī)制，強(qiáng)化檔案法律在維護(hù)群眾利益，化解檔案矛盾糾紛的權(quán)威地位，引導(dǎo)人民理性表達(dá)訴求，解決好人民群眾最關(guān)心最直接最現(xiàn)實(shí)的檔案利益問題。
（三）加強(qiáng)法治隊(duì)伍建設(shè)，提升檔案執(zhí)法水平
“用人不當(dāng)，足以壞法”。加強(qiáng)檔案的法治建設(shè)，推進(jìn)依法治檔，關(guān)鍵在于檔案管理部門法治人才的培養(yǎng)。因此，建設(shè)一支懂法律、用法律、守法律的檔案執(zhí)法干部隊(duì)伍就是依法治檔的內(nèi)在需求。我們必須建立健全檔案法治人才的培養(yǎng)機(jī)制，培養(yǎng)高素質(zhì)檔案法治隊(duì)伍。首先，培養(yǎng)合格檔案執(zhí)法人才。這要求建立健全檔案法治人才培養(yǎng)制度，完善考評(píng)機(jī)制、管理機(jī)制、考評(píng)機(jī)制、獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制，為檔案管理的法治建設(shè)提供堅(jiān)強(qiáng)人才保障。其次，提升檔案執(zhí)法人員素質(zhì)。這要求抓住檔案領(lǐng)導(dǎo)干部和檔案執(zhí)法人員這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”，樹立法治思維，增強(qiáng)法律素質(zhì)，依靠法律管理檔案，全面加強(qiáng)檔案人員的思想、組織、作風(fēng)和業(yè)務(wù)建設(shè)，不斷提高政治素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)；積極學(xué)習(xí)法治理論和與檔案相關(guān)的法律知識(shí)，提高理論水平和法治水平，自覺遵守檔案法律法規(guī)。再次，增強(qiáng)檔案執(zhí)法人員能力。執(zhí)法人員必須積極參加實(shí)踐鍛煉，增強(qiáng)實(shí)際辦事能力，通過實(shí)戰(zhàn)模擬、執(zhí)法培訓(xùn)和借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)等多種方式提高執(zhí)法能力，以推進(jìn)檔案的執(zhí)法工作。在全面依法治國的新形勢和新要求下，全面推進(jìn)依法治檔是檔案事業(yè)領(lǐng)域一場廣泛而深刻的革命，也是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。在這一過程中，我們必須牢固樹立法治思維，運(yùn)用法治理念，在法治的軌道上實(shí)現(xiàn)檔案治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，促進(jìn)檔案事業(yè)的科學(xué)發(fā)展。
參考文獻(xiàn)：
[1]孫國華,朱景文.法理學(xué)[M].中國人民大學(xué)出版社,1999:11.
[2]卯瓊,王善鑄.順勢而為謀實(shí)干推動(dòng)檔案法治行——對檔案法治建設(shè)的思考[J].云南檔案,2016(11).
[3]張烜.檔案法治建設(shè)的調(diào)研與思考[J].實(shí)踐與探索,2015(7).
[4]郭寶平.依法行政還是“以法行政”[J].中國行政管理,2002(11).
作者：魏紀(jì)珍 單位：鄭州科技學(xué)院
