財(cái)政政策影響農(nóng)業(yè)發(fā)展的研究

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摘要：農(nóng)業(yè)作為經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的基礎(chǔ)型產(chǎn)業(yè)，在一個國家的發(fā)展中扮演著至關(guān)重要的角色，農(nóng)業(yè)問題始終是不可回避的問題，而近年來為了解決農(nóng)業(yè)上的一些問題，我國也實(shí)施了積極的財(cái)政政策。本文從財(cái)政支農(nóng)的文獻(xiàn)綜述研究，財(cái)政政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的問題以及完善財(cái)政支農(nóng)政策的措施等三方面進(jìn)行分析研究。

關(guān)鍵詞：財(cái)政支農(nóng)；問題；對策

一、財(cái)政支農(nóng)文獻(xiàn)綜述研究

1.國外政策研究美國在1996年的改革中繼承原有的補(bǔ)貼模式，同時提高了參與者的自由度，但在本質(zhì)上并未改變美國的農(nóng)業(yè)局面；而2002年出臺的《農(nóng)業(yè)法》取消了政府對農(nóng)場主提供的收入補(bǔ)貼，將農(nóng)產(chǎn)品市場化；而為了防止農(nóng)產(chǎn)品過剩，在2012年美國政府又推出了《農(nóng)業(yè)安全與農(nóng)村發(fā)展法案》，它加大了財(cái)政對農(nóng)業(yè)的支持力度和支持金額，并建立了收入自動反應(yīng)機(jī)制。而歐盟與美國一直以來推行的保護(hù)主義不同，由于歐盟是一個區(qū)域經(jīng)濟(jì)集團(tuán)，所以同樣的歐盟也追求區(qū)域農(nóng)業(yè)一體化，所以實(shí)行了分為五個階段的共同財(cái)政政策：第一階段（1962―1977年）主要是實(shí)行價格策略，通過提高農(nóng)產(chǎn)品價格來增加農(nóng)民收入；第二階段（1978―1984年）是通過宏觀調(diào)控的手段，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格過高時就采取消極的財(cái)政政策，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品價格過低是就加大扶持力度；第三階段（1984―1988年）是一些農(nóng)產(chǎn)品的價格交還給市場這個杠桿來調(diào)節(jié)，而主要農(nóng)產(chǎn)品的價格還是掌控在政府手中；第四階段（1988―1992年）是根據(jù)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量進(jìn)行，當(dāng)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量未達(dá)到規(guī)定產(chǎn)量時，政府會通過調(diào)高價格來提升農(nóng)戶生產(chǎn)積極性，增加產(chǎn)量，當(dāng)產(chǎn)量高于規(guī)定產(chǎn)量時，則降低價格以此達(dá)到市場平衡；調(diào)整第五階段（1992年至今）這次變革從根本上改變了政府定價的局面，而將農(nóng)產(chǎn)品推向市場，由市場這只看不見的手進(jìn)行調(diào)節(jié)。2.國內(nèi)政策研究國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)過渡期的財(cái)政支農(nóng)政策(1949—1952年),這個時期百廢待興，財(cái)政資金匱乏，因此財(cái)政用于農(nóng)業(yè)上是少之又少，這期間，財(cái)政支農(nóng)支出占總財(cái)政支出的4.36%，農(nóng)業(yè)得到了較好的恢復(fù)和發(fā)展；計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時期的財(cái)政支農(nóng)政策(1953—1978年),這一時期由于和“一大二公”的影響，農(nóng)業(yè)得以迅速發(fā)展，農(nóng)業(yè)占GDP比重達(dá)51%，第一產(chǎn)業(yè)就業(yè)比重高達(dá)83.5%，農(nóng)業(yè)在我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占據(jù)主要地位，但由于國家急于擺脫貧窮的現(xiàn)狀，選擇了大力發(fā)展工業(yè)，對農(nóng)業(yè)采取“自力更生為主，國家支持為輔”的政策；改革開放初期的財(cái)政支農(nóng)政策(1979—1993年),由于農(nóng)業(yè)長期的落后局面加之第一、二、三產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重不平衡，國家在十一屆三中全會后大力扶持農(nóng)業(yè)發(fā)展，通過在農(nóng)村提高農(nóng)產(chǎn)品收購價格，加大財(cái)政補(bǔ)貼力度，增強(qiáng)農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量。但隨著政策力度的加大，矛盾和問題也隨之顯現(xiàn)，財(cái)政赤字越來越大，而為了應(yīng)對這一問題，政府也采取了一系列應(yīng)對方法，比如建立財(cái)政支農(nóng)獨(dú)立資金渠道，加強(qiáng)監(jiān)督和激勵機(jī)制的建設(shè)等等；“分稅制”改革時期的財(cái)政支農(nóng)政策(1994—2003年),在這一時期，財(cái)政支農(nóng)政策更加細(xì)化，不僅是加大財(cái)政支持力度和資金數(shù)量，同時進(jìn)一步調(diào)整農(nóng)業(yè)稅，將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)一步推向市場；“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”戰(zhàn)略背景下的財(cái)政支農(nóng)政策(2004年以來)，此時我國重視的已經(jīng)不僅僅是農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量質(zhì)量的問題，更多的是將財(cái)政撥款用在農(nóng)民生活環(huán)境和生活質(zhì)量改善問題上，2016年中央一號文件中圍繞農(nóng)業(yè)“補(bǔ)短板、去庫存”，提出了健全農(nóng)業(yè)農(nóng)村投入持續(xù)增長機(jī)制，優(yōu)先保障財(cái)政對農(nóng)業(yè)農(nóng)村的投入。

二、財(cái)政政策支持農(nóng)業(yè)發(fā)展中存在的問題

農(nóng)業(yè)是立國之本，我國實(shí)行的財(cái)政政策也是為了更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)，但近年來我國經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，國家實(shí)力不斷增強(qiáng)，但農(nóng)業(yè)發(fā)展仍不是十分理想，究其根本，我國的財(cái)政支農(nóng)政策仍存在很多問題。（1）用于財(cái)政支農(nóng)的資金比重過小。近些年我國經(jīng)濟(jì)飛速增長，財(cái)政收入更是逐年提高，21世紀(jì)初我國財(cái)政收入達(dá)到13395.23億，較20世紀(jì)80年代增長了10.8倍，然而如此多的財(cái)政收入分給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的卻少之又少，我國財(cái)政支農(nóng)比例不僅與發(fā)達(dá)國家相差甚遠(yuǎn)，與一些發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)支出都相差甚遠(yuǎn)。也許是受早期財(cái)政政策的影響，國家雖然對農(nóng)業(yè)重視程度有所提升，但整體上的支持力度還是不大。對農(nóng)業(yè)的投入過低，讓農(nóng)民降低了生產(chǎn)積極性，農(nóng)村抗災(zāi)能力極弱，農(nóng)產(chǎn)品出現(xiàn)積壓或不足等現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)停滯不前，而這也造成我國農(nóng)村，尤其是一些偏遠(yuǎn)山區(qū)農(nóng)村生活水平極低。（2）財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)不合理。在財(cái)政撥給農(nóng)業(yè)的資金中，有60%用于了山川治理以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展，僅僅只有40%用在了真正的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上；財(cái)政支農(nóng)的一大部分資金都用于了事業(yè)性的支出。而也正是因?yàn)橹мr(nóng)資金發(fā)放到各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而政府又沒有協(xié)調(diào)好比例結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、水利工程以及農(nóng)業(yè)科研項(xiàng)目都很落后，同時對于農(nóng)村教育的財(cái)政支出也是很少，農(nóng)村尤其是一些偏遠(yuǎn)山村的教育已經(jīng)成了很大的問題，財(cái)政撥款發(fā)展教育占比很小，大部分地區(qū)都需要自籌和社會投資捐款資助。（3）補(bǔ)貼過高且分配不合理。為了提高農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量，也為了改善農(nóng)民生活，財(cái)政給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供補(bǔ)貼，占了財(cái)政支農(nóng)總量的30%，但由于財(cái)政只重視在農(nóng)產(chǎn)品購銷環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼，卻忽視了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)尤其是在科研方面的投入，高補(bǔ)貼未必就能改變農(nóng)民的基本生活，也未必會改變農(nóng)業(yè)現(xiàn)狀。再加上財(cái)政支持力度有限，所以對農(nóng)業(yè)研究以及農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入嚴(yán)重不足，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展后勁不足，補(bǔ)貼的發(fā)放只解決了眼前的問題，而對于農(nóng)業(yè)在長遠(yuǎn)發(fā)展中存在的問題可以說是杯水車薪。（4）財(cái)政支農(nóng)政策使用缺乏有效的監(jiān)管和制約。一方面財(cái)政撥款本就不多，再加上財(cái)政資金沒有得到合理使用，農(nóng)業(yè)資金的利用率極低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)發(fā)展低產(chǎn)出、低收益等情況；另一方面由于監(jiān)管不當(dāng)，對資金使用缺乏約束力，導(dǎo)致一些地方不作為，挪用濫用財(cái)政撥款，存在腐敗行為；再加上由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府辦公不透明，財(cái)政支農(nóng)撥款究竟有多少，都用在了什么地方，農(nóng)民并不知曉，而這也就助長了部分腐敗行為；同時由于中央和地方財(cái)政界定不清，所以財(cái)政支農(nóng)資金使用情況很混亂，存在越位和缺位的情況。

三．完善財(cái)政支農(nóng)的措施

（1）加強(qiáng)財(cái)政支農(nóng)力度。農(nóng)業(yè)無論從經(jīng)濟(jì)角度還是從政治角度對一個國家來說都是重要的。就經(jīng)濟(jì)而言，農(nóng)業(yè)是第一產(chǎn)業(yè)，是基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是保障我們生活的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)，是保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的重要因素。農(nóng)業(yè)為國家生產(chǎn)提供糧食物資，起到了穩(wěn)定社會作用，而在國際格局中，任何一個國家對農(nóng)業(yè)都是極為重視的。所以政府對農(nóng)業(yè)的支持和保護(hù)勢在必行，而要想發(fā)展農(nóng)業(yè)必須有強(qiáng)大的資金支持，迫在眉睫的就是財(cái)政必須加大支農(nóng)力度，提高財(cái)政支農(nóng)資金的比例，強(qiáng)有力的資金支持是農(nóng)業(yè)發(fā)展的根本。（2）調(diào)整財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。即使財(cái)政支農(nóng)資金有限，也應(yīng)做到優(yōu)化財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)。應(yīng)加大對農(nóng)業(yè)科技研究及農(nóng)村教育的投入，農(nóng)村教育已經(jīng)成了迫在眉睫的事情，加大對教育的投入是提高人口素質(zhì)的重要環(huán)節(jié)。加大對農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的建設(shè)，增加醫(yī)療設(shè)施及學(xué)校的修建，減少行政事務(wù)性的支出，對地方政府行為進(jìn)行監(jiān)管，減少在沒有必要辦公費(fèi)用上的支出，明確支農(nóng)資金的用途。政府應(yīng)調(diào)整財(cái)政支農(nóng)政策，運(yùn)用多種財(cái)政支農(nóng)工具，調(diào)整財(cái)政支農(nóng)各項(xiàng)資金的比例，保證財(cái)政支農(nóng)資金能夠得到最大限度的利用。（3）優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)，完善財(cái)政支農(nóng)體制。深化農(nóng)業(yè)體制改革，優(yōu)化補(bǔ)貼結(jié)構(gòu)。政府對農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼應(yīng)該切實(shí)有效地投入在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)上，完善農(nóng)業(yè)灌溉系統(tǒng)；銷售上，完善銷售渠道，直接對接商場，提高銷售速度；同時補(bǔ)貼應(yīng)用到改善農(nóng)民生活上，可以通過調(diào)節(jié)稅率來減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，或者建立農(nóng)村合作社，派一些有經(jīng)驗(yàn)的農(nóng)業(yè)專家定期進(jìn)行幫扶指導(dǎo)，切實(shí)解決農(nóng)民在生產(chǎn)上遇到的困難和問題。并且應(yīng)該加大財(cái)政補(bǔ)貼的透明度，加強(qiáng)統(tǒng)一安排和管理，將補(bǔ)貼物盡其用，真正提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，達(dá)到財(cái)政支農(nóng)的目的。（4）建立健全監(jiān)督管理機(jī)制。為了建立公開透明的財(cái)政機(jī)制，政府應(yīng)該建立完善的法律機(jī)制，并且設(shè)置監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對財(cái)政撥款的使用與流向進(jìn)行有效監(jiān)督；并且清楚劃分中央和地方的財(cái)政責(zé)任，事權(quán)財(cái)權(quán)分離，將具體的事落實(shí)到具體的人身上；同時政府應(yīng)該建立專門財(cái)政支農(nóng)賬戶，派專人監(jiān)管，每一筆款項(xiàng)的用處都向農(nóng)民公示，接受農(nóng)民的監(jiān)督，使財(cái)政支農(nóng)走上法律的軌道，得到有效的監(jiān)督制約；同時審計(jì)紀(jì)檢部門也應(yīng)加大審查監(jiān)督力度，做好政府的內(nèi)部監(jiān)督，切實(shí)保障財(cái)政支農(nóng)資金能夠得到正確的使用，保障農(nóng)業(yè)的長足發(fā)展。

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作者:郭亦彤 李宏暢 單位:遼寧師范大學(xué)