新型農村經營主體財政政策的評價

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摘要：發展新型農業經營主體，推進多種形式的適度規模經營是轉變農業發展方式的首要任務。為此中央、地方政府紛紛推出培育新型農業經營主體的財政政策。對湖南省400個農戶進行調查，目的是從農戶角度了解政策實施效果及對政策的評價。調查結果顯示培育新型農村經營主體的財政政策效果明顯，大部分農戶對政府的財政政策給予很好評價，不過也發現湖南省農村新型經營主體發展的區域性差異非常大、農業技術培訓覆蓋率較低、農戶對相關政策了解不全面、政策執行過程中存在監管不到位等問題。

關鍵詞：家庭農場；農村合作社；覆蓋率；評價

一、引言

黨的十八大提出培育新型農業經營主體，構建集約化、專業化、組織化、社會化相結合的新型農業經營體系，這是牽動農村改革全局、破解小生產與大市場之間矛盾的關鍵，也是解決“誰來種地”問題的核心。2014年中央一號文件進一步強調采取財政扶持、稅費優惠、信貸支持等措施培育新型農村經營主體。學者們對如何扶持新型農村經營主體發展進行了多方位的研究。黃祖輝，俞寧（2010）通過對浙江省的調查，認為轉變政府對農業的扶持方式，營造農業創業與就業的良好環境，建立農業經營者的退出與進入機制，是現階段中國新型農業經營主體培育與發展的關鍵；郭慶海（2013）提出新型農業經營主體成長的制度供給主要應著眼于解決制度內容的權威性和制度的科學；周清明（2013）認為發展家庭農場，關鍵是以市場為主導，以農戶為主體，政府應做好相應的服務工作，搭建便捷的土地流轉交易平臺；中國農村財經研究會課題組（2015）通過對湖南、江蘇、浙江等地的調研，認為目前新型農業經營主體在發展過程中出現新主體數量少、經營管理技術與水平偏低等諸多“發育不良”問題；高強、彭超（2015）考察了湖南省邵陽市18家種糧大戶及合作社的發展情況，認為我國農業補貼政策還存在政策導向作用偏低、結構不合理以及項目不完善等問題。綜上所述，現有文獻大多是以農村合作社、種糧大戶、家庭農村、農產品加工企業等新型農村經營主體為研究對象分析現行支農財政政策，從普通農戶角度調查分析培育農村新型經營主體財政政策的并不多見。湖南省2014年其在全省組織實施“百企千社萬戶”現代農業發展工程，計劃三年內扶持發展100家農業產業發展龍頭企業、1000個以糧食為重點的現代農機合作社，10000戶家庭農場；目的是通過著力培育專業大戶、農民合作社、家庭農場、農業企業等新型農業經營主體，尤其是專業大戶、家庭農場對普通農戶起示范效應，帶動更多農戶加入合作社、組建更多家庭農場，最終實現全省農業規模化，現代化發展。2016年1-2月，本文對湖南省扶持新型農村經營主體的財政政策及家庭農場、農村合作社等發展情況，針對農戶進行了實地調查。目的是從農戶角度了解政策實施效果及對政策的評價，根據調查分析政策存在問題、尋求優化路徑，以助推培育新型農村經營主體的財政政策發揮更好的示范與引導作用。調查共發放問卷400份，收回有效答卷376份。

二、農戶對扶持新型農村經營主體政策的了解情況

1、受訪農戶的基本情況

調查對象都是居住在村鎮的農業戶籍人員，從收回的有效問卷看，從事農業生產的219人，非農生產157人。從事農業生產人員中，種田規模在1-2畝的占比35%，占比比較高，這部分人員主要收入來源并不是農業生產，由于農業機械化程度的提高，用于農業耕種的時間很短，他們主要工作是在附近工廠打工，打工收入是他們的主要收入來源，農田種植主要是滿足自家稻米或其他雜糧的需求。種田規模50畝以上的只有17戶，只有8%，這說明農業生產集中度相對較低。

2、培育新型農村經營主體的財政政策及農戶的認知情況

（1）培育新型農村經營主體的財政政策。目前促進農業規模化經營的財政政策施行主體有三個層次，即中央政府、省級政府、市縣級政府。具體落實到湖南的政策，中央層面：2014年起推出一系列鼓勵新型農業經營主體的政策，加大對專業大戶、家庭農場和農民合作社等新型農業經營主體的支持力度，實行新增補貼向專業大戶、家庭農場和農民合作社傾斜。湖南省政府自2014年起，省政府在全省組織實施“百企千社萬戶”現代農業發展工程和“百片千園萬名”科技興農工程（簡稱“兩個百千萬工程”），預計在以后的三年扶持發展100家農業產業發展龍頭企業、1000個以糧食為重點的現代農機合作社，10000戶家庭農場；重點建設100個農業結構調整示范片、創建1000個現代農業產業園、選派10000名科技人員奔赴農村改革發展的第一線。湖南各市、州響應中央政策，根據當地財力和農村經濟情況，制定培育新型農村經營主體的政策，比如長沙市自2014年起每年拿出5000萬以上資金扶持、獎勵農業龍頭企業、現代農莊、種養殖大戶、家庭農場。對于財力相對薄弱的地方政府，也會推出配套扶持政策，比如益陽市桃江縣每年拿出50萬資金獎勵優秀的農村合作社外，在完善土地產權關系的基礎上，成立土地流轉中介服務組織推動農村適度規模化生產，為新型農村經濟主體的發展創造外部條件。本次問卷調查涉及的10項財政扶持政策，其中1-5項是中央層面，6-8項是湖南省省級層面，9-10是各地方市、縣配套政策。（2）農戶對培育新型農村經營主體政策的認知。調查結果顯示（表2），農戶對各級政府扶持、培育新型經營主體的財政政策的認知和了解整體情況不盡如人意，認知和了解最好生豬標準化規模養殖場建設項目補貼、農機補貼（補貼給合作社、種糧大戶），頻率70%，；了解最差的是奶牛標準化規模養殖小區建設項目補貼，僅有17.55%。這可能與湖南是糧食和生豬的主產區有關，農戶更多關注的是與自身利益相關的政策。不過農戶對省、地、縣的政策了解不多值得我們關注。

三、農戶對家庭農場、合作社的了解及參與情況

1、農戶對家庭農場的認識

本次調查的主要對象是農戶，新型農村經營主體的家庭農場、合作社與農戶的聯系較為密切，我們選擇這兩項進行調查以了解普通農戶對新型農村經營主體的認識及參與情況。根據《湖南省人民政府辦公廳關于加快培育發展家庭農場的意見》提出的家庭農場基本特征，問卷調查設置多選項目如表3。調查結果顯示：對家庭農場必須滿足的5個條件中最高的選中率是選項A“種田50畝以上”，選項D“有完整的財務記錄”，選中率僅15%，可能他們認為這個條件不容易達到，也或許認為沒有必要，另外5%的農戶不知道什么是家庭農場。家庭農場是實現規模化經營的重要途徑，農戶對家庭農場需要滿足哪些條件不甚明了，只有15.48%的農戶知道家庭農場要求有完整的財務記錄，受訪者有71.6%的農戶表明周圍沒有家庭農場，家庭農村在湖南各地的覆蓋率并不高。對補貼的調查顯示70%的農戶知道政府種糧大戶、家庭農場有財政補貼，說明政府的種糧補貼政策已經深入民心。

2、農戶加入合作社的情況調查

據農經網報道，截止2015年10月底，全國農民合作社數量達147.9萬家，入社農戶9997萬戶，覆蓋全國41.7%的農戶。本次對湖南省400個農戶調查顯示（表4），67.74%的農戶知道農村合作社，說明農村合作社已深入到農村。但是農戶加入合作社的情況并不理想，376份有效問卷中只有66戶加入了農合作社，不到18%。考慮調查對象中有158戶沒有進行農業生產，剔除掉158戶之后，從事農業生產經營的農戶加入合作社的農戶占比30%，與全國的41.7%覆蓋率仍然存在一定差距。沒有加入合作社的原因中“當地沒有合作社”、“不知道怎么加入”是兩個比較重要的因素。在調查過程中，我們也發現農業合作社覆蓋率與地區有關，比如益陽市桃江調查小組的收回的37份問卷中，除去不從事農業生產的13個農戶，其他農戶有21戶加入了合作社，比率達到87.5%。而從岳陽平江的調查小組收回的36分調查問卷，21戶從事農業生產的農戶全部沒有參加合作社，有大部分農戶不知道合作社。由此可見，偏低的湖南省農村合作社覆蓋率，與本次調查地點、調查樣本有關，同時也說明湖南省各地市新型農村經營主體的發展差距較大。

四、培育新型農村經營主體財政政策實施效果及農戶對財政支農政策的評價

1、農戶對農村合作社作用的評價

對已經加入農村合作社的66個農戶的調查顯示（表5），63個農戶肯定了合作社在農業生產中的作用，比率高達95%。該問題的四個選項中，選項C“幫我買到低價種子、化肥等”得到77.8%農戶的認同。合作社購買農業生產資料的價格談判能力較強，同樣品質的種子和化肥，合作社的價格要低于零售市場10%左右，直接降低了農戶的生產成本，農戶從中受益明顯，40.74%的農戶認為合作社能夠“給我提供技術指導”。總體來說，農村合作社的作用比較明顯。

2、農戶對科技興農政策的評價

調查結果顯示（表6）：376份有效問卷有330戶選擇沒有接受過農業技術人員的免費技術指導，比率高達87.77%，如果剔除158個非農業生產農戶，仍然有172家農戶，占比79%，只有46戶接受過免費技術指導，占比僅21%，可以說是較低水平，與85.91%的農戶的需求而言，存在非常大的差距。科技興農政策有待進一步加強。值得關注的是，74.17%的農戶不知道政府每年有免費的技術培訓項目。對于“您知道政府每年都有免費培訓項目”問題，74.19%的農戶回答“不知道”，只有30.32%的農戶知道有人參加過政府組織的免費培訓。受訪的農戶中參加過免費培訓的更少，僅占14.85%。在回答“希望在哪些方面進行培訓”，70.97%的農戶選了“農業生產、種植技術”，越來越多的農戶重視農業技術的提高。其次“農產品市場變化規律”也是農戶急需學習的，也是他們感到困惑的。我們也看到“怎么用電腦”的需求超過了“怎么選種子”，說明農戶希望通過電腦、互聯網學習新知識的愿望比較強烈。

3、農戶對財政支農政策的總體評價

調查顯示（表7），376份有效問卷有143戶認為“很好”、123戶認為“一般”，兩者合計70.74%，農戶對政策的評價總體而言是積極的、肯定的。認為“不好”的有109戶，占比28.99%，評價為“不好”109戶在原因選擇中，59.63%的農戶選擇了“中央的政策好，沒有落實到位”，說明即使評價為“不好”的農戶認可財政政策，但是政策并沒有有效落實到農戶。55.04%的農戶選擇“不透明，不知道有哪些補貼”，還有49.54%的農戶選擇了“不公平，有關系的人就能拿到補貼”，由此可見政策實施過程中不透明的、不公平的現象。

五、優化培育新型農村經營主體的財政政策建議

通過對400家農戶調查發現，近年來湖南省實施的培育農村新型經營主體的財政政策取得了較好的成效，但是也存在一些問題。一是家庭農場、專業大戶的發展速度有待進一步提升；二是州、市農村合作社、種養殖大戶等經營主體發展的區域性差異非常大；三是農業技術培訓覆蓋率較低；四是政策執行過程中存監管不到位等問題。為了進一步解放和發展農村社會生產力，實現適度的規模化生產，在中小規模農戶中培育和發展新型主體是行之有效的途徑。本文建議在以下幾個方面優化培育新型農村經營主體的財政政策。

1、重視對新型主體的培育

（1）科學定位政策內涵。培育新型農村經營主體的政策應當包含三個層次：一是對現有發展較好的新型經營主體給予獎勵，促進農業龍頭企業、規模化農業合作社的發展，帶動當地農業及農戶加入合作社的積極性、推動農業規模化生產。獎勵部分優秀家庭農場、種植大戶，通過樹立典型推進農戶規模化生產。二是扶持處于發展初期、遇到困難的農業合作社、家庭農場及種養殖大戶，幫助他們克服難關，比如提供技術服務、收集農產品市場信息、幫助開拓產品市場等服務，發展壯大新型農村經營主體。三是促進潛在的規模化經營主體盡快成立，必要時給予補貼。總之培育政策不僅要錦上添花，更要雪中送炭。（2）創新服務，優化發展環境。充分發揮龍頭企業的帶動作用，建立龍頭企業與合作社、農戶的多種利益聯結機制，實現龍頭企業、合作社、農戶的合作共贏；著力改善新型農業經營主體發展外部環境，抓好政策、技術、人才、信息等各方面服務工作；在稅收減免、土地使用、綠色通道等方面給予新型農業經營主體政策優惠；提高農業保險保費補貼標準，積極擴展有效擔保抵押物范圍，探索土地經營權、農民住房、土地附屬設施、大型農機具等納入擔保抵押物范圍，為新型農業經營主體的發展營造良好的發展環境；發揮合作社自我管理、自我發展、自我服務、自主經營的職能，不過多干預，不過度考核，不強求規模，強化實實在在的服務扶持。

2、提供農業技術服務，加大農業技術培訓力度

提高農業從業者素質，是培育農村經營主體隊伍的基礎。通過調查發現，對農業從業者的技術培訓覆蓋率非常低，同時對種糧大戶、家庭農場以及農民專業合作社等新型農業經營主體個性化的培訓需求，也沒被納入其培訓范圍。農業科技培訓工作是一項綜合性的系統工程，一方面要加大對傳統農民的培養力度。農業技術專業人士千方百計的讓農業科技走出實驗室，走進田間地頭，通過現場指導、義務開展培訓班等方式，提高農民技術水平。另一方面要著力加強農業職業教育和培訓，加大對種養大戶、家庭農場主、農業龍頭企業和合作社領辦人、管理者的培訓，增強營銷、管理知識和領導藝術，建設一批農業職業經理、農業企業家隊伍，不斷提高現代新型農業經營主體的發展水平。

3、保證財政政策執行過程的公平、公正

實行政策的陽光操作，建立常態化、多元化的管理、監管機制。一方面要完善財政扶持資金跟蹤管理流程。建立資金分配管理、資金執行管理數據庫，對政策扶持資金項目安排、項目實施管理、資金撥付、項目資金使用等環節實行流程化、動態化、信息化的管理。另一方面要嚴格推行財政扶持項目公示制度。對財政資金扶持的項目，各級財政和主管部門要充分利用相關當地報紙、電視臺、廣播、宣傳牌或村委會公示欄等進行公示，接受社會公眾的監督。公示內容包括：政策內容、財政資金扶持項目名稱、專項資金的用途、支持對象、支持范圍、補助標準、申報程序、實施地點、資金安排、項目驗收等具體情況。

4、重視政策宣傳

積極開展財政培育新型農村經營主體的政策宣傳活動。通過廣泛的宣傳使農民了解相關政策，可以通過報刊、電臺、電視臺、村務公開欄、多媒體宣傳墻、農家書屋、村廣播室等載體全方位、多手段進行宣傳。通過發放宣傳學習資料、宣傳人員深入農村為農民提供現場咨詢服務等方式，加大財政支農惠農政策的宣傳學習和培訓力度。通過系統的教育使農民的合作意識得到加強，采用典型示范、逐步推進、層層攻克等方式來促進思想的形成，重點要對農民進行相互合作的知識進行全面教育，提高參社的積極性，提高辦社的意識。具體措施包括啟動儀式、政策培訓、政策咨詢、村民代表座談會等。

參考文獻

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作者：李珂 單位：湖南商學院