文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展財(cái)政政策研究

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一、財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的機(jī)理

財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展有其客觀的經(jīng)濟(jì)機(jī)理，也有符合我國國情的社會(huì)機(jī)理，理清相應(yīng)的作用機(jī)理有助于推動(dòng)財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（一）文化產(chǎn)業(yè)的公共產(chǎn)品屬性需要財(cái)政介入

根據(jù)公共物品理論，公共物品具有非競爭性與非排他性兩大屬性。文化產(chǎn)品具有典型的公共物品屬性，屬于一種比較特殊的準(zhǔn)公共物品，具有受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性，即：當(dāng)個(gè)體享受文化產(chǎn)品或服務(wù)時(shí)，并不排斥其他個(gè)體同時(shí)享用，通常也不受市場情況變動(dòng)影響。[1]這就決定了文化產(chǎn)業(yè)成為不同于其他一般產(chǎn)業(yè)的特殊產(chǎn)業(yè)。根據(jù)分類，文化產(chǎn)業(yè)不能簡單地歸納為公共產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品或私人產(chǎn)品，要根據(jù)產(chǎn)品屬性的偏向程度，對于公共性較小的產(chǎn)業(yè)，政府可以給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)貼予以扶持，而對于公共性較大的產(chǎn)業(yè)，政府則要起到主導(dǎo)作用，綜合運(yùn)用多種財(cái)政工具給予支持。無論哪種情況，政府都需要借助財(cái)政工具，介入文化產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

（二）文化產(chǎn)業(yè)的正外部性效應(yīng)需要財(cái)政支持

文化產(chǎn)業(yè)生產(chǎn)和消費(fèi)的優(yōu)秀文化產(chǎn)品具有強(qiáng)烈的正外部性，這種外部性體現(xiàn)為：優(yōu)秀的文化產(chǎn)品具有益智和娛樂功能，借助現(xiàn)代高科技在傳播速度、距離和技術(shù)方面的先進(jìn)手段，它的外部性被急速地放大，能對某一社會(huì)群體甚至整個(gè)社會(huì)產(chǎn)生強(qiáng)烈的正外部效應(yīng)，有利于提高國民的整體素質(zhì)，促進(jìn)社會(huì)和諧。一般情況下，文化產(chǎn)品的邊際收益難以彌補(bǔ)其邊際成本，文化企業(yè)不傾向于提供這類產(chǎn)品和服務(wù)，同時(shí)，政府鼓勵(lì)和支持優(yōu)秀文化產(chǎn)品的生產(chǎn)和消費(fèi)，如果完全依靠市場來提供，根本無法達(dá)到社會(huì)最佳規(guī)模，也不利于文化產(chǎn)業(yè)資源有效配置。因此，必須由政府財(cái)政給予支持，彌補(bǔ)市場失靈。

（三）文化產(chǎn)業(yè)的公共經(jīng)濟(jì)特征需要財(cái)政調(diào)控

實(shí)踐證明，文化產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為各國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新的增長點(diǎn)，且國外美、英、日、韓等發(fā)達(dá)國家重視長遠(yuǎn)的社會(huì)進(jìn)步，由政府主導(dǎo)，在國家層面對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行戰(zhàn)略定位。[2]文化產(chǎn)業(yè)具有公共經(jīng)濟(jì)的特征，其特征體現(xiàn)為：公益性，這主要由文化產(chǎn)品的公共物品屬性決定的，表現(xiàn)為文化產(chǎn)業(yè)在追求經(jīng)濟(jì)效益的同時(shí)，兼有增進(jìn)文化領(lǐng)域的社會(huì)公共福利的功能；無償性，這與文化產(chǎn)品和服務(wù)受益的非排他性和消費(fèi)的非競爭性聯(lián)系在一起的，表現(xiàn)為個(gè)體貢獻(xiàn)的份額與其消費(fèi)的份額并非對等；[3]強(qiáng)制性，文化產(chǎn)業(yè)根源于文化服務(wù)和管理需要，是對文化領(lǐng)域市場失靈的補(bǔ)充與糾正，其公共性與無償性的特點(diǎn)也必然使其具有強(qiáng)制性的特征。因此，文化產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營活動(dòng)是由公共部門，尤其是文化部門和財(cái)政部門進(jìn)行調(diào)控，有計(jì)劃地集中進(jìn)行公共決策、組織和實(shí)施。

（四）文化產(chǎn)業(yè)的意識(shí)形態(tài)性需要財(cái)政引導(dǎo)

文化產(chǎn)業(yè)具有意識(shí)形態(tài)，在文化生產(chǎn)與傳播中具有其他產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)形態(tài)所不具有的意識(shí)形態(tài)演變功能，[4]反映著一定歷史時(shí)期和社會(huì)發(fā)展階段的思想文化主張、價(jià)值觀和民族觀，從而向消費(fèi)者傳遞和滲透著一國文化產(chǎn)品所包含的價(jià)值觀念、人生理念甚至是政治主張等。在這個(gè)過程中，文化產(chǎn)業(yè)是意識(shí)形態(tài)革命的傳播工具，因此，各國對文化產(chǎn)業(yè)的市場準(zhǔn)入的控制成為現(xiàn)代政府文化管理的重要內(nèi)容和制度形態(tài)。我國是社會(huì)主義國家，更加注重社會(huì)主義價(jià)值理念的宣傳，文化產(chǎn)業(yè)是社會(huì)主義精神文明建設(shè)的重要一環(huán)，財(cái)政是政府對文化產(chǎn)業(yè)進(jìn)行必要價(jià)值引導(dǎo)的重要手段。

二、中國財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)的實(shí)踐與成效

為了推動(dòng)文化體制改革，國家出臺(tái)系列政策支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2009年，國務(wù)院將文化產(chǎn)業(yè)上升為國家戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，并制定了第一部文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃《文化產(chǎn)業(yè)振興規(guī)劃》，之后，陸續(xù)出臺(tái)《中共中央關(guān)于深化文化體制改革推動(dòng)文化大發(fā)展大繁榮的決定》《國家“十二五”時(shí)期文化改革發(fā)展規(guī)劃綱要》等政策，黨的十八屆三中全會(huì)公報(bào)對文化產(chǎn)業(yè)和文化企業(yè)市場地位進(jìn)行更加清晰的定位“，加快完善文化生產(chǎn)經(jīng)營體制，建立健全現(xiàn)代文化市場體系”，這些政策都極大地促進(jìn)了文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。國家財(cái)政部也相應(yīng)給予文化產(chǎn)業(yè)政策，出臺(tái)《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施文化體制改革中經(jīng)營性文化事業(yè)單位轉(zhuǎn)制為企業(yè)若干稅收政策的通知》《關(guān)于繼續(xù)實(shí)施支持文化企業(yè)發(fā)展若干稅收政策的通知》《關(guān)于推動(dòng)特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于大力支持小微文化企業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見》《關(guān)于推動(dòng)特色文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》《關(guān)于支持文化服務(wù)出口等營業(yè)稅政策的通知》等。同時(shí)，給予財(cái)政資金支持，我國對于文化產(chǎn)業(yè)的公共財(cái)政資金投入主要包括文化事業(yè)費(fèi)、財(cái)政專項(xiàng)撥款、財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等，且以文化事業(yè)費(fèi)為主，文化事業(yè)費(fèi)主要用于發(fā)展社會(huì)文化事業(yè)，對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展起到基礎(chǔ)性促進(jìn)作用，由2006年的158.03億元增長到2013年的530.49億元（見表1），年均增長18.9%。在財(cái)政專項(xiàng)撥款方面，2008年中央財(cái)政設(shè)立“文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金”，面向文化產(chǎn)業(yè)類企業(yè)法人，采用貸款貼息、項(xiàng)目補(bǔ)助、補(bǔ)充國家資本金、績效獎(jiǎng)勵(lì)、保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)助等多種形式，支持和培育文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。2008~2013年，中央財(cái)政累計(jì)安排文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金142億。在國家政策支持下，尤其是2008年以來，我國文化產(chǎn)業(yè)取得飛躍性發(fā)展，文化產(chǎn)業(yè)法人單位增加值由2008年的7166億元增長到2013年的20081億元，年均增長22.9%，占GDP的比重由2008年的2.28%上升到2013年的3.53%，增長率均高于同期GDP的增長率（見表2）。盡管我國文化產(chǎn)業(yè)取得很大的成績，但在財(cái)政投入和政策支持方面，仍存在著許多的問題。第一，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的財(cái)政資金投入不足。近年來，各級政府加大文化的投入力度，但文化投入所占財(cái)政支出的比重仍然非常低，且遠(yuǎn)低于教育事業(yè)費(fèi)、衛(wèi)生事業(yè)費(fèi)以及科技使用費(fèi)等。2013年，我國文化事業(yè)費(fèi)占財(cái)政支出的比重僅為0.38%，加上文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金，這個(gè)比重也僅為0.41%。同時(shí)，文化事業(yè)費(fèi)支出速度較慢，2006~2013年文化事業(yè)費(fèi)支出速度低于同期財(cái)政支出0.5個(gè)百分點(diǎn)。第二，體制障礙導(dǎo)致專項(xiàng)資金整體效益不佳。盡管我國設(shè)立多項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金，但總體規(guī)模較小，目前只有幾十億的規(guī)模，扶持力度偏弱，加上文化事業(yè)管理體制存在部門化、地方化和行政固化等情況，造成財(cái)政資金投入分散化，難以集中使用，減弱文化企業(yè)申請積極性，資金有效整合困難，難以發(fā)揮整體效益，同時(shí)，在財(cái)政資金的使用方向和使用效率上還有待改善。第三，文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政支持政策引導(dǎo)作用不強(qiáng)。進(jìn)入“十二五”階段，國務(wù)院、財(cái)政部、國稅總局等出臺(tái)系列財(cái)政和稅收政策，支持不同層次、不同范圍的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但仍存在部分突出問題，如部分政策落實(shí)不到位導(dǎo)致未普遍落實(shí)，部分政策缺失導(dǎo)致社會(huì)資本參與效果不佳，政策法規(guī)不完善導(dǎo)致政策引導(dǎo)不充分。文化產(chǎn)業(yè)增值稅優(yōu)惠政策，沒有覆蓋到全部行業(yè)，僅局限于部分子行業(yè)或部分企業(yè)的稅收優(yōu)惠，造成不同行業(yè)和不同所有制企業(yè)間的稅收待遇不公。政策力度不夠，加上稅收減免的程序過分繁瑣，缺乏地區(qū)性優(yōu)惠政策和產(chǎn)業(yè)人員適當(dāng)?shù)亩愂諆?yōu)惠，導(dǎo)致社會(huì)資本參與文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的積極性不高和程度有限。

三、國外財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的經(jīng)驗(yàn)

（一）財(cái)政直接投入

財(cái)政直接投入是發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)的主要手段，尤其是法國，政府制定了完善的文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政扶持政策，文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政支出約占GDP的1%，即使在金融危機(jī)的2009年，法國中央政府用于公共文化事務(wù)的開支約占財(cái)政預(yù)算的4%左右。德國文化事業(yè)由各州政府管轄，近年來聯(lián)邦政府預(yù)算中都有一筆數(shù)額可觀的文化事業(yè)經(jīng)費(fèi)，而且每年不斷提高該項(xiàng)預(yù)算，為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供有力的資金保障，還修改了多項(xiàng)文化產(chǎn)業(yè)法律。從世界上一些國家和地區(qū)的實(shí)踐來看，通過政府撥款、財(cái)團(tuán)資助和社會(huì)捐助等建立基金，成為促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的另一種手段，如日本在1990年設(shè)立藝術(shù)文化振興基金，由特殊法人———日本藝術(shù)文化振興會(huì)對各領(lǐng)域的文化藝術(shù)活動(dòng)進(jìn)行資助，運(yùn)營資金約有642億日元，其中政府出資占82.6%，其余為民間資本。同時(shí)，日本財(cái)政出資建立產(chǎn)業(yè)海外展開基金，幫助日本文化產(chǎn)業(yè)在海外市場擴(kuò)張。

（二）稅收優(yōu)惠政策

稅收優(yōu)惠歷來是產(chǎn)業(yè)振興的重要手段，歐美國家無不采用稅收優(yōu)惠政策促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。對文化產(chǎn)業(yè)適用較低的稅率是很多國家通行的做法，如美國的文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠具有特色的是其成熟的文化產(chǎn)業(yè)園區(qū)體系，對園內(nèi)從事符合條件的文化產(chǎn)品生產(chǎn)、經(jīng)營等活動(dòng)給予一系列稅收優(yōu)惠。加拿大文化產(chǎn)業(yè)稅收優(yōu)惠則以稅收抵扣為主，優(yōu)惠范圍廣泛，不同產(chǎn)業(yè)均可享受不同程度的稅收抵扣優(yōu)惠。歐美文化產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)國家為提高藝術(shù)家等文化產(chǎn)業(yè)從業(yè)者的積極性，普遍對個(gè)人的文化產(chǎn)業(yè)收入實(shí)行高比例特定費(fèi)用扣除制度，據(jù)統(tǒng)計(jì)，這個(gè)費(fèi)用扣除額最高可達(dá)收入的60%。[6]此外，國外文化產(chǎn)業(yè)還大量存在投資抵免、投資抵扣、提高起征點(diǎn)、加計(jì)扣除、免稅收入、延期納稅等稅收優(yōu)惠方式。

（三）財(cái)政投融資支持政策

文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投融資政策實(shí)質(zhì)上是將文化產(chǎn)業(yè)引入市場投融資機(jī)制的多元化政策，美國和韓國主要實(shí)施這項(xiàng)政策。美國是產(chǎn)業(yè)投資基金發(fā)源地，對文化產(chǎn)業(yè)投融資采用市場主導(dǎo)模式，各類基金廣泛應(yīng)用于文化產(chǎn)業(yè)融資，對文化產(chǎn)業(yè)的資金來源于政府、資本市場和外商直接投資，在此基礎(chǔ)上，吸納整合各種資源支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。韓國則主要采用政府主導(dǎo)模式，政府對文化產(chǎn)業(yè)投入巨額資金，同時(shí)引入國外直接投資，每年投資額遞增速度達(dá)到35%，成立各種專項(xiàng)資金，如文化產(chǎn)業(yè)振興基金等。英國政府則采用政府陪同資助模式，采用公私合作制模式，引導(dǎo)社會(huì)資本資助文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展。

（四）政府采購政策

政府購買文化產(chǎn)業(yè)產(chǎn)品是政府推動(dòng)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的有效手段之一，最具有代表性的國家是日本，主要通過“政府出資搭臺(tái)，文化企業(yè)免費(fèi)唱戲”的營銷模式，將日本的文化產(chǎn)品銷往世界各地，具體而言，就是政府購買優(yōu)秀的文化產(chǎn)品，然后將購買的產(chǎn)品無償提供給發(fā)展中國家使用。此外，日本還對亞洲國家特別是東亞國家贈(zèng)送大量書籍，并設(shè)立和擴(kuò)充日本文化交流設(shè)施和文化研究機(jī)構(gòu)等。

四、對我國財(cái)政支持文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的建議

（一）加大文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模，完善專項(xiàng)資金管理制度

我國文化產(chǎn)業(yè)專項(xiàng)資金規(guī)模偏少，扶持力度較弱，有必要加大包括文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金、國家出版基金、“走出去”專項(xiàng)資金等財(cái)政專項(xiàng)資金的支持力度，根據(jù)未來文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展重點(diǎn)，調(diào)整專項(xiàng)資金的使用范圍和方向，使專項(xiàng)資金保持一定的年增長速度，提高資金的支持效果。同時(shí)，針對當(dāng)前文化產(chǎn)業(yè)相關(guān)專項(xiàng)資金使用范圍上存在交叉和管理分散的問題，應(yīng)統(tǒng)籌安排和合理整合各類專項(xiàng)資金，避免資金過于分散及重復(fù)投入等問題，更有效地發(fā)揮各類專項(xiàng)資金的作用。

（二）合理制定文化產(chǎn)業(yè)的財(cái)政投入政策，創(chuàng)新財(cái)政支持方式

針對現(xiàn)行文化產(chǎn)業(yè)部分發(fā)展領(lǐng)域缺乏政策支持，以及財(cái)政扶持資金不足等方面的問題，應(yīng)合理制定財(cái)政投入政策，加大薄弱環(huán)節(jié)的財(cái)政支持力度，設(shè)立綠色文化產(chǎn)業(yè)基金，支持綠色環(huán)保，明確財(cái)政專項(xiàng)資金對中小微文化企業(yè)的支持，加大民族地區(qū)文化產(chǎn)業(yè)的支持，制定經(jīng)營性文化事業(yè)轉(zhuǎn)型扶持政策，引導(dǎo)其向社會(huì)企業(yè)發(fā)展。財(cái)政支出扶持政策應(yīng)側(cè)重于局部支持和引導(dǎo)，重于獎(jiǎng)勵(lì)而非補(bǔ)助，側(cè)重于政府采購而非政府生產(chǎn)，加大地方政府的支持力度，提高地方政府對文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金規(guī)模，適時(shí)取消文化事業(yè)建設(shè)費(fèi)，由各級政府保障，政府扶持資金應(yīng)與社會(huì)資本有機(jī)結(jié)合，設(shè)立文化產(chǎn)業(yè)投資基金，拓展融資渠道，引導(dǎo)更多的社會(huì)資金投入到文化產(chǎn)業(yè)中，發(fā)揮市場在配置文化資源中的決定性作用。

（三）明確和延續(xù)文化產(chǎn)業(yè)的稅收優(yōu)惠政策，完善政策規(guī)定

相對于國外文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，我國文化產(chǎn)業(yè)處于培育發(fā)展階段，很多領(lǐng)域處于起步階段，仍需要稅收優(yōu)惠政策給予支持，稅收政策覆蓋面廣，相應(yīng)側(cè)重于普惠、公平，應(yīng)側(cè)重于產(chǎn)業(yè)支持，旨在促進(jìn)競爭，培育市場主體，激發(fā)市場活力，因此，應(yīng)深化營改增改革，完善文化產(chǎn)業(yè)增值稅和營業(yè)稅政策，基于企業(yè)所得稅法優(yōu)惠政策范圍，完善文化產(chǎn)業(yè)所得稅政策，加強(qiáng)文化產(chǎn)業(yè)“走出去”稅收政策，在調(diào)整和完善相關(guān)政策規(guī)定的基礎(chǔ)上，繼續(xù)延續(xù)現(xiàn)有的增值稅優(yōu)惠政策，可設(shè)定較長的優(yōu)惠期，使相關(guān)優(yōu)惠政策長期化和穩(wěn)定化，給產(chǎn)業(yè)發(fā)展賦予穩(wěn)定的稅收預(yù)期和良好的發(fā)展環(huán)境。扶持文化體制改革和發(fā)展的稅收政策的實(shí)施，根據(jù)改制中存在的問題，對稅收優(yōu)惠政策進(jìn)行完善。

（四）重視文化產(chǎn)業(yè)財(cái)政支持的績效考核，細(xì)化考核指標(biāo)

到2020年，文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展成為我國的經(jīng)濟(jì)支柱性產(chǎn)業(yè)，如果以文化產(chǎn)業(yè)增加值占國內(nèi)生產(chǎn)總值的較低標(biāo)準(zhǔn)5%來計(jì)算，則文化產(chǎn)業(yè)的增速需要高達(dá)14.66%，因此，發(fā)展文化產(chǎn)業(yè)是一項(xiàng)艱巨的系統(tǒng)工程，任重而道遠(yuǎn)，而圍繞提高資金使用效率為核心的績效考評就顯得尤為關(guān)鍵。2012年，財(cái)政部出臺(tái)《預(yù)算績效管理工作規(guī)劃（2012—2015年）》，要求形成體現(xiàn)行業(yè)等方面特點(diǎn)的各類評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，這在一定程度上，加快了政府職能轉(zhuǎn)變，重視投入資金的績效考評工作，設(shè)置科學(xué)、合理的評價(jià)指標(biāo)和評價(jià)程序，形成全方位、多層次的績效責(zé)任制，提高資金分配使用的透明度和覆蓋面，從而促進(jìn)文化產(chǎn)業(yè)又快又好地發(fā)展。

作者：孟華 王曉騰