文化產業發展財政政策研究
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財政支持文化產業發展有其客觀的經濟機理，也有符合我國國情的社會機理，理清相應的作用機理有助于推動財政支持文化產業的發展。
（一）文化產業的公共產品屬性需要財政介入
根據公共物品理論，公共物品具有非競爭性與非排他性兩大屬性。文化產品具有典型的公共物品屬性，屬于一種比較特殊的準公共物品，具有受益的非排他性和消費的非競爭性，即：當個體享受文化產品或服務時，并不排斥其他個體同時享用，通常也不受市場情況變動影響。[1]這就決定了文化產業成為不同于其他一般產業的特殊產業。根據分類，文化產業不能簡單地歸納為公共產品、準公共產品或私人產品，要根據產品屬性的偏向程度，對于公共性較小的產業，政府可以給予適當的補貼予以扶持，而對于公共性較大的產業，政府則要起到主導作用，綜合運用多種財政工具給予支持。無論哪種情況，政府都需要借助財政工具，介入文化產業的發展。
（二）文化產業的正外部性效應需要財政支持
文化產業生產和消費的優秀文化產品具有強烈的正外部性，這種外部性體現為：優秀的文化產品具有益智和娛樂功能，借助現代高科技在傳播速度、距離和技術方面的先進手段，它的外部性被急速地放大，能對某一社會群體甚至整個社會產生強烈的正外部效應，有利于提高國民的整體素質，促進社會和諧。一般情況下，文化產品的邊際收益難以彌補其邊際成本，文化企業不傾向于提供這類產品和服務，同時，政府鼓勵和支持優秀文化產品的生產和消費，如果完全依靠市場來提供，根本無法達到社會最佳規模，也不利于文化產業資源有效配置。因此，必須由政府財政給予支持，彌補市場失靈。
（三）文化產業的公共經濟特征需要財政調控
實踐證明，文化產業已經成為各國經濟發展新的增長點，且國外美、英、日、韓等發達國家重視長遠的社會進步，由政府主導，在國家層面對文化產業進行戰略定位。[2]文化產業具有公共經濟的特征，其特征體現為：公益性，這主要由文化產品的公共物品屬性決定的，表現為文化產業在追求經濟效益的同時，兼有增進文化領域的社會公共福利的功能；無償性，這與文化產品和服務受益的非排他性和消費的非競爭性聯系在一起的，表現為個體貢獻的份額與其消費的份額并非對等；[3]強制性，文化產業根源于文化服務和管理需要，是對文化領域市場失靈的補充與糾正，其公共性與無償性的特點也必然使其具有強制性的特征。因此，文化產業的經營活動是由公共部門，尤其是文化部門和財政部門進行調控，有計劃地集中進行公共決策、組織和實施。
（四）文化產業的意識形態性需要財政引導
文化產業具有意識形態，在文化生產與傳播中具有其他產業經濟形態所不具有的意識形態演變功能，[4]反映著一定歷史時期和社會發展階段的思想文化主張、價值觀和民族觀，從而向消費者傳遞和滲透著一國文化產品所包含的價值觀念、人生理念甚至是政治主張等。在這個過程中，文化產業是意識形態革命的傳播工具，因此，各國對文化產業的市場準入的控制成為現代政府文化管理的重要內容和制度形態。我國是社會主義國家，更加注重社會主義價值理念的宣傳，文化產業是社會主義精神文明建設的重要一環，財政是政府對文化產業進行必要價值引導的重要手段。
二、中國財政支持文化產業的實踐與成效
為了推動文化體制改革，國家出臺系列政策支持文化產業發展。2009年，國務院將文化產業上升為國家戰略性產業，并制定了第一部文化產業專項規劃《文化產業振興規劃》，之后，陸續出臺《中共中央關于深化文化體制改革推動文化大發展大繁榮的決定》《國家“十二五”時期文化改革發展規劃綱要》等政策，黨的十八屆三中全會公報對文化產業和文化企業市場地位進行更加清晰的定位“，加快完善文化生產經營體制，建立健全現代文化市場體系”，這些政策都極大地促進了文化產業發展。國家財政部也相應給予文化產業政策，出臺《關于繼續實施文化體制改革中經營性文化事業單位轉制為企業若干稅收政策的通知》《關于繼續實施支持文化企業發展若干稅收政策的通知》《關于推動特色文化產業發展的指導意見》《關于大力支持小微文化企業發展的實施意見》《關于推動特色文化產業發展的指導意見》《關于支持文化服務出口等營業稅政策的通知》等。同時，給予財政資金支持，我國對于文化產業的公共財政資金投入主要包括文化事業費、財政專項撥款、財政轉移支付等，且以文化事業費為主，文化事業費主要用于發展社會文化事業，對文化產業發展起到基礎性促進作用，由2006年的158.03億元增長到2013年的530.49億元（見表1），年均增長18.9%。在財政專項撥款方面，2008年中央財政設立“文化產業發展專項資金”，面向文化產業類企業法人，采用貸款貼息、項目補助、補充國家資本金、績效獎勵、保險費補助等多種形式，支持和培育文化產業發展。2008~2013年，中央財政累計安排文化產業發展專項資金142億。在國家政策支持下，尤其是2008年以來，我國文化產業取得飛躍性發展，文化產業法人單位增加值由2008年的7166億元增長到2013年的20081億元，年均增長22.9%，占GDP的比重由2008年的2.28%上升到2013年的3.53%，增長率均高于同期GDP的增長率（見表2）。盡管我國文化產業取得很大的成績，但在財政投入和政策支持方面，仍存在著許多的問題。第一，文化產業發展的財政資金投入不足。近年來，各級政府加大文化的投入力度，但文化投入所占財政支出的比重仍然非常低，且遠低于教育事業費、衛生事業費以及科技使用費等。2013年，我國文化事業費占財政支出的比重僅為0.38%，加上文化產業發展專項資金，這個比重也僅為0.41%。同時，文化事業費支出速度較慢，2006~2013年文化事業費支出速度低于同期財政支出0.5個百分點。第二，體制障礙導致專項資金整體效益不佳。盡管我國設立多項文化產業專項資金，但總體規模較小，目前只有幾十億的規模，扶持力度偏弱，加上文化事業管理體制存在部門化、地方化和行政固化等情況，造成財政資金投入分散化，難以集中使用，減弱文化企業申請積極性，資金有效整合困難，難以發揮整體效益，同時，在財政資金的使用方向和使用效率上還有待改善。第三，文化產業的財政支持政策引導作用不強。進入“十二五”階段，國務院、財政部、國稅總局等出臺系列財政和稅收政策，支持不同層次、不同范圍的文化產業發展，但仍存在部分突出問題，如部分政策落實不到位導致未普遍落實，部分政策缺失導致社會資本參與效果不佳，政策法規不完善導致政策引導不充分。文化產業增值稅優惠政策，沒有覆蓋到全部行業，僅局限于部分子行業或部分企業的稅收優惠，造成不同行業和不同所有制企業間的稅收待遇不公。政策力度不夠，加上稅收減免的程序過分繁瑣，缺乏地區性優惠政策和產業人員適當的稅收優惠，導致社會資本參與文化產業發展的積極性不高和程度有限。
三、國外財政支持文化產業發展的經驗
（一）財政直接投入
財政直接投入是發展文化產業的主要手段，尤其是法國，政府制定了完善的文化產業財政扶持政策，文化產業財政支出約占GDP的1%，即使在金融危機的2009年，法國中央政府用于公共文化事務的開支約占財政預算的4%左右。德國文化事業由各州政府管轄，近年來聯邦政府預算中都有一筆數額可觀的文化事業經費，而且每年不斷提高該項預算，為促進文化產業發展提供有力的資金保障，還修改了多項文化產業法律。從世界上一些國家和地區的實踐來看，通過政府撥款、財團資助和社會捐助等建立基金，成為促進文化產業發展的另一種手段，如日本在1990年設立藝術文化振興基金，由特殊法人———日本藝術文化振興會對各領域的文化藝術活動進行資助，運營資金約有642億日元，其中政府出資占82.6%，其余為民間資本。同時，日本財政出資建立產業海外展開基金，幫助日本文化產業在海外市場擴張。
（二）稅收優惠政策
稅收優惠歷來是產業振興的重要手段，歐美國家無不采用稅收優惠政策促進文化產業發展。對文化產業適用較低的稅率是很多國家通行的做法，如美國的文化產業稅收優惠具有特色的是其成熟的文化產業園區體系，對園內從事符合條件的文化產品生產、經營等活動給予一系列稅收優惠。加拿大文化產業稅收優惠則以稅收抵扣為主，優惠范圍廣泛，不同產業均可享受不同程度的稅收抵扣優惠。歐美文化產業發達國家為提高藝術家等文化產業從業者的積極性，普遍對個人的文化產業收入實行高比例特定費用扣除制度，據統計，這個費用扣除額最高可達收入的60%。[6]此外，國外文化產業還大量存在投資抵免、投資抵扣、提高起征點、加計扣除、免稅收入、延期納稅等稅收優惠方式。
（三）財政投融資支持政策
文化產業的財政投融資政策實質上是將文化產業引入市場投融資機制的多元化政策，美國和韓國主要實施這項政策。美國是產業投資基金發源地，對文化產業投融資采用市場主導模式，各類基金廣泛應用于文化產業融資，對文化產業的資金來源于政府、資本市場和外商直接投資，在此基礎上，吸納整合各種資源支持文化產業發展。韓國則主要采用政府主導模式，政府對文化產業投入巨額資金，同時引入國外直接投資，每年投資額遞增速度達到35%，成立各種專項資金，如文化產業振興基金等。英國政府則采用政府陪同資助模式，采用公私合作制模式，引導社會資本資助文化產業發展。
（四）政府采購政策
政府購買文化產業產品是政府推動文化產業發展的有效手段之一，最具有代表性的國家是日本，主要通過“政府出資搭臺，文化企業免費唱戲”的營銷模式，將日本的文化產品銷往世界各地，具體而言，就是政府購買優秀的文化產品，然后將購買的產品無償提供給發展中國家使用。此外，日本還對亞洲國家特別是東亞國家贈送大量書籍，并設立和擴充日本文化交流設施和文化研究機構等。
四、對我國財政支持文化產業發展的建議
（一）加大文化產業財政專項資金規模，完善專項資金管理制度
我國文化產業專項資金規模偏少，扶持力度較弱，有必要加大包括文化產業發展專項資金、國家出版基金、“走出去”專項資金等財政專項資金的支持力度，根據未來文化產業發展重點，調整專項資金的使用范圍和方向，使專項資金保持一定的年增長速度，提高資金的支持效果。同時，針對當前文化產業相關專項資金使用范圍上存在交叉和管理分散的問題，應統籌安排和合理整合各類專項資金，避免資金過于分散及重復投入等問題，更有效地發揮各類專項資金的作用。
（二）合理制定文化產業的財政投入政策，創新財政支持方式
針對現行文化產業部分發展領域缺乏政策支持，以及財政扶持資金不足等方面的問題，應合理制定財政投入政策，加大薄弱環節的財政支持力度，設立綠色文化產業基金，支持綠色環保，明確財政專項資金對中小微文化企業的支持，加大民族地區文化產業的支持，制定經營性文化事業轉型扶持政策，引導其向社會企業發展。財政支出扶持政策應側重于局部支持和引導，重于獎勵而非補助，側重于政府采購而非政府生產，加大地方政府的支持力度，提高地方政府對文化產業發展專項資金規模，適時取消文化事業建設費，由各級政府保障，政府扶持資金應與社會資本有機結合，設立文化產業投資基金，拓展融資渠道，引導更多的社會資金投入到文化產業中，發揮市場在配置文化資源中的決定性作用。
（三）明確和延續文化產業的稅收優惠政策，完善政策規定
相對于國外文化產業發展，我國文化產業處于培育發展階段，很多領域處于起步階段，仍需要稅收優惠政策給予支持，稅收政策覆蓋面廣，相應側重于普惠、公平，應側重于產業支持，旨在促進競爭，培育市場主體，激發市場活力，因此，應深化營改增改革，完善文化產業增值稅和營業稅政策，基于企業所得稅法優惠政策范圍，完善文化產業所得稅政策，加強文化產業“走出去”稅收政策，在調整和完善相關政策規定的基礎上，繼續延續現有的增值稅優惠政策，可設定較長的優惠期，使相關優惠政策長期化和穩定化，給產業發展賦予穩定的稅收預期和良好的發展環境。扶持文化體制改革和發展的稅收政策的實施，根據改制中存在的問題，對稅收優惠政策進行完善。
（四）重視文化產業財政支持的績效考核，細化考核指標
到2020年，文化產業發展成為我國的經濟支柱性產業，如果以文化產業增加值占國內生產總值的較低標準5%來計算，則文化產業的增速需要高達14.66%，因此，發展文化產業是一項艱巨的系統工程，任重而道遠，而圍繞提高資金使用效率為核心的績效考評就顯得尤為關鍵。2012年，財政部出臺《預算績效管理工作規劃（2012—2015年）》，要求形成體現行業等方面特點的各類評價標準，這在一定程度上，加快了政府職能轉變，重視投入資金的績效考評工作，設置科學、合理的評價指標和評價程序，形成全方位、多層次的績效責任制，提高資金分配使用的透明度和覆蓋面，從而促進文化產業又快又好地發展。
作者：孟華 王曉騰
