鄉村建設對財政政策挑戰與應對

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“宜居”追求人、社會、自然的和諧共存，以往政府與社會將宜居建設聚焦在城市建設，“宜居”理念在鄉村建設中沒有明顯的呈現。隨著2014年我國穩步推進宜居鄉村建設政策的提出，鄉村建設目標提升到一個新的高度。財政政策作為公共政策實現的重要手段，面對新的問題，必須予以回應和調整。為此，對現有財政政策的重新審視具有重要的意義。

一、支持鄉村建設財政政策的演進

(一)“可居”目標下財政政策特征

我國“十五”規劃前，財政政策目標以經濟建設為中心，呈現出單一特征，其行為邏輯是經濟發展需要創造良好的基礎環境，而基礎環境的改善又能引來更多的投資。在這一邏輯下，人居生活條件的改善是作為生產條件改善的附屬而存在的。同時，人居環境建設的財政投入存在明顯的城市偏好，鄉村建設被邊緣化。而財政對鄉村建設的有限支持也主要投向生產領域的農業基礎設施建設，如農田水利建設。“六五”到“九五”期間我國基本建設投資中農業投資比重只占全國總投資的5%左右，其中水利基本建設投資所占比重一直維持在60%左右［1］。在人居生活上，這一時期政策目標主要是解決鄉村居民溫飽、飲用水困難等基本生活需求。1994年，國務院“八七”扶貧攻堅計劃，將基本解決農村飲水困難作為扶貧奮斗目標之一。這一計劃目標通過1997年國家出臺的扶貧資金管理辦法得以制度化，該辦法明確將修田造地以及解決人畜的飲水困難作為扶貧資金的投入重點［1］。“十五”期間，國家加大了對農村飲水工程的財政支持，共安排國債資金117億元。到1999年年底，解決了占任務數70%以上人口的飲水困難［2］。

二)“安居”目標下財政政策特征

“十五”后國家調整了國民收入分配格局，出臺了一系列扶持農業的政策。黨的十六大提出要統籌城鄉經濟社會發展，我國財政支持鄉村發展的政策開始了戰略性轉變，逐步改變了以發展農業為中心的政策取向，將鄉村公共產品的保障納入公共財政的考量范圍，適用于鄉村生活領域的基礎設施建設得到財政支持。這一時期飲用水安全、交通便捷的鄉村生活品質逐漸成為獨立的價值取向，鄉村公共衛生、鄉村飲用水安全、村際之間的公路建設、鄉村危房改造等成為公共財政支持鄉村建設的著重點。財政支持鄉村建設的效果明顯，2004年年底我國基本結束了飲用水在鄉村嚴重匱乏的狀況。這一時期我國開始重視因水源、供水管理等問題導致的水質較差的問題。“十一五”期間，全國對農村飲水安全的實際投資達1053億元，解決了2.18億農村人口的飲水安全問題［3］。“十一五”期間我國農村公路建設也取得了顯著成績。中央對農村公路建設投資達1978億元，年均遞增30%，新改建農村公路186.8萬km，其中新增農村公路52.7萬km［4］，財政支持下的鄉村道路建設，極大改進了鄉村與城市的連接網絡，為農村發展提供了便捷的交通保障。

(三)“宜居”目標下財政政策特征

黨的十七大提出的改善民生與生態文明，開啟了“宜居”建設的序幕。鄉村人居環境的品質目標由安全、便捷向綠色、生態、舒適轉變。與此相應，綠色觀念滲入財政決策，綠色財政在財政政策上占有了一席之地。2006年財政部正式把環境保護納入政府財政預算支出科目，2009年財政部首次設立農村環境保護專項資金并予以單項列支。這一時期，公共財政覆蓋范圍由宏觀進一步深入到微觀，財政對鄉村發展的支持由面精確到點，由著重對全局性、區域性的縣際之間、村際之間建設的財政支持進一步擴大到對“社區性”的村莊內公共事務建設的財政支持。2008年國家實行“一事一議財政獎補”政策，第一次直接將著眼點放在村級公益事業上，填補了公共財政對村級基礎設施的投入空白。綠色財政對鄉村建設的深入支持成績顯著，截至2013年年底，中央財政共安排農村環保專項資金195億元，帶動地方各級政府財政投入260多億元，支持4.6萬個村莊開展環境整治，8700多萬農村人口直接受益［5］。村莊環境治理，改善了農村居民的生活條件，帶動了鄉村旅游以及綠色農業的發展，提升了農村居民的生活品質

二、宜居鄉村建設對財政政策的挑戰

(一)對財政支出科學決策的挑戰

與“可居”“安居”相比，“宜居”更加追求人、社會、自然的和諧共存。繁榮的經濟環境、和諧的社會環境以及優美的自然環境是宜居鄉村的重要指標。宜居鄉村建設促使財政政策價值取向發生了轉向，由一維的以經濟為中心到經濟、社會、生態三維共進。然而，由于民生、生態觀念滲入財政政策的時間較短，傳統財政支出的體制結構還存在路徑依賴，在有限的公共財政支出中協調三者的關系，是財政支農支出決策面臨的一個重要難題。目前，我國財政支持鄉村發展的絕對規模在不斷增加，然而，相對于我國鄉村人居環境建設的龐大需求，財政支持仍然顯得力不從心。截至2013年年底，全國建制鎮燃氣普及率達到45.1%，綠化覆蓋率卻只有15.4%。全國農村用水普及率達到59.4%，而對生活污水進行處理的行政村比例僅有9.0%，對生活垃圾進行處理的行政村比例也僅僅達到35.9%［6］。加大對宜居鄉村建設的支持，是財政支出決策必須面對的考驗。同時，自然環境與區域經濟發展存在的差異也導致鄉村建設的區域失衡。目前我國大部分鄉村地區仍然面臨著基本生活設施需改進和環境污染需治理問題，從鄉村發展階段來看，大部分鄉村仍然處于“可居”和“安居”階段。我國只有少數經濟發達的鄉村地區已進入追求“宜居”的美麗鄉村建設階段。鄉村建設的階段性差異導致了村莊對公共產品需求的差異。財政支出需要在這種動態的不平衡中把握公平，對財政支出進行科學決策面臨新的挑戰。

(二)對財政責任合理分配的挑戰

保持村莊風貌與自然環境的協調與融合是宜居鄉村建設的基本目標，宜居鄉村建設需要加快對鄉村基礎設施的改善，加強對鄉村風貌的整治和鄉村環境的美化。因此，宜居鄉村建設涵蓋的內容多樣、類型復雜，包括大江大河的治理、跨區域生態保護、村莊內公共衛生建設、村莊內的道路建設、鄉村自來水工程與電信工程建設等。基于公共產品理論，鄉村公共產品應由政府財政供給，準公共產品應由政府、市場和社會協同供給。在鄉村建設中，因建設類型的不同，政府財政的責任邊界與責任權重是有差異的。江河治理、跨區域生態保護屬于純公共產品，需要政府高程度投入;村莊環境保護、村莊公共衛生、村莊道路建設，屬于準公共產品，需要政府投入與市場運作結合;鄉村自來水工程與電信工程建設則更接近于市場，財政政策應發揮輔助引導作用。然而，我國目前財政供給責任在中央與地方政府之間的分配存在失衡現象，省以下地方政府之間的財政關系并沒有理順，各級政府的財權與事權、收入與支出關系也存在模糊現象。財政支持鄉村發展的實踐中，存在財力向上集中而責任向下轉移的傾向。盡管我國中央政府對地方政府正在逐年加大轉移支付的力度，部分地區也在試行“省直管縣”以縮短分權過程，但地方政府的財權與事權不匹配現象仍然嚴重，客觀抑制了地方政府支持鄉村建設的激情。對政府間的財政責任進行合理分配面臨新的挑戰。

(三)對財政政策有效運行的挑戰

“三農”問題具有全局性、系統性，關涉國民經濟和社會發展的大局。要將“三農”問題作為一個整體來考慮。由于農業、農村和農民的發展是一個綜合系統工程，公共財政政策的有效性在相當程度上取決于政策執行中的協調運行。由于職能分工的需要，目前與宜居鄉村建設相關的財政政策分別由不同部門執行。除了農業部是主管農村建設的專門部門外，有關農村建設的諸多政策事項還分散在發改委、扶貧辦、水利部、交通部、衛生部、環保部等部門。這些部門掌控不同的公共扶持資金并分散在財政支出的不同項目中，形成了財政資金運用中的“碎片化”問題。一方面，政策之間相互制約現象時有發生。另一方面，不同渠道的資金在使用方向、實施范圍上又存在某種程度的交叉重復。而分散管理的資金呈現點多、面廣、量大、單項資金少的特點，這都在很大程度上影響了公共財政支持鄉村建設的有效性。協調和整合財政資金，提高財政政策運行效率面臨新的挑戰。

三、財政政策轉型升級對策

(一)以民生為導向優化財政政策設計

第一，加強對宜居鄉村建設的財政支持并予以法治化。從社會正義視角透視宜居鄉村建設，不難看出鄉村建設不僅體現了對鄉村居民基本生存權的尊重，也彰顯著對鄉村居民發展權的尊重。從功利角度透視宜居鄉村建設，不難看出宜居鄉村建設對鄉村發展、農村居民生活、社會整體進步的重要意義。因此，鄉村建設的民生項目應當獲得政府大力支持，使公共財政對社會資源分配的公平性得到體現。這就要求建立民生框架下的財政政策體系，提高對鄉村建設的支持權重，使其穩定化、制度化，改變財政隨機行為。具體來說，就是要在鄉村建設“公共性”程度高的領域，加強立法，確保公共財政支持宜居鄉村建設目標的實現。第二，實行差別化的財政支出策略。自然情況和長期的經濟積淀決定了我國東部及沿海地區經濟較為發達，對國家公共財政依賴程度低。而西部地區經濟發展落后，政府財力及農村公共建設水平相對較低［7］。因此，需要實行差別化的財政投入策略。差別化的財政投入機制不是投入資金上的差別對待，而是投入技術上的差別，即根據區域差異，采取差異化的財政支持策略。公共財政在鄉村建設中要保障利益均等，這種均等是動態的，形式上的差異是為了保障實質上的正義。

(二)以多元合作為導向改善財政政策主體結構

第一，完善轉移支付制度，提高鄉村建設中的政府合力。調動地方財政投入鄉村建設的積極性，最根本的途徑是改革政府間財政支出責任的劃分，但這是一個很艱難的過程。盡管中央財政逐年加大對“三農”的轉移支付力度，但由于配套改革相對滯后，以及地方政府財政預算缺乏透明度，轉移支付很難克服“粘蠅紙”效應［8］，即中央對地方的轉移支付，常常被地方政府截留，改變用途。因此，有必要建立一套規范的轉移支付制度，確保中央對地方的轉移支付能夠增強地方財政支持鄉村建設的能力，發揮引導作用，激發地方自有資源投入鄉村建設。第二，提升受益村民的主體責任和社會力量的倫理責任。財政政策主體是指財政政策的制定者和執行者。狹義的財政政策主體主要是中央與地方各級政府，而廣義的政策主體也包括配合政策執行的社會力量和受益者。宜居農村建設不只是政府的單方責任，也是受益者的責任。村民是鄉村建設的主體。激發村民主動參與，是宜居鄉村建設的關鍵。在財政政策設計上應有激勵農村社區參與的制度空間，完善鄉村自治組織的議事決策制度，鼓勵村民參與項目資金管理和監督，以此調動村民的參與積極性。財政政策還要喚醒企業和各種社會力量的社會責任感，開拓鄉村公共產品供給的資金渠道，充分利用民間資本。政府應當提供與鄉村發展相應的吸引社會力量參與、市場力量介入的賦權性和授能性制度框架，鼓勵社會力量參與鄉村建設，以此改善公共財政資金短缺現狀。

(三)以效益為導向協調財政政策措施

第一，靈活整合支持宜居鄉村建設的財政資金。對支持鄉村發展的各種資金進行有效整合并不是簡單歸并，而是要以使用效益為導向明確資金的重點投向，在此基礎上開展資金整合，將通鄉筑路資金、財政扶貧資金、鄉村綠化資金、新農村發展資金等科學整合。根據財政部的指導意見，各地應根據發展規劃和重點項目對資金進行適當歸并，通過項目的實施帶動支農資金的集中使用。第二，協調運用多種財政政策工具。財政補貼不能激發農村居民的主體責任，應充分發揮財政的引導功能和杠桿作用，繼續探索“先建后補”“以獎代補”等激勵措施。應更多地發揮稅收減免的作用，稅收減免的可行領域很多，包括對社會力量捐資鄉村環保和鄉村基礎設施提供減免稅，對進入落后和邊遠鄉村地區的電信、電力、水利企業實行有年限的減免稅等。另外，還應發揮政策性銀行的積極作用，通過貸款優惠，助力市場機制在宜居鄉村建設過程中的形成與發展。

作者：趙凱 單位：東北大學