高等教育財政政策論文

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一、基點：增加教育投入，保證機

為了保證弱勢群體享有平等的接受高等教育的機會，國家出臺了一系列的資助政策。2000年，國務院決定在全國所有公辦全日制普通高校開展國家助學貸款。2004年，國務院建立了以風險補償金為核心的國家助學貸款新機制。2007年，國務院又決定大力開展生源地信用助學貸款工作。目前，國家在普通高校建立了以國家獎助學金、國家助學貸款、學費補償貸款代償、勤工助學、校內獎助學金、困難補助、伙食補貼、學費減免等多種方式并舉的資助政策體系，同時實施家庭經濟困難新生入學“綠色通道”。國家資助政策體系的出發點就是促進教育公平，對潛在學生的資助可以減少其為接受高等教育所承擔的私人成本，從而提高他們進入大學的可能性。扶持困難家庭的子女享有平等接受高等教育的機會。國家的資助體系雖然幫助了許多困難學生獲得平等享有高等教育的機會，但是中國的學費仍然處在比較高的水平。家庭困難的學生接受高等教育仍然受到學費的制約。幫助弱勢群體享有平等接受高等教育的機會仍然需要完善的資助體系。辦好人民滿意的教育，首先就是要滿足人民群眾對教育的需求。人民群眾對高等教育的需求日益增加，高等教育毛入學率持續上升，而國家財政能力有限，“窮國辦大教育”的國情，決定了各項財政政策制定的基點與價值目標主要是滿足人民群眾享有平等的接受高等教育的機會。促進機會公平將是很長時間內中國高等教育財政政策的的基本落腳點。

二、關注：提高資源利用效率，促進過程公平

隨著高等教育毛入學率的上升，高等教育規模不斷壯大，國家財政投入及資助力度持續加大。高等教育質量問題引起關注。高等教育的資源利用效率是影響學生平等享有高質量的高等教育的決定性因素。國家的財政政策開始關注如何提高高等教育資源利用效率，促進過程公平。財政投入不斷加大，政策越來越關注高等教育資源的利用情況。高等教育規模的擴大，財政投入不斷加大，后4%時代怎么辦成了社會熱點。其中最引起關注的是投入的經費如何支配，也就是資源利用的問題。從投資體制入手，國家進行了高等教育財政撥款方式的改革。中國的高等教育財政撥款模式經歷了從“基數加發展”到“綜合定額加專項補助”再到“基本支出加項目支出預算”的變革歷程。1955年至1985年，中國采取“基數加增長”的高等教育撥款模式，但這種模式不利于高等學校教育成本控制和提高經費的使用效益。1986年，國家開始采取“綜合定額加專項補助”模式，在一定程度上提高了高等學校經費的利用效率。但是，沒能切實核算高校的實際成本，導致各高校過多地依賴在校生人數作為撥款的參考依據，只注重學生規模的擴張，忽視了辦學質量。2002年至今，“基本支出加項目支出預算”模式得到應用。基本支出預算是學校正常運轉、完成日常工作任務所需要的經費；項目支出預算則是學校某些專項業務活動所需要的經費，在高等學校核算中需要按照項目進行管理，獨立核算、專款專用[4]。撥款方式的改革，目的在于提高高等教育資源配置效率，而提高效率的價值追求并沒有否定促進教育公平的價值取向。教育公平并不是說要將教育資源平等分配，而是教育資源有效分配，滿足高校運轉需求及項目的開展，使不同地區、不同類型、不同專業的學生享有其該享有的高質量的教育資源，即促進高等教育過程公平。高等教育資源得到合理利用，是確保每位學生平等享有高質量的高等教育，是學生公平地分享學校的教育資源，以滿足和平衡每個人不斷發展的需要，從而使受教育過程處于公正合理狀態的決定性因素。高等教育資源配置效率的關注，實際上是對于高等教育過程公平地追求，政策中折射出公平的價值取向。

三、方向：加強投入產出率的評估，實現結果公平

教育起點公平與過程公平的最終體現在教育結果公平上，教育結果公平是教育實質性的公平，也是衡量大學教育質量的關鍵要素[5]。起點公平一直被視為教育公平的核心組成部分,過程公平也開始進入人們的視野，起點公平和教育公平成為中國以往制定政策時的主要目標導向。增加投入、提高資源利用率，最終目的是要提高投入產出效率，而機會公平與過程公平的最終結果需要用結果公平來考證。在中國當前主要強調教育起點公平、教育過程公平的教育公平政策中,教育結果公平可以作為一種客觀的政策評價和監控的工具。同時,教育結果公平也將為中國教育公平的未來發展提供新思路和啟示[6]。結果公平應該成為今后制定高等教育財政政策的價值目標和導向。加強對高等教育投入產出率的評估，不僅是對高等教育投入資金與其所創造價值之間的關系的評價，而且也是對教育質量的評估，包括對人才培養質量的評估，是促進高等教育結果公平的一種有效手段。通過財政政策促進教育結果公平，以產出機制撥款的財政政策可以激勵大學提高教育質量，使更多的注冊學生完成學業，促進高等教育結果公平。

四、行動：以公平為取向，構建高等教育財政政策體系

（一）明確政府高等教育撥款的主體地位，加大投入

《國家教育與發展綱要》中提出要“逐步提高國家財政性教育經費支出本世紀末達到4％”[7]。這個本世紀末是指20世紀末，然而，直到2012年中國財政性教育經費支出占GDP的比例達到4.28％，首次實現4％的目標[8]。目前，高收入國家公共教育支出占GDP比重的均值為4.8%左右，中低收入國家的這個均值反而更高些。從高等教育國家財政性經費支出來看，2009年，該比例首次突破7％，達到0.79％，成為歷史最高值，但2010年又有所下降。中國高等教育國家財政性經費支出占GDP的比例始終沒有超過0.8%，而該值是目前發展中國家高等教育公共支出占GDP的比例的平均值，發達國家這一比例已經超過了1%，主要發達國家平均為1.7%。很明顯，隨著高等教育規模的擴大，中國財政壓力不斷增大。但是，為了滿足人民群眾對高等教育的需求，保證更多的適齡青年公平的享有高等教育，實現教育公平，仍然需要財政撥款發揮其主導性作用。

（二）規范財政轉移支付制度

財政轉移支付制度的目標是平衡中央和地方財政及各區域之間的差異，從而實現區域間各項社會經濟事業的協調發展，是最主要的促進公平的財政政策。由于中央財力和地方財力的差異，教育部直屬高校與地方高校的經費數量差異明顯，各地方政府財力不同，不同地區的地方高校的所得財政撥款也不同。這樣就造成了高校間發展的不均衡，造成各地區高等教育的學生在享有教育質量上的不公平。而高校畢業生涌向發達地區，又使欠發達地區在投入高等教育的收益降低，造成欠發達地區在財政上和人才流失上的雙重風險。這種不公平問題，需要通過財政轉移支付制度來解決。高等教育財政支付轉移要以公平為導向，并以法律形式給予保證。支付的程序及算法要體現公平原則，具體來看要加大中央政府對不發達地區的縱向轉移支付，并不斷推行省級政府間的橫向支持。增加過渡性的轉移支付金額的數量，根據各地實際支付能力與全國平均生均經費標準間的差異，給予各地發展高等教育所必須的經費補償。縮小地區間高等教育資源的差距，保證不同地區的學生享有高質的高等教育質量的機會。

（三）不斷完善高等教育資助體系

除少數國家外，在世界上大部分國家接受高等教育都需要繳納學費，這是個人及家庭承擔一部分高等教育成本的渠道。然而，學費卻成為一部分人接受高等教育的障礙，從而影響了高等教育公平。目前，中國在普通高校建立了多種方式并舉的資助政策體系。但是，為了惠及更多的學生，切實解決因學費而無法入學的問題，資助政策體系還應該不斷完善。隨著高等教育成本的增加，各地高校學費的上漲的趨勢明顯，因此，要不斷的提高資助的標準及比例。豐富及細化資助的項目，針對不同地區、不同類型的學生提供不同項目的資助。對于申請資助的程序要給予簡化，并且要透明化，保證公平、公開、公正。

（四）推行高等教育財政績效撥款模式

不斷完善高等教育財政績效撥款模式，將公平作為其重要的價值導向與目標，將是中國今后制定財政政策的著力點。高等教育財政績效撥款模式是在保證教育活動撥款的同時，在高等教育領域為鼓勵高績效、高水平而進行的一種公共財政資源配置，是績效撥款思想在財政撥款機制中的運用，即以高等學校的績效狀況和改進程度作為撥款依據[9]。以促進高等教育公平為價值目標，高等教育財政績效撥款模式需要不斷改進。制定績效撥款的標準時，要以公平為導向。不再單一地以學生數作為政策參數，要選取教學質量、就業率、升學率和創業率等指標，體現教育資源的投入產出效率，據此對高校進行撥款，激勵高校的辦學積極性，并且提高學生享有的高質量教育的機會。可以借鑒一些國家的經驗，在政府與高校間成立中介組織，績效考評可以由中介機構負責，對于績效考評及撥款的全部過程給予公開公示，接受各部門及各方人士的監督。高等教育財政政策的公平取向，能夠從資源配置的角度對高等教育機會公平、過程公平及結果公平起到決定性的作用。國家在制定高等教育財政政策時，要以公平的價值取向為導向，構建一個高等教育財政政策體系，切實推進高等教育公平，辦好人民滿意的教育。

作者：紅梅 單位:閩江師范高等專科學校