財政支農資金管理探究
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馬永偉以溫州市為例對農業支出規模進行了實證性分析，認為財政支農資金總量上呈上升趨勢，但相對規模略顯不足;提出在工業反哺農業時代應加強財政支農支出力度，調整支出結構，發揮支農資金導向功能的政策建議［3］。何振國從規模效率出發，采用數量方法對我國財政支農資金的最優規模進行估計，認為財政支農資金最優規模應是農業GDP的47.2%，遠遠高于實際的支出規模［4］。
財政支農結構的研究綜述魏琴利用線性回歸的計量方法，結合目前財政支農資金的使用情況，對我國的財政支農支出的結構進行了分析，認為農村生產性支出和農業科技費用支出的效率較高，但相對規模和絕對規模較小，比重較大的農業基本建設支出和農產品價格補貼支出使用效率不高，促進農業經濟發展的作用偏小，應調整當前的財政支農支出結構［5］。胥巍、曹正勇運用協整和誤差修正模型對我國東、西部財政支農與農業經濟增長關系進行實證檢驗，結果表明無論短期還是長期的財政農業支出，對刺激西部地區的農業經濟增長都較為重要，而東部地區的長期性效果不是特別顯著，并提出在財政支出的地域結構上應加大貧困地區的比重［6］。向忠德、匡遠配運用耗散結構、協同效應理論對財政支農資金進行分析，認為財政支農資金整合作為一項系統工程，具有非線性和穩定有序結構，并提供一個偏重支農資金的現代化管理和支農資金整合發展戰略的協同效應以及財政支農資金整合的路徑選擇［7］。
財政支農政策的研究綜述通過對我國財政支農政策和執行的考察研究，學者們對財政支農政策調整和創新以適應新的經濟社會環境進行了有益而深入的思考。陳薇考察了西方發達國家的財政支農政策，并進行了有針對性的橫向和縱向比較，給出了我國財政支農政策制定和創新的新思路［8］。關全力、朱美玲以新疆為例，借助計量經濟模型的格蘭杰因果檢驗，認為新疆財政支農總量與農民人均收入之間存在單向因果關系，得出建立財政對農業投入的長期穩定增長機制，加強財政農業投入對社會資金投入農業項目的引導機制，整合財政支農資金的政策建議［9］。廣東省財政廳農業處在對廣東省財政支農政策相關情況的考察后，提出加大支農投入，明確支出重點，創新體制機制，財政支農資金科學化精細化管理的政策思路［10］。
財政支農資金效率的研究綜述理論界和學術界對支農支出資金配置問題的探討主要集中在配置效率的提高上。孫文祥、蔡方通過對我國中央與地方政府農業各項財政支出經濟績效的實證分析，認為中央和地方對農業的財政支出效果具有顯著差異，其中中央對農業發展專項資金的支出經濟績效明顯低于地方政府財政支出［11］。林毅夫在對農業經濟發展的研究中指出，支農資金的資金配置功能在促進農業發展、提高農民收入中居于重要位置［12］。陳建華、陳偉通過對1978—2005年福建省財政支出與支農支出的數據的實證分析表明，認為福建省財政支農支出的效益偏低，應完善財政支農資金的管理機制和績效評估機制［13］。郭忠孝用數據包絡分析模型分析了財政支農支出效率，認為建立財政農業支出科學決策機制，突出財政支農重點，進行制度創新，可以提高財政支農支出的使用效率［14］。
廣東省財政支農資金投入及管理的現狀
改革開放以來，廣東省充分發揮其雄厚的經濟發展優勢，認真貫徹落實中央關于“三農”問題的政策，堅持工業反哺農業、城市支持農村和“多予、少取、放活”的方針，財政支出進一步向“三農”傾斜，財政支農惠農政策體系進一步建立健全。據統計，僅“十一五”期間，廣東省級財政共投入“三農”資金約1085.07億元。財政對農業生產、發展，農民生活的保障達到了前所未有的力度，農村社保、教育、醫療、就業、住房等社會公共產品和公共服務的保障能力不斷提高。
財政支農資金的規模逐漸加大財政用于農業的支出總量，歷來是衡量政府對農業支持程度的重要標志，是促進農業發展、縮小城鄉差距的重要力量。1996年以來，廣東省財政支農支出規模呈不斷增長趨勢，年均增長16.94%。“九五”期間財政支農支出為237.95億元;“十五”期間為453.66億元，是“九五”期間的1.91倍;“十一五”期間的財政支農支出達1085.07億元，是“十五”期間的2.39倍。財政支農支出規模隨國民經濟的發展和省財政收入的增加而增加，廣東省對農業支持力度不斷增強，將農業的發展放在戰略的高度，把財政支農放在了財政政策的重要地位。但另一方面，雖然財政支農的絕對規模不斷增大，但從各年份間增長率來看，財政支農資金的增長波動較大，反映出財政支農政策的不穩定性問題。同時，從相對量上來看，財政支農支出的增長率長期低于財政收入的增長率。如表1所示，除個別年份外，廣東省財政支農支出的增長速度均未超過財政經常性收入的增長速度。“九五”期間，廣東省財政收入的年均增長幅度為18.95%，但同期財政用于農業支出的增長僅為14.96%;“十五”期間，財政收入的年均增長幅度為14.69%，農業支出的增長為11.7%。但2006年以來，財政支農支出平均增長率超過了財政收入增長率，說明廣東省財政對農支出的力度不論是從絕對量上還是相對于收入的量上，都有明顯的增長。
財政支農力度持續加大但穩定性較差財政支農投入力度表現在財政對農業的貢獻程度。從財政支出內部結構來看，財政支農力度表現為財政支農支出規模占全部財政支出規模的比例，反映了財政支農支出的重要程度;從財政支農支出對農業的支持強度來說，財政支農力度表現為財政支農支出與農業總產值的比率，反映出財政支出對農業的貢獻深度。1996年到2009年間，廣東省財政支農支出占全省財政總支出的平均比重為6.21%，其中最高為2011年的7.62%，最低為2006年的4.53%。從比重變動趨勢來看，它不是持續的增長或持續降低過程，1998年前比重持續下降，1998年以后呈平穩小幅增加的態勢。“九五”期間平均比重為5.65%，“十五”期間為5.23%，“十一五”期間為6.60%。2009年后，政府對農業的支持力度逐步較高，但與許多發達國家和一些發展中國家相比，廣東財政對農業的支持力度較弱。1996年以來，財政對農業的支持力度總的評價是較弱的;1996—2003年，廣東省財政支農支出占農業總產值的比重由2.31%上升到5.03%，之后并沒有繼續提高;但自2009年以后該比重急劇上升，2011年達到15.77%。“九五”期間平均比重為2.84%，“十五”期間為4.53%，“十一五”期間為11.42%。從2009年開始，廣東省財政對農業的支持力度開始上升。
財政支農投入中農林水支出比重較大目前，廣東省財政開始出現逐步向支農生產和農村社會公益事業等基礎性投入調整的趨勢，各級政府的投資計劃及財政預算對農業農村的支出主要由原來對農業農村的競爭性領域與非競爭性領域并舉，向以農業農村公共基礎設施和公共服務領域為重點的轉變。但在現行的政府財政支農支出中，用于支援農村生產支出的投資所占比重仍顯偏低，而用于農林水氣象等部門的事業費比重偏高，占到財政支農支出的40%以上。
廣東省財政支農資金投入與管理存在的問題
財政支農管理體制不健全目前，在廣東省的公共財政體制框架下，對用于農業的財政投入的數量和比例沒有進行明確規定，農業財政投入仍然缺乏相對穩定的資金來源。一是在財政預算中，現有的財政預算只是籠統地將農林水氣象事務作為整體，對農業農村的公共支出并未分類列出并納入各級政府年度財政預算的經常性開支范圍內，無劃定比例的支農資金項目。二是在政府年度投入計劃中，缺少城鄉統籌的農業農村公共基礎設施和公共服務中長期專項規劃，農業財政投入項目仍以議案形式投入，議案結束投入也結束，“一事一議”的支農方式使得支農資金缺乏相對穩定的長期投資效應。三是財政預算和投入計劃中并沒有建立與政府總量投入和預算支出增長相聯系的農業財政投入增長計劃，無年度比例增長標準。多年來，廣東省支農支出占財政總支出的比例一直徘徊在5%左右止步不前，存在項目省級財政補貼標準偏低等問題，如在廣東省農村飲水安全工程的平均工程成本約為450元/人，廣東省省級財政補助標準僅為160元/人(江蘇省的省級財政補助為270元/人)，起不到改善農民生產、生活條件，穩固農業和農村發展的目的。
農村公共產品的供給水平偏低對于廣東省來說，一是直接投向農業生產經營的數量相對過多，而用于農村公共產品供給的資金數量相對較少，還未就現行農業農村公共基礎設施和公共服務的專項支出增加資金量，以及配套中央預算內對地方的補助投入等項目設立農業農村公共基礎設施和公共服務建設的專項資金。二是生產性支出少，非生產性支出多。如“九五”期間，農林水利氣象部門事業費支出117.53億元，“十五”期間，農林水利氣象部門事業費支出214.22億元，其中占比重最大的為農業事業費和水利事業費，分別占總支出的49.39%和47.22%。三是農業基礎設施投入常被城市水利建設擠占。近年來，廣東省水利設施建設投入計劃年均占農業財政投入計劃的60%左右，如水利基建投入計劃的年資金總量已由過去的10多億元增加到目前的60多億元。然而，這60多億元當中，絕大部分資金被用于城市防洪設施、大江大河治理等城鎮水利設施建設，因農村水利設施投入在水利建設的財政預算和投入計劃中沒有固定的比例，因此當城市水利建設資金不足時，農田水利設施建設投入常被城市水利建設擠占，所剩無幾。
財政支農資金缺乏有效的整合與管理由于財政支農支出實行的是分塊的管理模式，存在問題頗多。首先，各個涉農部門分別擁有財政支農資金和資源，導致資源分配思路較不清晰，方法也不健全，缺乏統一協調管理。這一方面使得總的財政支農資金緊缺，而另一方面個別部門、個別項目資金大量結余。其次，各部門各負其責，條塊分割，界限模糊，難以進行有效協調。這種現狀大大削弱了支農資金的使用和管理效率，尤其是大中型農業設施建設和一些重大產業項目更是難以順利展開，實施過程中東修西補，財政支農難以湊效。最后，支農資金管理部門過多，投入渠道比較復雜，在資金的使用規劃、建設內容以及建設項目安排等方面都存在很多重復和交叉，結果使得支農支出的建設成了沒有重點的全面建設和重復建設［15］。
基層財政支農支出能力有限在現行財稅體制下，由于分稅制改革只明確了中央和省級財政收入的劃分原則，對于省以下的劃分辦法并沒有明確的規定，這導致各級地方政府間在劃分財權時盲目按照中央和省級分權的辦法，使得基層財政基本上沒有主體稅種，沒有穩定的稅源;同時基本事權卻層層下放，加之博弈力量的不均衡，造成越往下級別的政府系統，其財政實力越弱、承擔的事權越多。在廣大的貧困地區，由于經濟發展水平低下，這一問題更為突出。
實現廣東省包容性增長，加強財政支農資金綜合管理的政策建議
包容性增長要求窮人能夠享受經濟增長帶來的福利，財富向低收入人群傾斜，使所有人都從增長中獲益。這不僅僅是單純的富人收入的增加，而是在農村占有大多數的農民收入的增加。同時，包容性增長不是單純的經濟增長，而應該是實現經濟社會更加全面、均衡地發展，在追求窮人收入增加的同時更重視教育、醫療和社會保健等非收入因素的增長。因此，廣東省要實現包容性增長，就必須解決廣大貧困地區人民的問題，要加強財政支農手段，優化支農資金管理，理順各級政府的財政關系［16］。
改革與完善政府間財政管理關系要形成統一協調、統分結合、省市縣聯動、點線面共進的工作聯系制度。財政支農要以項目投入為主，特別是農業和農村基礎設施建設投入以及農業生態環境建設的投入，要相對集中管理，強化統籌協調，克服和避免多頭審批、重復投資和分散投資問題，以提高資金使用效益。同時，在支農資金撥付環節和項目資金使用環節建立責任追究制度，理順財政部門管資金、主管部門管項目的雙約束機制。對扶貧項目和資金進行動態管理，及時調整支農資金在全省的分配。縣級政府依據省級確定的年度目標、工作內容、資金計劃及投向、補助標準等，自上而下選擇項目、審批項目、分配資金和進行扶貧項目及資金使用情況的監管。
完善財政支農資金增長機制首先要積極爭取國家的財政支農資金、銀行的扶貧貸款。通過制定完善的扶貧計劃，通過詳細的扶貧預算和切實的扶貧效果，爭取更多的國家財政支農資金、銀行的扶貧貸款。其次，完善稅收財政制度，擴大地方政府(特別是省政府)的配套資金、地方政府的財政支農資金。再次，加強引導和管理，營造良好經濟和社會氛圍，提高社會各界對扶貧行動的認可，擴大社會各界扶貧援助的寬度和深度。最后，擴大影響力，爭取海外的資金援助和捐贈，包括國外政府的援助，世界金融機構的低息、無息貸款以及海外華人的捐資、捐物等。
完善財政扶貧項目的供求機制完善財政扶貧項目的供求機制，實質上就是構造重視農民對公共產品和服務消費選擇權的農村公共服務產品的偏好顯示機制，使得扶貧項目能夠完全地反映農民的自身需求，在扶貧開發的項目選擇中真正考慮貧困地區農民脫貧的根本因素，使得扶貧項目真正成為貧困人們急需的好的脫貧項目。以往的財政支農供給政策是自上而下的決策，不一定能真正切合農民的需求，未能充分從農民的角度對項目加以考慮和評價;對好的脫貧項目需要讓受益人參與進來，讓農民直接或間接參與到農村公共產品和服務的選擇、建設中來，讓農民表達對農村公共產品和服務建設的意見。這就需要建立并完善村民委員會制度和鄉人民代表大會制度，并在此基礎上建設一套切實可行的農民需求表達、決策和監督機制，并保持信息渠道的暢通，自下而上和自上而下結合來進行決策，有效提高支農資金的扶貧效果［17］。
對多形式扶貧進行綜合應用和管理大面積、整體性、集中連片的貧困現象在廣東省正逐步消失，貧困表現為分散化、分布廣的特征，貧困農民主要分散居住在交通不便的邊遠地區、資源欠缺的石灰巖地區、革命老區、水庫移民地區和少數民族的行政村、自然村，這使得各個貧困區各有自己的特點和優劣勢。要針對不同貧困地區的特點和優勢，允許并鼓勵各地區積極探索發展適合本地區的扶貧模式和政策。針對廣東省的現狀，主要的扶貧形式有積極引導各種社會力量的參與，做到“規劃到戶，責任到人”;提高農村貧困地區的公共產品供給，實現基本公共服務均等化;以主體功能定位為導向，充分利用區域優勢進行扶貧開發;積極開發貧困地區的旅游資源等。
創造良好的財政扶貧法律環境依《農業法》和《預算法》細化各級政府的事權和財權，進一步明確和細化中央、省、縣三級政府的事權和財權，將各級政府的一切收支活動納入法制的軌道。進一步轉變政府職能，按社會公共需要確定財政支出的三大范圍，即維持性支出、轉移性支出和公共工程性支出。同時通過縱向的和橫向的財政收支劃分，盡快實現全國范圍內各級政府提供公共產品和服務能力的均等化，解決市級以下的政府事權劃分操作性不強、事權與財權不對應的矛盾，提高政府工作的整體合力與效率。
作者：王 海 劉華偉 單位：暨南大學經濟學院 廣東省財政廳
