近代町村財政的變遷
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民費財政具有“來源狹窄”、“公私不分”、“國政委任事務費所占比重高”［3］等特征，這在最基層的町村費中表現得尤為明顯。而且，民費的收支最初只由府知事和區戶長等專斷，并不同民眾進行協議，由此不可避免地釀成種種紛爭。為了解決這一問題，許多府縣就自主地召開民會，包括府縣會、區會和町村會等。［4］1876年，政府正式頒布法令《各區町村金谷公借共有物處理土木起工規則》，規定實行村內不動產所有者對町村財政的協議，這也被稱為日本近代町村會的起源。這一規定的出臺，使民費財政表現出“從封建的地方財政開始向近代的地方財政過渡的特色”。［3］
協議費財政1878年7月明治政府進行地方制度改革，了《郡區町村編制法》、《府縣會規則》和《地方稅規則》，統稱為“三新法”。《地方稅規則》的出臺，結束了民費財政，確立了新的地方稅財政制度。但這種地方稅只是原來民費中的府縣的費用，將其“作為人民的義務，進行強制的征收”，并由府縣會對預算進行議決;［5］而原來民費中的“各町村及區內的入費”則“任其區內人民協議”，承認其協議、自治的性質，原則上不加干涉，因此這一時期的町村財政“被稱為協議費財政”。［6］391880年政府《區町村會法》，各地開始設立正式的町村會，對協議費的賦課征收和支出等進行議決，這在町村財政史上具有重要的意義。
區町村費財政1881年松方緊縮財政實行后，谷價暴跌，農民極度貧困。與此同時，國庫和地方稅的財政補助減少，因此町村協議費年年增加。在這種情況下，為了保障必要的國政委任事務的費用，1884年政府決定對《地方稅規則》進行修改，明確以區町村費支付的項目及征收區町村費的課目，對于區町村費怠納者，適用于租稅未納者的處分。［2］110這實際上賦予了一部分町村費以租稅的性質，對其征收進行公法的保護。經過改革，協議費進一步分化為區町村費和協議費，“原來性質不明確的區町村財政被賦予了公共財政的性質”，［2］111成為町村財政發展史上的重要轉變。
近代的町村財政制度的形成明治政府在確定了1889年憲法的日程表后，各項相關法律制度的制定也開始了。在地方制度方面，在內務卿山縣有朋的主導下，1888年《市制町村制》，在形成了市町村自治制度的同時，也完成了其財政制度的近代化。法律對町村的費用、收入、財產、公債和預算決算及出納等方面進行了全面的規定，主要內容是:(1)町村為公法人，其町村民有分擔町村費用的義務和使用町村財產和公共設施的權利;(2)町村的費用由町村費負擔，沒有具體限定町村的費目，但國政委任事務和必要的固有事務的費用實行強制預算，承認代議決制;(3)收入主要是財產收入、使用費、手續費和町村稅等，町村稅以國稅和府縣稅的附加稅為中心;(4)町村有自己獨立的財產，基本財產的處分及町村有不動產的買賣、轉讓、置換等都必須由町村會議決;(5)町村有公債募集權，但設置了相關的限制，確定其償還辦法;(6)財政的運營實行預算決算制度，并由町村會議決，進行公告，其出納定期接受檢查和監督。《市制町村制》的頒布，標志著20年左右的町村財政的探索期走向終點，近代的町村公共財政制度形成了。
明治后期町村財政的初步改革
近代的町村財政制度開始實行后不久，日本便迎來了兩次對外戰爭———日中甲午戰爭和日俄戰爭，戰爭推動了日本資本主義確立的同時，也使町村財政的疲敝開始初步顯現。到明治末年，政府對町村制度進行初步改革，加強了町村的財政基礎。
1．町村財政制度的初期實行新的町村財政制度實行初期，主要出現了如下問題:(1)在町村自治實行前，政府首先對舊町村進行合并，形成有一定財政基礎的“不要公課”的新町村，但是因為舊町村的內部統一性很強，所以其原有財產(如林野)沒能實現統一。導致新町村財產收入有限，不得不主要依附于町村稅;(2)町村中重要的財源都被國家和府縣所收奪，町村稅主要為國稅和府縣稅的附加稅，不僅來源有限，而且缺乏自主性;(3)町村歲出主要為國政委任事務費，在完成委任事務后，町村很難有財力再進行自己的自治事務。特別是隨著小學教育制度的整備，小學教育的費用全部由町村負擔，它作為町村最大的委任事務費，成為町村最沉重的負擔。中日甲午戰爭后，日本作為戰勝國，獲得了清政府大量的戰爭賠款，開始了所謂的戰后經營，由此導致國家財政和地方財政同時急劇膨脹。為了彌補國家財政的不足，1896年明治政府《國稅營業稅法》，規定把“原來府縣稅營業稅及雜種稅的一部分編入國稅”，［7］19同時規定町村可以對其征收不超過50%的附加稅。政府同時出臺了對地方團體的教育、土木等事業由國庫進行補助的法令(如1899年《小學校教育費國庫補助法》等等)，但其補助額度極為有限，而且必須受到國家的嚴格監督和接受國家的廣泛指令，在減少了地方團體的自主性的同時，并沒有緩解地方財政、特別是町村財政的緊張。
2．日俄戰后的征稅限制法案與部落①有財產統一日俄戰爭爆發后，為了籌措戰費，政府制定非常特別稅法，在進行了大規模的臨時征稅的同時，為防止地方對國家財源的剝奪，對地方稅課稅也開始進行限制。政府還向各地方長官發出通牒，命令中止或延緩地方上的各種土木事業等，嚴格控制歲出。“日俄戰后的國家財政開始向帝國主義階段轉化，其主要特征是以軍事費、殖民地經營費、產業助長費、社會政策費及公債費為中心顯著地膨脹。”［8］88－89為繼續保障國家的財源，1908年，《關于地方稅限制的法律》公布，對地租附加稅、營業稅附加稅、所得稅附加稅等繼續實行限制，雖然額度比戰時有所緩和，但“這是將戰時應急而設的對地方稅的限制作為恒久的制度確定下來”。［7］142戰時與戰后的課稅限制對町村歲入產生了嚴重影響。但另一方面，在日俄戰后的經營中，國家又了一系列新的法令，推行以教育為中心的社會政策、產業政策等，因此地方上的國政委任事務激增。這在町村主要表現為教育費和保健衛生費等的急劇增加。特別是教育費，根據1907年的《小學校令改正》，小學的修業年限從原來的4年延長到6年，教員的待遇也得到了改善，本來就是町村最沉重負擔的教育費進一步增加，導致町村的債務開始急劇上升。緩解町村財政的緊張成為日俄戰后政府直面的緊急課題。為此，1910年，政府開始實行部落有林野統一政策，把町村制實施初期仍然保留在舊町村的林野，強制統一到了新町村。這一舉措消除了町村行政和財政上的障礙，增加了町村的基本財產。而且客觀上它徹底地消除了舊町村的“私經濟”，進一步推動了“町村行政財政的近代化”。［8］98
3．1911年町村制改革1911年4月，明治政府以法律第69號公布了新的《町村制》。新法擴充了町村委任事務的范圍，并強化了町村長對町村議會的權限，加強了對町村的行政監督。［9］在財政制度方面，新法主要目標是強化町村的財政力，充實了基本財產的規定，對居民租稅征收進行強化，擴大了征稅的范圍和對賦課征收規定進行整備以及使用費、手續費及特別稅滯納者的制裁強化等。但是這些不是“從根本上擴充町村的財政力，只不過是町村所有的財政力的利用度比原來更高了而已”。
大正時期町村財政的民主化
第一次世界大戰后，日本經濟獲得了飛速發展，與國家財政的積極政策相對應，地方財政也以“積極政策為基調”而急劇膨脹，教育費、社會事業費和公債費等急劇攀升。但是與此同時，日本社會重工業化、城市化也飛速發展，由此導致地方發展的極度不平衡，特別是町村財政出現極度貧乏化。為了解決這些問題，在大正民主運動的推動下，日本政府不僅放寬了日俄戰后的地方課稅限制，［8］128還出臺了一系列町村財政民主化的新舉措。
1．町村義務教育費的國庫負擔如前所述，長期以來，小學校費一直是町村的沉重負擔。“小學校費強烈地壓迫著市町村的財政，成為其財政貧乏的最大原因。”［6］133因此，民間要求小學校費國庫補助的呼聲一直極高，并多次進行請愿、建議和提出法律案等。1918年3月，政府《市町村義務教育費國庫負擔法》，規定:市町村立普通小學校的正教員及準教員的薪金費用的一部分由國庫負擔，其支出額每年不少于1000萬日元;其交付方法半額按教員數量、半額按就學兒童數的比例交付;文部大臣可以在不超過國庫支出金1/10的范圍內對資力薄弱的町村增加交付金額。［6］142不過，雖然實現了小學教育費用的一部分由國庫負擔，但是其額度有限。1918年市町村歲出總額為3．38708億日元，其中小學校費0．90542億日元，占歲出總額的27%，其中教員的工資總額為0．49365億日元，占歲出總額的15%，1000萬日元以國庫負擔金支付，其數量是很少的。［6］144但是此后，國庫負擔金一路增加。1923年，國庫負擔金增加到4000萬日元;1926年增加到7000萬日元;1927年增加到7500萬日元;到1930年5月增加到8500萬日元，占小學校費的34%，教師薪金的53%。［6］160義務教育費國庫負擔法的出臺，雖然最初的目標是為了改善教育，但隨著町村財政的惡化，減輕町村負擔，緩解町村財政就成為主要目標了。它是大正民主時期町村財政改革的最重要成果，堪稱“改革的頂點”。
2．1926年町村稅改革1926年，政府還進行了地方稅制的改革。其關于町村稅的主要變化是:(1)把戶數割從道府縣轉移給市町村作為獨立稅，同時對其課稅標準和賦課方法進行了改革，一定程度上改變了它的“封建的人頭稅的性質”;［8］131(2)廢止原來的所得稅附加稅，增加府縣家屋稅及特別地稅附加稅。經過改革，原來以附加稅為中心的町村，獨立稅占收入的比重上升了，在1927年達到了57%(見表1)。而國稅和道府縣稅附加稅的比重明顯下降，特別是府縣稅附加稅從占74．2%直降到25．7%。但町村獨立稅是以戶數割為中心的，占町村獨立稅的87%，反映了這次改革并沒有創設新的稅源，而只是“稅目的再編成”。［10］1不過客觀上它使日本“稅制的近代化、合理化得到進一步的發展”。
3．地租委讓的失敗政黨內閣成立后，特別是在大正民主運動的推動下，為了緩解地方財政的疲敝，兩稅委讓問題成為當時的焦點。所謂兩稅，是指作為國稅的地租和營業稅，政黨主張把營業稅委讓給道府縣、地租委讓給市町村，以增加地方的財源。1923年，政友會最先提出地租委讓建議案，主張把地租委讓給町村作為財源。這一提案在議會上獲得通過，但由于關東大地震的發生，最終未能實行。［10］71927年，政友會以兩稅委讓為中心的稅制改革案在第56次議會上再次提出，但提案在眾議院獲得通過，在貴族院遭到否定。政府準備在下次議會中提出，但是1927年的金融恐慌后，國家財政也出現了問題，已經沒有能力彌補兩稅委讓后產生的缺口，加之政友會下臺，最后兩稅委讓案不了了之。地租委讓的失敗，反映了大正時期町村財政民主化的局限。
昭和戰爭時期的町村財政
發源于1929年的世界性經濟危機，1930年波及日本，給日本經濟特別是農村經濟帶來致命的打擊。1931年日本發動“九一八”事變，侵占中國東北，1937年挑起“七七”事變全面侵華，1941年又悍然發動了太平洋戰爭。從1930年到1945年日本戰敗，日本國內體制向準戰時和戰時體制發展，町村財政也逐漸被納入到戰爭的軌道中。
1．臨時町村財政補給金的誕生和發展30年代初期，德英等國的財政調整制度和交付金制度等被介紹到日本后，［6］215內務省官僚中也出現了“國家為了確保財源，需要進行自治體間的財政均等化，為貧窮的地方自治體填補財源的所謂財政調整制度不可缺少”的思想。［11］世界經濟危機影響下農村的疲敝和戰時軍需工業畸形發展導致的地方經濟發展的極度不均衡，更使地方財政調整問題成為當時的焦點。1932年，內務省提出了《地方財政調整交付金制度要綱》，引起了極大的關注。從1934年開始，各政黨相繼向議會提出地方財政調整相關法案，但均未在議會獲得通過。直到1936年10月，《臨時町村財政補給金規則》終于得以通過并，規定作為追加預算，政府撥出臨時補給金2000萬日元，交付町村使用，國家對這些補給金的使用計劃和預算編成加以監督。雖然這只是“小規模的、臨時的應急措施”，但卻標志著“日本最初的地方財政調整相關制度的創設”，［6］529也是地方財政中央集權化的重要一步。此后，全國町村會、帝國農會要求把這一制度恒久化。因此從1937年開始，臨時町村財政補給金變成臨時地方財政補給金，廣泛交付給道府縣和市町村，按各地方自治體課稅能力進行反比例的交付，同時其額度一舉增加到1億日元，市町村獲得7250萬日元。［6］232－2331938年度補給金又增加到1．3億日元，市町村獲得9200萬日元。［6］2351939年總額達到1．48億日元，市町村獲得1．03億日元。［6］236－237但值得注意的是，日本全面侵華后，急需對農民進行監管，因此此時的財政調整制度的目標已經不僅僅是“自治體間的財政均等化”，其性質更多地傾向于對戰爭的配合了。
2．1940年稅制改革在實行地方財政調整制度的同時，日本政府也開始探索稅制的根本變革，以適應戰爭狀態下激增的以軍費為中心的國家和地方財政支出。“二•二六”事件后上臺的廣田內閣開始實行“積極的戰時財政”政策，［8］203并以馬場锳一為財相，提出馬場稅制改革案，欲圖對稅制進行根本的改革。但這一嘗試直到1940年才真正實現。1940年3月，政府了《地方分與稅法》等38個法令，對國稅和地方稅一起進行了大規模的改革。其主要內容是:(1)把具有張力的所得稅和法人稅等所得稅由國家獨占，廢除地方上的所得稅附加稅;(2)把地方稅體系改為以國家的地租、家屋稅和營業稅的附加稅為中軸的物稅本位;(3)實行地方分與稅制度。地方分與稅由還付稅和配付稅組成。還付稅是國家把作為國稅征收的地租、家屋稅及營業稅的全額還付給道府縣，而配付稅是把所得稅、法人稅、入場稅和游興飲食稅等按比例交付給道府縣和市町村，進行“地域間的財政調整”;(4)町村的獨立稅戶數割被徹底廢止，新設町村民稅。［12］34－35這種新的課稅體系，把地方稅分為直接征稅和間接課稅的地方分與稅兩大部分。分與稅的出臺，從表面上看實現了大正時期的兩稅委讓，但在性質上，它作為國稅，由國家統一征收、分配，實際上加強了中央集權，是戰爭體制下國家對地方進行監管的重要一環。配付稅的62%給道府縣，38%給市町村，根據各道府縣和市町村的課稅能力、財政需要及其他特殊的情況進行配付。“地方分與稅制度帶來了日本地方財政制度的一大轉換”，標志著以往“作為臨時措施的財政調整制度恒久化”。［8］266改革給町村財政帶來了重大變化，從此配付稅占據了町村收入的重要位置。地方分與稅制度具有某種“地方財政現代化”的特性，［13］55在戰后日本廣泛實行，［14］但是日本在1940年實行的分與稅制度，其根本目標是為了改善“由于日中戰爭的進展抑制地方稅、地方債而產生的新的地方財政的窘迫，在現實中是為了確保全體町村的‘戰時民族’的機能”。［13］54因此改革后的町村財政被完全納入到法西斯國家的戰時統制中，“町村自治明顯后退”。［12］37此后經過1943年的町村制度改革，町村自治名存實亡。
總結
通過上述對近代日本町村財政的考察，我們可以得出如下結論。
其一，近代日本通過法律，在形式上形成了近代的町村公共財政制度。1888年《市制町村制》的，賦予了町村財政以公共財政的性質，對町村的費用、收入、財產、公債和預算決算及出納等方面進行全面的規定，特別是預算決算制度的確立和以町村會為中心的財政運營，具有重要的近代意義，也為近代日本實行的町村自治提供了財政上的支撐。此點也足可資至今還沒有建立完備的鄉村財政制度的我國參考。
其二，盡管近代日本形成了町村公共財政制度，但是從町村的財政收入上看，財源已經被國家和府縣所收奪，因此財政疲敝幾乎貫穿町村財政的始終，根本無力支撐起町村自治。也即，無論是制度初形成時的附加稅中心主義，還是大正民主改革后的獨立稅居于主要地位，都沒有改變町村財源有限，財政窘迫的局面。到了經濟危機和戰爭爆發的昭和時期，政府出臺了地方財政調整制度，1940年的地方稅改革實行配付稅制度，更把町村財政徹底地納入到國家的中央集權統治中。
其三，從近代日本町村財政的支出看，國政委任事務費始終占據主要地位，導致町村根本無力進行地方固有事務，自治能力極其虛弱。制度實行初期町村的財政支出主要是公務費和教育費，而公務費以承擔國家委任事務為主，自主的費用很少。在后來的戰爭時期，支持戰爭的軍事費支出增加，成為戰時町村財政支出的重要特點。總之，近代日本町村雖然在形式上建立了近代的公共財政制度，但是財源枯竭導致的財政疲敝和以國政委任事務費為中心的支出模式，是其貫穿始終的特點，嚴重影響了町村自治的自主發展。考察近代日本的町村財政變遷，經驗有之，教訓亦深刻，值得我們思考和引以為鑒。
作者：郭冬梅 單位：東北師范大學 日本研究所
