積極財政政策對基層醫院作用分析

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摘要：基層醫院在過去只能承擔基層居民的自費就醫需求，現在隨著國家經濟水平的逐漸提高，國家民生建設日益完善，基層醫院已經發展到具備了農村居民參加醫療保險后可以定點就醫的功能。醫改工作開展以來，基層醫院開始承擔提供國家基本公共衛生服務的責任。國家進行幾次醫療改革，為基層醫院帶來了全新的發展機遇，而這其中，必然有積極的財政政策所發揮出的促進作用。本文將對積極財政政策對基層醫院有序發展所發揮出的影響力進行討論，分析并介紹我國基層醫院發展過程中曾面臨的問題以及解決對策，希望能夠為相關業界人士帶來經驗參考。

關鍵詞：積極財政政策；基層醫院；發展歷程；作用；問題；策略

前言

我國政府通過提出和實施積極財政政策，意在通過宏觀調控來加強對于基層醫院的扶持力度，使基層醫院能夠在國家經濟發展建設中，逐漸從市場經濟困境中走出來，更好的為人民群眾提供直接、積極的服務。積極財政政策是我國醫療機構結構調整必須采取的措施手段，也是保障民生建設質量，維護社會和諧穩定的迫切需要。通過對積極財政政策進行分析能夠幫助我們更好的制定基層醫院發展策略，使我國健康衛生事業真正做到為民服務。

一、我國基層醫院發展歷程分析

進入到21世紀后，我國基層醫院收入快速雖然有一定的增長，但是其中由積極財政政策所帶來的財政補助份額占比僅占17%左右，總體經濟效益并不充沛，此時我國基層醫院機構發展可謂是步履維艱，只能在較低水平中維持醫院的基本運轉，至于基礎設施建設和醫療設備的更新是很難實現的，大部分基層醫院，尤其是基層衛生院，由于環境條件較差，醫務人員缺乏工作積極性，人心渙散，業務水平較低，有能力的醫務人員都會選擇辭職跳槽，更有一些縣市出現將衛生院租賃給個人的情況。進入到2003年后，全國各省逐漸開展新農合試點建設，提高了積極財政補助份額。隨著新農合政策的落實，人民群眾得到了真切的實惠，也使基層醫院獲得了全新的發展機遇。在這之后的幾年里，我國新農合籌資標準不斷提升，基層人民群眾尤其是農村居民患病后已經不在害怕就醫花錢。總體而言，全國人民群眾基本就醫需求已經得到滿足，在基層醫院就醫的患者逐漸增多，基層醫療水平以及相應的收入都隨之逐年增長。基層醫生等醫護人員的待遇也正在提高，整體基層醫院就醫環境得到了有效的改善，在這過程中，積極財政政策對新農合補助起到了顯著的作用，基層醫院獲得全新的發展動力，但是直接補助卻存在著欠缺。受到市場經濟利益的趨勢以及基層醫院可持續發展的需要，基層醫院逐漸出現了重視醫療業務工作，輕視保健衛生預防工作的情況。正是由于醫療業務工作能夠直接帶來經濟收益，而保健衛生預防工作更多的只能依靠積極財政政策給予直接支持。進入到2009年，我國開展了新一輪醫療衛生體制改革工作，基層醫院改革成為醫改中的重要內容，逐漸取消了醫藥用品加成，并采取政府直接購買衛生服務，健全基層醫療服務體系，提高鄉村醫生薪資待遇等一系列改革措施，進一步支持了基層醫院的發展。在改革的過程中，政府加強了資金投入力度，基層醫院本身的業務收入也在不斷的提高，在促進基層醫院持續發展的同時，基層醫護人員的薪資待遇得到了更好的保障。隨著積極財政政策的持續投入，從國家、中央及省級層面對基層醫院的運行進行了進一步的規范，建立起完善的財務制度、會計制度、會計集中核算等制度，為基層醫院逐步回歸公益性服務性功能夯實了基礎。

二、我國財政政策作用轉變分析

積極財政政策在基層醫院機構發展過程中將發揮著不可替代的促進作用，從積極財政對基層醫院的補助可以看出，我國對基層醫院醫務人員所進行的差額補助正在逐年增長，占醫療機構總收入比重也在逐漸的提高。但是在2000年，我國財政補助并沒有與醫療機構收入進行直接掛鉤，而是采取全國性條子按比例增加的方式來給予財政支持。進入到2003年后，國家實施了新農合政策，財政雖然并沒有對基層醫院給予直接的資金投入，但是卻通過將補助資金投入到新農合基金中去，間接的是基層醫院業務收入得到了提高，使基層醫院逐漸擺脫了原有經營困難的狀況。此時對以上兩個階段進行分析，我們可以看出基層醫院的業務收入仍然是大部分醫務人員薪資待遇的主要來源，許多鄉鎮醫務人員的薪資待遇遠遠高于當地公務人員。此后，國家逐漸開展了新醫改工作，積極的財政政策所帶來的影響逐漸擴大，通過政府直接購買基本公共衛生服務、落實藥物制度、收支差補助、提高鄉村醫生待遇、落實離退休職工待遇等一系列措施，我國基層醫院總收入已經破億元，而其中積極財政政策對基層醫院補助金額占比將達1/3，是醫改之前財政投入的八倍。醫改之后，在國家各項政策的促進下，各級政府通過采取更加積極的財政政策，提高了對基層醫院的支持力度，也使得基層醫院機構重新回歸了公益性的本質。現在，如何進一步發揮出積極財政政策功能來保障基層醫院健康規范的發展是業界人士以及國家必須要深入思考的問題，我們認為就積極財政政策而言，規范收支預算是保障基層醫院可持續發展的前提。通過對我國基層醫院進行調研，發現許多醫院收支隨意性較大，并沒有形成規范的預算體系，更不能對醫院的收支行為起到有效的約束作用，包括收支計劃、支出計劃、財政補助等等都需要進行詳細的規范制定。按照國家有關文件和會議精神，各省市基層醫院需要按照收支平衡管理辦法，制定基層醫院收支預算方案，以此來規范各醫院部門的預算、財務集中核算等行為，進而實現對基層醫院年度收支規范的目的。

三、積極財政作用下基層醫院發展中將遇到的問題

醫改結束后，基層醫院取消了藥品加成制度，卻可以獲得政府購買基本公共衛生服務的支持。這一項改革措施，將更有效地引導基層醫院對自身進行重新規劃與定位，將盲目向市場方向發展的醫療服務與藥品銷售轉變為為社會和基層人民群眾提供基本醫療與基本公共衛生服務。職能的轉變帶來收入的轉變，也帶來了服務定位的轉變，使整個基層醫院重新回歸公益性的本質，但是目前仍然存在著一些問題。

1.基層醫院出現拖欠款項的現象

國家通過開展預算政策對基層醫院的任務收支，績效考核補助超支、結余等進行提前的規范，以此來保障基層醫院能夠按照財政部門的約束要求開展日常運行工作。醫院內的基本建設和設備購置都會根據本地區醫療機構的實際情況，由政府投入來實現。經過多年的運行，雖然對于醫院必要支出會按照醫改簽醫療機構收入的比例進行核定，但是由于基層醫院人員經費支出是遠遠高于本地區人社部門核定績效工資的，這就造成基層醫院為了保障醫護人員原有的薪資待遇，只能通過減少公用支出來彌補人員薪資待遇不足的情況，進而導致有些地方出現因公用支出無法下降，只能以藥品收入來補發工資，而藥品又不允許收取提成，這就造成了基層醫院拖欠供貨方貨款的現象。對此問題進行進一步的分析，造成基層醫院實際發放薪資待遇高于人社部門核定薪資待遇的情況主要包括以下兩方面的原因：一是，個別地區并沒有形成統一的績效工資分配方案，基層醫院各自為政，制定自己的績效方案；另一方面，由于基層醫院醫護人員流動性強，在偏遠地區明顯出現人力資源不足的情況，基層醫院為了留住勞動力，只有通過提高薪資待遇，解決配偶工作問題來緩解醫護人員用工緊張的情況。與此同時，基層醫院薪資待遇存在后勤人員與一線醫護人員差距不大的情況，沒有體現出向重點崗位、骨干崗位傾斜的原則，進而導致整個單位總體薪資水平過高。

2.基層醫院取得財政收支差補助比例不合理

近幾年來，基層醫院議論最多的話題便是經營業務收入與財政補助存在聯系這一話題。按照我國大部分城市現行的政策，基層醫院純醫療收入占比越高所起得到純醫療收入越高，反而會導致財政收支差補助降低。與此同時，如果藥品收入占比較高，醫療收入較少反而會出現財政收支差提高的情況。該問題表面上看來，有可能會影響到基層醫院的工作積極性，但是實際上，通過抽樣調查進行進一步的分析，發現藥品收入占比高的基層醫院大多是偏遠地區。醫療技術水平較低的鄉鎮，藥品占比明顯高于其他基層醫院50%以上，最高甚至可達70%。這些數據和原因可以證明處于偏遠地區會受到交通、環境以及經濟條件的影響，許多優秀的醫護人員會像生活條件更好的地方流動，新招錄的醫護人員更不愿意到偏遠地區去就業，導致這些地方只能開展簡單的醫療服務，導致純醫療收入難以提升，藥品收入居高不下。但是這些地區必須有基層醫院的設立才能夠更好地保護人民群眾的醫療需求，所以如何有效地解決基層醫療機構財政收入差補助比例不恰當問題，需要根據實際情況開展有針對性的策略才可以解決。

四、積極財政作用下基層醫院問題應對策略分析

1.制定基層醫院收支預算方案

具體內容包括以下幾方面：一是，核定任務。在開展具體操作時，需要根據基層醫院的實際情況，包括服務人口、當地群眾、醫療衛生需求、醫院現有規模及技術能力，結合基本醫療公共衛生業務項目在滿足基層人民群眾基本健康需求的原則下，以提高群眾衛生健康水平為目標，避免盲目擴張，過度追求經濟利潤的情況，明確基層醫院年度業務內容；二是，核定收入。取消藥品提成，將基層醫院收入渠道設定為醫療服務收入、財政收支差補助收入等，在按照上年實際完成醫療服務收入基礎上，提高10%比例作為基本公共衛生補助標準；三是，核定支出。明確人員經費、日常公用經費，規范業務支出。人員經費上要嚴格按照人社部門的績效工資標準，以基本工資加績效工資作為人員經費基數。日常公用經費包括醫院辦公、水電培訓等日常支出，需要按照當地事業單位支出標準進行制定。規范業務支出是指在保證基層醫院正常運行的前提下，對醫院所開展各項業務需要的成本支出進行規定，比如藥品支出應等于藥品收入、材料支出、維修費用支出等其他業務支出，應按照醫療收入45%的標準進行核定。

2.明確規定基層醫院績效工資標準

各省市政府財政部門應該要求基層醫院執行績效工資中不得高于上年發放標準，同時要與衛生主管部門進行溝通聯系，制定出具有引導性意義的基層醫院績效分配方案，做好總量控制，同時向基層醫院重點崗位和業務骨干傾斜。利用基層醫療機構核算中心對各個基層醫院的支出進行嚴格控制。藥品的核算，需要根據藥品支出情況直接將款項支付給供貨商，在保證基層醫院醫護人員薪資發放醫療成本，滿足需求的前提下，開展日常公用支出所有設備的購買需要按照結余資金與財政補助資金的實際情況，以輕重緩急的順序進行選擇購入。同時也要進一步加強積極財政政策的應用能力，通過提高財政支持力度，規范基層醫院資源配置，主管部門和財政部門必須肩負起責任，雙重把關，對基層醫院的建設與設備購買進行申報批復，確保醫院能夠量力而行，引導基層醫院避免盲目擴張，向健康方向發展。

3.合理使用積極財政對基層醫院的支持政策

一方面，統計轄區人口在某一時間段內住院率和門診人次數，對醫院的服務任務量進行核定。支出需要按照標準進行，并確定年初預算，年底對各項任務的落實情況以績效考核的方式進行審查，確定基層醫院支出、基建設備等財政補助數額。如果出現超支情況，不可補發，出現結余情況，也不可減少財政預算，避免由于財政預算水平調整所帶來“鞭打快牛”問題；另一方面，偏遠地區基層醫院受到人力資源有限、業務能力不足等因素的影響，往往存在輔助檢查、輔助治療等基礎醫療服務無法有效開展的情況，所以需要為偏遠地區的醫療環境提升給予更高的資金投入，可以采取“以獎代補”的政策，在保證基層醫院基本運行的前提下，對醫院的醫療設備、就醫環境等內容進行改善，提高政府支持力度，靈活使用積極財政政策，將更多的扶持力度向的確存在客觀困難的基層醫院傾斜。

五、積極財政政策對基層醫院未來作用展望

受到我國地區經濟發展不均衡影響，我國基層醫療機構在發展的進程中必然會遇到各種不同的問題，而最為典型的問題仍然是許多基層醫療機構醫護人員流動性強、優秀的勞動力資源不充足，無法滿足基層人民群眾衛生健康需求。這一問題的出現主要是由于基層醫院醫護人員工作壓力大，醫護人員之間存在攀比心理，所以在未來積極財政政策在落實的過程中，仍然要提高對于基層醫院人力資源保障的力度。一方面，既要給予基層醫務人員更為充沛的薪資支持；另一方面，也需要對存在負面心理的醫護人員進行一定程度的清理，出臺針對人員流動的考核辦法，建立起良性人員流動政策，保障人力資源良性流動的同時，也要為基層醫療機構建立起良好的人力資源保障體系。五、結束語總體而言，隨著我國醫改政策的落實，積極財政政策對基層醫院所帶來的影響是十分顯著的，財政政策基于“保基本、強基礎、建機制”的原則，通過逐漸提高投入力度，促進了基層醫院健康發展，也使得我國基層醫療機構為廣大人民群眾帶來了越來越好的醫療服務。在過去，基層醫院只能靠自己自負盈虧，到現在，積極財政政策使基層醫院的發展更有保障，更有依靠，構建起了公益性的醫療氛圍。財政部門通過采取積極的財政政策，發揮出市場杠桿作用，以支持基層醫院穩定發展為前提，為廣大人民群眾打造出真正安全、衛生、健康、放心的醫療環境。

作者:黃士玲 單位:費縣上冶中心衛生院