長短結合提升財政政策質效探析

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財政政策是宏觀經濟治理的重要手段，通過設定合理的政策目標、選擇恰當的政策工具，通過財政收支政策的變化，以及赤字和債務規模的變化，對沖經濟社會運行中的風險而發揮作用。

一、財政宏觀調控效應持續顯現

有效的宏觀調控是實現經濟社會平穩健康發展、提升國家治理體系和治理能力現代化水平的必然要求。在計劃經濟體制時期，宏觀上財政通過政府投資規模和方向等措施調控經濟運行，在微觀上直接參與企業生產經營等活動。在向市場經濟轉變，社會主義市場經濟確立時期，財政宏觀調控逐步形成清晰的政策目標取向、豐富的政策工具組合、適宜的調控時機選擇、日益健全的組織實施機制等要素組成的宏觀調控體系。財政宏觀調控由直接調控轉變為間接調控，調控藝術日益彰顯。黨的十八大以來，經濟發展進入新常態，經濟增速換擋，從追求增長速度轉向追求發展質量。實施積極財政政策，加強定向調控、相機調控，主動預調微調。財政宏觀調控更加注重激發市場活力、逆周期調節、管控風險、調整結構、管理預期和引導市場行為。階段性政策與制度性安排相結合，減稅降費力度空前；發行抗疫特別國債，實施保供復產等政策舉措，常態化實施財政資金直達機制，合理安排政府債務規模，有效對沖了經濟下行、疫情等沖擊，促進經濟運行保持在合理區間。發揮財政資金引導帶動作用，促進資本及資源向戰略關鍵領域聚焦，推動供給升級，促進經濟高質量發展。我國實施積極的財政政策，有效應對了國際金融危機、經濟下行壓力、新冠肺炎疫情等沖擊。我國經濟發展平衡性、協調性、可持續性明顯增強，國家經濟實力、科技實力、綜合國力躍上新臺階，我國經濟邁上更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展之路，這些成就的取得印證了我國宏觀經濟治理不斷完善，宏觀調控的思路和方式不斷創新，宏觀政策的自主性不斷增強，財政宏觀調控的效應持續顯現。

二、提升財政政策質效三個結合

實現創新成為第一動力、協調成為內生特點、綠色成為普遍形態、開放成為必由之路、共享成為根本目的的高質量發展，推動經濟發展質量變革、效率變革、動力變革。在實現內涵更為豐富的高質量發展進程中，提升財政政策質效，需要注重三個結合。其一，財政政策注重經濟效應與社會效應的有機統一。就業關聯經濟，也關聯民生。財政政策應著力就業數量和質量提升。首先，財政政策促進經濟實現高質量發展，就能夠為就業提供更多增長空間，進而改善勞動力市場的供需結構，提高就業質量，從而穩定市場主體的收入預期，改善居民的消費預期。其次，財政政策著眼于滿足城鄉居民的基本公共服務需求，健全養老保障體系和醫療衛生健康體系，在保障居民基本生活的基礎上，通過民生領域公共消費增長帶動私人消費增長，逐步提升基本公共服務均等化水平。最后，提高全民受教育程度，開展職業技能和就業培訓，為人力資本的積累和提高創造有利條件，實現更加充分更高質量就業，暢通經濟和民生的重要連接點，助力經濟高質量發展。其二，注重短期和中長期財政政策相結合。財政政策的類型和目標取向取決于中長期規劃目標和宏觀經濟形勢，短期政策、中長期政策與宏觀經濟環境的合意程度，直接影響財政政策效應的有效發揮。短期財政政策除了應對外部環境的沖擊，為市場經濟主體紓困，熨平經濟波動以外，還應把政策的重點放到穩定和改善市場預期方面。保持政策的延續性、穩定性和可持續性，注重政策的前瞻性和透明度，釋放積極信號，減少經濟社會運行中的不確定性，合理引導各方預期。中長期財政政策應聚焦于現代化目標的實現，著眼于滿足城鄉居民基本公共服務需求，服務于經濟高質量發展和全面現代化目標的實現。其三，注重相機抉擇政策與自動穩定器政策相結合。相機抉擇的財政政策在應對金融危機沖擊、經濟下行、疫情沖擊等方面發揮了積極的逆周期調節作用。隨著政府債務與赤字水平的攀升，財政政策空間進一步收窄。由于政策調整頻繁，也加大了政策的不確定性，政策碎片化或政策的系統性不夠，不利于穩定市場預期和政策有效性的發揮。要提高政策有效性和可持續性，在具體實踐中，應將相機抉擇政策與自動穩定器政策相結合，提升財政政策的系統性與可預期性。進一步優化改革稅收制度與社會安全網體系，加強財政自動穩定經濟社會活動的實際效果。根據宏觀經濟指標建立一套財政自動穩定器規則體系，并在政策實踐過程中持續迭代優化。制定合理的政策觸發與退出規則，以制度化管理實現宏觀經濟穩定增長的調控目標。

三、應對三重壓力的四個要點

我國“十四五”開局良好，2021年我國經濟總量突破110萬億元，實際經濟增速達到8.1%，經濟韌性強，經濟發展穩中向好、長期向好的基本面保持不變。全球經濟逐步復蘇，我國一系列穩字當頭的政策安排等為我國經濟穩定發展奠定了有利條件。但是，經濟恢復動能不穩，經濟發展仍面臨需求收縮、供給沖擊和預期轉弱的三重壓力。一是消費不振，投資增長乏力，需求仍現收縮態勢。綜合2021年數據看，消費有所改善，但仍未恢復至疫情前水平，2021年全國居民人均消費支出兩年平均實際增長4.0%。基建投資的復蘇態勢仍較為緩慢，1-12月份廣義基建同比增速為0.21%，兩年復合增速1.8%。房地產開發投資持續回落。二是大宗商品價格持續高位，供應鏈受打壓，供給受到沖擊。三是預期仍然偏弱。一系列保供穩價、助企紓困政策的落地實施，短期預期有所改善，但供需兩端不確定增加，全球疫情蔓延的較大不確定性和國內疫情的點狀暴發，預期仍然偏弱。應對三重壓力，宏觀政策要穩健有效。財政政策的要點有四個方面：其一，總體財政政策延續積極基調，引導預期改善。在財政收入端，實施更大力度減稅降費。2016年至2021年新增減稅降費累計超8.6萬億元，宏觀稅負已由2012年的18.7%預計降至2021年的15.2%左右。持續的減稅降費政策在降低市場主體的成本、修復市場主體盈利能力、激發市場主體活力等方面發揮了有效作用。為幫助企業紓困，增強市場主體活力，除了落實落細已經出臺的各項減稅、緩稅和降費政策之外，針對重點主體和重點行業實施更大力度的減稅降費。在財政支出端，擴大財政支出規模，保證適當的財政支出強度。完善財政資金直達機制，加快支出進度。其二，強調政策的精準性和財政政策效能的提升。在稅收政策方面，新的減稅降費政策強化對中小微企業、個體工商戶等抗風險能力弱的市場主體的持續支持，強化對制造業等重點行業的支持，階段性政策與制度性措施相結合。在支出政策方面，突出對科技攻關、生態環保、基本民生、區域重大戰略、現代農業的重點支持，突出對國家“十四五”規劃重大項目的重點支持。在預算制度上，加強預算績效管理，注重財政支出政策效果。加快預算管理一體化。將資產、債務、績效、政府采購等按照一體化管理要求融入預算管理主體流程。其三，注重可持續。充分發揮積極財政政策效應的同時，兼顧中央和地方政府的財政可承受能力。財政赤字保持在合理水平，保持政府總體杠桿率基本穩定。支出上，優化財政支出結構。保障基本民生等重點支出，加大財力下沉力度，兜牢“三保”底線；壓縮政府一般性支出，控制行政運行成本。債務管理上，合理安排地方政府專項債券，優化債券使用方向，保障在建項目后續融資和重點項目建設。強化債務風險管控，堅決遏制新增地方政府隱性債務。其四，加強跨周期調節，發揮好政府投資的引導作用。適當增加中央基建投資，優化投資結構。統籌年度間專項債管理，統籌政府基建投資與專項債券，做好政策銜接，適度超前開展基礎設施投資，政府基建投資支出和專項債向跨年度重大戰略項目傾斜。發揮政府投資的引導帶動作用，鼓勵和引導民間資本參與市政、交通、生態環境、社會事業等補短板項目建設，擴大有效投資，促進內需擴大。

作者:石英華 單位:中國財政科學研究院