內部控制體系化解財政政策執行風險

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財政政策執行過程中存在著阻礙政策目標實現的諸多不確定性。對于如何防范化解各個領域的重大風險，習近平總書記提出了明確要求：“既要有先手，也要有高招”，而內部控制就是防范和化解財政政策執行過程中風險評估的“先手”和制度建設的“高招”，能夠促進積極財政政策更加提質增效。因此，建立健全我國內部控制體系，對防范化解財政政策執行風險具有重要意義。

一、財政政策執行風險下的內部控制體系

（一）財政政策執行過程中的個體風險與公共風險

積極財政政策作為“十四五”期間國家經濟政策的重要內容，自2009年實施以來，政策目標和工具手段不斷提質增效，為實現充分就業、物價穩定、經濟增長等政策目標提供財力保障。然而，財政政策執行過程中需要政府部門、企業和社會組織等各類主體相互配合，防范化解個體風險及其傳導共振形成的公共風險。財政政策執行過程如圖1所示。首先，黨中央進行政策法律的頂層設計，同時人大、政協、檢法等為政策執行提供法治保障，并且中央紀委、國家監委也為政策的執行提供監督。其次，在黨中央的頂層設計下，國務院各部門分項制定宏觀經濟政策，例如產業政策由國家發改委制定，財政政策由財政部制定，貨幣政策則由人民銀行制定等，并且審計部門需要對各項政策制定過程執行監督。再用內部控制體系化解財政政策執行風險為實現積極財政政策對沖風險的總體目標，建立健全我國內部控制體系成為一個必選項文/唐大鵬王凌次，行政單位對國務院各部門制定的分項政策進行分解，得到由政策目標分解的政策任務，再將政策任務分配給其下屬的事業單位和行業內相關國有企業；同時各行政單位制定并執行資源配置計劃，通過多種政策工具合理配置資源，使事業單位和國有企業擁有充足的資源完成政策任務。最后，行政單位也會將政策任務分配給民營企業，并通過適合的政策工具將資源配置到民營企業中，使民營企業有充足的資源在實現自身戰略目標的同時落實國家政策。這一過程中是否偏離財政政策目標成為個體單位戰略、運營、業務和操作四個層面的主要風險，避免偏離財政政策則是主要的控制目標。具體到財政政策執行過程：首先，黨中央對2021年預算編制和財政工作的總體要求如表1第一列所示，包括適度支出等六個方面，這基于黨中央對財政政策的頂層設計。其次，在黨中央的頂層設計下，財政部制定具體的財政政策，2021年財政政策具體內容如表1第二列所示，包括推動創新發展和產業升級等七項內容。再次，各預算執行主體對財政部制定的財政政策進行過程環節和任務分解，如表1第三列所示，并按照《預算法》及《實施條例》等相關法律法規的制度安排，將分解的政策任務分配至事業單位、國有企業和民營企業；同時做好資源配置計劃，借助財政政策工具進行資源配置，例如政府補貼、稅收優惠等財政政策工具，降低政策執行過程中的不確定性。在財政政策執行過程中，一方面體現了政府配置資源的目標，即財政政策通過收支政策工具影響微觀主體行為，降低目標不確定引發的執行風險；另一方面體現了政府配置資源的過程，即財政政策中的法制規則等“管理型政策工具”影響微觀主體行為，降低規則不確定引發的執行風險。財政政策執行過程中會存在諸多風險，使得各執行主體可能在執行政策的過程中偏離財政政策目標，如圖2所示。圖2中的實線代表在執行財政政策的過程中，各時點的財政政策目標執行程度并不確定。圖2中的虛線代表財政政策執行過程中偏離財政政策目標的程度：有向上偏離，即過度達成財政政策目標，導致資源過度集中于當期焦點而對其他領域產生“擠出效應”；也有向下偏離，即未達到財政政策目標。財政政策執行周期較長，同時財政政策目標的實現是一個長期的過程，并且是各執行主體多方配合的結果，因此偏離財政政策目標是財政政策執行過程中最主要的風險。偏離財政政策目標的風險具體表現形式較多，例如：各行業主管行政單位在分解財政政策時，對財政政策重點和偏向把握出現偏離、使用不合適的財政政策工具配置資源、分配任務時錯估了企事業單位的承辦能力等；企事業單位戰略調整沒有及時聚焦政策支持方向，甚至出現“資本裹挾”和“與國爭利”等狹隘的股東利益至上的錯誤價值觀，忽視了企業社會責任履行，導致企業長期發展方向的資源投入不足等。這些最終會導致各執行主體面臨政策執行過程中低效風險和違規風險。

（二）內部控制如何防范化解財政政策執行風險

財政政策執行過程中存在諸多風險，那么應當采用科學的手段防范化解其中的風險。而內部控制就是防范和化解財政政策執行風險的“先手”和“高招”。內部控制能夠防范化解財政政策執行風險，使偏離財政政策目標的程度降低，其作用在圖2中表現為使虛線變短。其一，從治理環境來看，良好的治理環境要求財政政策執行過程中各主體建立完整的管理制度、明確職責分工，良好的管理制度則有助于防范化解由于管理不善導致的財政政策執行受阻的風險，同時制定和實施良好的發展戰略聚焦政策方向并建立與之匹配的人力資源管理，防范財政政策執行過程中出現戰略風險和管理風險。其二，從風險評估來看，風險評估就是財政政策執行過程中風險防控的“先手”。各主體通過識別財政政策執行過程中可能存在的內外部風險，分析已識別的戰略、運營、業務和操作等層面風險，并確定重點關注和需要優先防控的風險，根據風險偏好選擇合適的應對措施。其三，從控制活動來看，控制活動就是財政政策傳導過程中風險防控的“高招”。通過對財政政策執行過程中具體的事項實施有效控制，運用適當的控制措施將財政政策執行過程中的風險控制在可承受范圍之內，便能夠降低積極財政政策提質增效過程中的不確定性。例如重大風險預警機制可以對財政政策執行過程中有可能演變成公共風險的個體風險以及相關單位的重大決策風險提供預警，突發事件應急處理機制能夠防范化解財政政策執行過程中的突發事件帶來的風險。其四，從信息溝通來看，如果政策執行過程中的信息在各主體或主體內部傳遞受阻、各主體間溝通渠道不暢，則各主體難以察覺財政政策執行過程中偏離目標的情況并做出應對措施。而及時的信息傳遞與良好的溝通交流能夠改善財政財務信息不對稱程度，從而緩解由信息不對稱引發的逆向選擇的政策風險和道德扭曲的合規風險，降低財政政策執行的不確定性。其五，從內部監督來看，財政政策的各個執行主體可能存在機會主義傾向，例如為了謀取非法私利而侵占公共利益，影響財政政策目標的實現。良好的監督可以有效防范和化解財政政策執行過程中各主體出現機會主義行為的風險。總的來說，加強財政政策執行過程的風險防控，需要謀劃采取科學的方案加以應對，而內部控制就是化解財政政策執行過程中相關風險的制度安排。通過加強各個主體的內部控制體系以完善權力配置和運行制約機制；通過權責法定，健全分事行權、分崗設權、分級授權、定期輪崗制度，可以明晰權力邊界、規范工作流程、強化權力制約；通過盯緊財政政策執行的各個環節，可以完善發現問題、糾正偏差、精準問責的有效機制，壓減權力設租尋租空間。因此，內部控制是防止財政政策執行過程出錯的“規”和“矩”，是發現財政政策執行過程中風險和問題的“顯微鏡”和“放大鏡”，是整改偏離財政政策目標的“鞭”和“尺”。因此，我國需要建設內部控制體系來防范化解財政政策執行中的風險。根據政策傳導的前后邏輯順序，具體來說內部控制體系包括政府財政內部控制、政府部門內部控制、行政單位內部控制、事業單位內部控制、國有企業內部控制、民營企業內部控制，如圖3所示。政策傳導過程中政府財政內部控制能夠防范化解財政政策執行過程中偏離黨中央的頂層設計的風險；政府部門及其行政機關單位的內部控制能夠防范分解財政政策、分配政策任務、選擇合適的財政政策工具配置資源過程中的風險；而事業單位、國有企業和民營企業的內部控制能夠防范化解企事業單位在落實國家政策過程中的戰略風險、運營風險、業務風險和操作風險，防止偏離財政政策最終目標。

二、內部控制體系的實踐應用

（一）內部控制體系建設的步驟及建設成果

既然內部控制能夠防范化解財政政策執行過程中的風險，那么在實踐中，內部控制也得到了廣泛的應用。內部控制建設步驟如表2第1列所示：首先根據內外要求制定戰略目標；其次進行目標分解，將戰略目標分解為經營目標、經營目標分解為業務目標、業務目標分解為業務流程操作目標；再次定義業務流程節點并識別風險點，根據內外要求對已識別的風險點進行定性定量分析，并根據自身的風險承受能力采取適當的風險應對措施；最后根據內部控制原理設計控制程序，并在內部控制運行過程中實施監督。內部控制制度建設可能的成果如表2第二列所示，例如企業章程、“三重一大”制度，管理者績效考核管理辦法，采購與付款的管理細則、操作規程、申請審批單據、情況分析表單、ERP和智能財務系統。這些成果的持續運行能夠加強企業在完成業績目標和政策目標過程中的風險管理能力，最終實現財政政策整體目標。

（二）內部控制體系建設與智能信息技術

隨著科技的發展，各個主體內部控制也采用了多種智能信息技術。例如：在業務內部控制中，運用了電子發票、移動互聯、智能搜索引擎、物聯網、射頻識別技術；在核算內部控制中，運用了OCR、RPA、財務共享服務、影像系統、智能合約等；在管理內部控制中，運用了財務專家系統、機器學習、決策支持系統、在線審計系統；在決策內部控制中，運用了高級數據分析、深度學習、認知技術、數字現實、管理駕駛艙。智能信息技術與內部控制相結合，使企業的風險防控能力得到進一步提升，更能實現防范化解財政政策執行過程中的風險。

作者:唐大鵬 王凌 單位:東北財經大學會計學院 中國內部控制研究中心