財政政策與財政改革探究
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2021年8月17日，中央財經(jīng)委員會第十次會議研究扎實促進共同富裕問題，強調(diào)在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕。這是黨的十八大以來，黨中央把逐步實現(xiàn)全體人民共同富裕擺在更加重要的位置上，旨在滿足人民對美好生活向往的升級舉措。在打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，全面建成小康社會，正在向第二個百年奮斗目標邁進過程中，我們黨將共同富裕視作為人民謀幸福的著力點，以此不斷夯實黨長期執(zhí)政基礎(chǔ)。作為再分配領(lǐng)域的體制機制設(shè)計，財政政策與財政改革在邁向共同富裕的道路上將扮演不可替代的重要角色。充分發(fā)揮積極財政政策提質(zhì)增效的作用，全面構(gòu)建現(xiàn)代財政制度推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，將是財政從中短期和中長期層面對共同富裕的主要支撐。
一、財政治理以人為本
財政政策與財政改革將體現(xiàn)以人民為中心的基本要義。會議強調(diào)，共同富裕是全體人民的富裕，是人民群眾物質(zhì)生活和精神生活都富裕。這要求財政政策作為宏觀調(diào)控第一層面的政策部署，財政改革作為國家治理第一層面的體制機制，將更大程度推動發(fā)展和民生的改善。1998年以后，我國長期實施的積極財政政策成效卓著。中國不僅擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施，而且穩(wěn)定了增長、促進了就業(yè)。2019年末，人均GDP突破10000美元。與此同時，財政改革并未在1994年分稅制財稅體制改革后停步。面向個人，我們實施了分類與綜合相結(jié)合的個人所得稅稅制，引入個人專項附加扣除。撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、醫(yī)療、教育、租房、房貸都納入到稅前扣除范圍。實施營業(yè)稅改增值稅顯著降低了企業(yè)成本，減輕了商品和服務(wù)稅費負擔，找到了一條通過稅制調(diào)整、擴大內(nèi)需的改革之路。財政政策與財政改革致力于讓人民的勤勞和創(chuàng)新有盼頭。會議提出，要鼓勵勤勞創(chuàng)新致富，為人民提高受教育程度、增強發(fā)展能力創(chuàng)造更加普惠公平的條件，暢通向上流動通道，給更多人創(chuàng)造致富機會，形成人人參與的發(fā)展環(huán)境。財政政策從傳統(tǒng)的擴大總需求開始轉(zhuǎn)變?yōu)楣┙o與需求兩端發(fā)力。2012年以來，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革將擴大就業(yè)作為重要政策目標。財政政策在為創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供稅收減免和資金支持時不遺余力。以小微企業(yè)所得稅為例，從2012年開始不斷調(diào)增應(yīng)稅所得額門檻，稅率從最開始按50%征收（小于等于6萬元），2019年后出現(xiàn)稅率按25%征收（不超過100萬元的部分）。如果被認定為國家需要重點扶持的高新技術(shù)企業(yè)，減按15%的稅率征收企業(yè)所得稅。同期，個體工商戶小規(guī)模納稅人起征點從2013年的2萬元上升到2021年的15萬元。在我們團隊調(diào)研的某地級市，2013年個體工商戶小規(guī)模納稅人達到起征點的有565戶，2021年達到起征點的僅1戶。個體工商戶收入規(guī)模不斷增加情況下，稅費成本明顯減少。單從稅收政策調(diào)整和稅制改革的角度看，財政在面向個人和小微企業(yè)上的讓利、鼓勵勤勞創(chuàng)新致富上已經(jīng)走在前面。為拓寬百姓向上流通渠道、使更多人分享宏觀發(fā)展成果，相應(yīng)政策和制度框架正逐步探索形成。財政政策與財政改革致力于在民生保障上有更大作為。會議指出，要盡力而為量力而行，建立科學(xué)的公共政策體系，形成人人享有的合理分配格局，同時統(tǒng)籌需要和可能，把保障和改善民生建立在經(jīng)濟發(fā)展和財力可持續(xù)的基礎(chǔ)上，重點加強基礎(chǔ)性、普惠性、兜底性民生保障建設(shè)。中國創(chuàng)造性地將財政政策實施與保障民生福利聯(lián)系起來。傳統(tǒng)上，財政政策是平抑經(jīng)濟波動和實施經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整的政策安排。比如1998年的積極財政政策，我們擁有了更多的高速公路，2008年的積極財政政策，我們擁有了高速鐵路。實際上，在一個發(fā)展中大國，財政政策不可能單一為經(jīng)濟平穩(wěn)運行服務(wù)。解決經(jīng)濟波動和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)中的民生問題就是一項重要任務(wù)。2020年疫情之后，積極財政政策大幅度的向民生支出傾斜。“六穩(wěn)”⸺穩(wěn)就業(yè)、穩(wěn)金融、穩(wěn)外貿(mào)、穩(wěn)外資、穩(wěn)投資、穩(wěn)預(yù)期；“六保”⸺保居民就業(yè)、保基本民生、保市場主體、保糧食能源安全、保產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈穩(wěn)定、?；鶎舆\轉(zhuǎn)，政策體系是宏觀治理體系的具像化，也是積極財政政策面向具體調(diào)控目標，尤其是保障民生福利的公開操作。中央財政資金直達機制，2020年和2021年分別下?lián)艹^2萬億元的財政資金直接送達市縣兩級政府。未來財政改革，特別是最為困難的財政體制改革，將可能隨直達機制的常態(tài)化，變得清晰?；鶎诱鳛槊裆Ｕ辖ㄔO(shè)的主體也會進一步夯實。財政可持續(xù)是大家關(guān)心的內(nèi)容。最近幾年是對地方政府債務(wù)規(guī)模風(fēng)險的擔憂，未來可能向社保和民生支出過渡。財政可持續(xù)下的民生保障不是中國獨有的挑戰(zhàn)，而是世界范圍難題。如何構(gòu)建民眾滿意、財政可承受的保障體系？需要科學(xué)測算支撐，以及有效率的體制機制。如大家比較關(guān)心的加快推進企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險全國統(tǒng)籌改革，一方面是人社部門的重要工作，另一方面牽涉到各地財政協(xié)調(diào)。
二、如何促進共同富裕
財政政策與財政改革致力于在收入分配領(lǐng)域起到樞紐作用。會議指出，在高質(zhì)量發(fā)展中促進共同富裕，正確處理效率和公平的關(guān)系，構(gòu)建初次分配、再分配、三次分配協(xié)調(diào)配套的基礎(chǔ)性制度安排，加大稅收、社保、轉(zhuǎn)移支付等調(diào)節(jié)力度并提高精準性，擴大中等收入群體比重，增加低收入群體收入，合理調(diào)節(jié)高收入，取締非法收入，形成中間大、兩頭小的橄欖型分配結(jié)構(gòu)，促進社會公平正義，促進人的全面發(fā)展，使全體人民朝著共同富裕目標扎實邁進。扶貧攻堅三年行動，改善了中國收入分配格局。中國人群間的收入分配差距近20年來首次進入縮小區(qū)間。簡言之，除了我們熟知的絕對貧困人口脫貧，收入分配差距減小成為一個更重要的長期效果。這當中，擴大中等收入群體比重或成為接下來財政改革的發(fā)力點。首先，財政有了向中低收入群體輸送社會福利的經(jīng)驗，進一步探索面向中等收入群體的制度設(shè)計成為自然。其次，人口結(jié)構(gòu)變化特別是老齡化、少子化亟需政策扭轉(zhuǎn)。中等收入群體在承擔贍養(yǎng)和撫養(yǎng)中的責任重大，壓力也大。個人所得稅專項附件扣除中，2022年開始將生育孩子的稅前扣除從3歲起降至出生之日起，以減輕家庭生育負擔。最后，調(diào)節(jié)高收入、取締非法收入，能夠在保持稅收收入占GDP規(guī)?？傮w不變情況下，更加徹底和持續(xù)地實施減稅降費政策，為中等及中等收入以下人群減輕稅費負擔。財政政策與財政改革致力于推動構(gòu)建平衡、協(xié)調(diào)與包容發(fā)展模式。會議強調(diào)，要提高發(fā)展的平衡性、協(xié)調(diào)性、包容性，加快完善社會主義市場經(jīng)濟體制，增強區(qū)域發(fā)展的平衡性，強化行業(yè)發(fā)展的協(xié)調(diào)性，支持中小企業(yè)發(fā)展。這是共同富裕的重要外部基礎(chǔ)。中國幅員遼闊，受到區(qū)位和歷史等因素影響，區(qū)域間發(fā)展不平衡的問題始終難以根除。通過構(gòu)建橫向轉(zhuǎn)移支付制度，如北京幫助新疆、上海幫助西藏等措施，加強了發(fā)達地區(qū)與相對落后地區(qū)的聯(lián)系，又通過實施區(qū)域重大戰(zhàn)略、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略、主體功能區(qū)戰(zhàn)略，健全區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的體制機制。近年來，財政政策在支持區(qū)域平衡發(fā)展上的針對性逐步增強。區(qū)域發(fā)展目標與政策協(xié)調(diào)的趨勢及作用開始顯現(xiàn)。此外，為了解決行政區(qū)域間公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的有效供給，跨區(qū)域的財政改革，事權(quán)劃分調(diào)整也在探索推進。產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展是高質(zhì)量發(fā)展的主要支撐。中國是全世界唯一擁有全部工業(yè)門類國家，但也應(yīng)看到我們的產(chǎn)業(yè)鏈質(zhì)量還有待提升，穩(wěn)定性還需要加強。為此，財政政策在幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展上做了不少工作。通過轉(zhuǎn)移支付和獎勵制度幫助產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還通過政府采購政策調(diào)整，幫助國內(nèi)企業(yè)成長壯大。黨的五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》（以下簡稱《建議》）提出，要加快構(gòu)建以國內(nèi)大循環(huán)為主體、國內(nèi)國際雙循環(huán)相互促進的新發(fā)展格局。支持中小企業(yè)發(fā)展的財政政策與財政改革是過去數(shù)年的工作重點。據(jù)新華社的報道，2014年以來，國務(wù)院常務(wù)會議多次專題研究扶持小微企業(yè)發(fā)展有關(guān)工作。國務(wù)院促進中小企業(yè)發(fā)展工作領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位積極采取行動，認真抓好落實，各項工作正在有序推進。財政政策支持下開展了“小微企業(yè)創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地城市示范”工作，以城市創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新基地為載體促進中小微企業(yè)發(fā)展。深化惠企稅費政策，提高小微企業(yè)所得稅、增值稅、營業(yè)稅起征標準，降低失業(yè)保險、工傷保險和生育保險費率，減免42項行政事業(yè)性收費和5項政府性基金，使小微企業(yè)負擔明顯減輕。財政政策與財政改革在促進農(nóng)民農(nóng)村共同富裕方面仍將發(fā)揮較大作用。會議指出，要鞏固拓展脫貧攻堅成果，全面推進鄉(xiāng)村振興，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系建設(shè)，改善農(nóng)村人居環(huán)境?？梢钥吹?，鄉(xiāng)村振興正在邁出堅實步伐，在很長時間內(nèi)，實現(xiàn)農(nóng)村農(nóng)民的共同富裕，總體上會以鄉(xiāng)村振興為抓手。財政政策在農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和改善農(nóng)村人居環(huán)境上仍然有比較繁重的任務(wù)。以農(nóng)村廁所革命為例，強調(diào)，“十四五”時期要繼續(xù)把農(nóng)村廁所革命作為鄉(xiāng)村振興的一項重要工作。政府倡導(dǎo)、民眾參與、注重實效的廁所革命是鄉(xiāng)村振興這一頂層設(shè)計和戰(zhàn)略部署下的具體落地。財政政策在面向小規(guī)模、個性化的公共基礎(chǔ)設(shè)施時，還有經(jīng)驗教訓(xùn)有待汲取。同時，縣及縣以下基層財力狀況與財政改革的進程高度相關(guān)。要落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃，把具體政策落實到位，關(guān)鍵還是要看基層財力狀況的負載能力。當然，一種另外的選項是上級財政安排具體工作，配套項目支出。這需要權(quán)衡項目是否具有較強的區(qū)域外部性和資金的運行效率?？偟膩砜矗~向共同富裕之路的財政政策與財政改革是關(guān)乎全局的戰(zhàn)略部署。共同富裕不是一天一時之事，按照黨中央的決策部署，尚需久久為功，堅持不懈。財政政策的力度和節(jié)奏被視為關(guān)鍵，而財政改革的分寸與時機更為重要。面向共同富裕的財政政策，一定是更加積極有效，而財政改革則需要綜合權(quán)衡、步步為營。財政要做的事越來越多，所肩負的責任與目標也越來越重。唯有依靠國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化，方才能夠妥善應(yīng)對挑戰(zhàn)、支撐全面深化改革，最終實現(xiàn)共同富裕的終極目標。
作者:何代欣 單位:中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室