深化財政國庫管理制度改革思考探析
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摘要：近年來，按照全面深化財稅體制改革的總目標，甘肅省莊浪縣全面推進財政各項改革舉措落實落地，管理水平不斷提升，特別是把加強財政國庫管理作為優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)、提高資金使用效益、確保財政資金安全的重要抓手，創(chuàng)新管理制度，完善運行機制，推動財政國庫管理與財稅體制改革的深度融合，為全面建成現(xiàn)代財政管理制度奠定了堅實的基礎。
關(guān)鍵詞：財政國庫管理；制度改革；探究
一、深化財政國庫管理制度改革的必要性
莊浪縣位于甘肅省中東部，六盤山西麓，屬黃土高原丘陵溝壑區(qū)，基巖山地和丘陵溝壑占總面積的93.5%，自然環(huán)境惡劣，礦產(chǎn)資源匱乏，交通不便?？h域經(jīng)濟以農(nóng)業(yè)為主，沒有大中型企業(yè)和重工企業(yè)，財源基礎十分薄弱。從收入結(jié)構(gòu)來看，一般公共預算收入主要來源于房地產(chǎn)等行業(yè)，非稅收入比重一直維持在50%左右，雖然稅收收入占一般公共預算收入的比重呈上升趨勢，但總體上地方財政收入對于非稅收入的依賴程度較高。從支出規(guī)模來看，莊浪縣一般公共預算支出規(guī)模由1999年的5157萬元上升到2020年的455497萬元，同比增長87倍，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，一般公共預算支出持續(xù)攀升。從可用財力占比來看，莊浪縣可用財力占一般公共預算支出的比重從2006年最高的75.5%下降到2012年的44.8%，隨著國庫集中支付制度改革的推進，又逐年回升，達到2019年的67.9%。從以上數(shù)據(jù)可以看出，莊浪縣在2012年國庫集中支付制度改革以前，雖然收支規(guī)模不斷擴大，但可用財力占一般公共預算支出比重逐年下降?？捎秘斄纫Ｕ先ＶС?，又要落實國家重大戰(zhàn)略支出，還要兼顧社會經(jīng)濟發(fā)展，支持地方重大建設項目建設。在上級轉(zhuǎn)移支付增速放緩的情況下，財政運行舉步維艱，只能通過向內(nèi)挖潛，加強財政管理，提質(zhì)增效，緩解可用財力增速放緩與支出需求不斷攀升的矛盾，深化財政國庫管理制度改革已經(jīng)到了勢在必行的地步。
二、財政國庫管理制度改革概述
自1994年分稅制改革以來，莊浪縣財政面對財政支出日趨增長的形勢，全方位推進財政國庫管理制度改革，優(yōu)化財政國庫管理制度，強化財政資金監(jiān)管，深入推進財政管理體制改革。第一階段：資金實撥階段（19942013年）。這一階段資金撥付主要通過手工開具撥款憑證，送達銀行，實行點對點實時清算，資金撥付量大，支出票據(jù)繁雜。資金實行專戶管理，財政資金專戶多而散，縣級財政國庫支付和資金存放銀行單一，缺乏競爭力。資金支付主要依賴于實撥，資金使用和管理存在較大風險。第二階段：國庫集中支付階段（20132019年）。為解決實撥階段資金收支管理難，使用效率低等問題，根據(jù)財政部要求，莊浪縣自2013年開始落實國庫集中支付制度改革，實行國庫單一賬戶體系核算，全面清理撤并財政專戶，將財政專戶由30余個撤并至7個。資金支付按照用款計劃和規(guī)范程序，直接支付到用款單位，取消了層層支付的中間環(huán)節(jié)，從根本上改變了傳統(tǒng)的財政資金運行機制。第三階段：國庫集中支付電子化階段（2019年以后）。為落實放管服改革要求，減少預算單位工作人員在銀行和財政兩頭跑，真正實現(xiàn)人行、銀行、財政和預算單位電子化支付數(shù)據(jù)的共享。2019年，莊浪縣全面推行國庫集中支付電子化改革，除專戶撥款外，取締以往的紙質(zhì)化預算撥款憑證，節(jié)省了大量的人力、物力，并實行庫款競爭性存放，全面推進財政業(yè)務銀行之間良性競爭，打破了財政資金由單一銀行的格局。
三、財政國庫管理制度改革的顯著成效
1.制度約束是主要抓手一是完善財政收入管理制度。制定實施了莊浪縣《非稅收入管理辦法》《存量資金管理辦法》《國有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》《政府投資基建項目資金管理辦法》《專項資金管理辦法》《易地扶貧搬遷項目資金管理辦法》《PPP項目引導資金管理辦法》等，全力推動財政資金收入和支出的規(guī)范化，為增強資金分配、使用的科學性和公正性發(fā)揮了導向作用，提高了資金使用效益。二是強化項目支出管理制度。制定實施了莊浪縣《項目管理辦法》《政府投資項目管理辦法》和《委托投資咨詢評估管理辦法》《莊浪縣政府投資評審管理規(guī)定》等，加強對政府投資項目預結(jié)算、竣工財務決算審查管理，規(guī)范了財政投資評審行為，合理控制項目成本，節(jié)約建設資金。三是加強內(nèi)部控制管理制度。制定實施了莊浪縣《內(nèi)部控制管理辦法》《重大支出審批制度》《國庫集中支付電子化操作規(guī)程》《電子印章管理辦法》等，夯實了財政管理基礎，加大了財政管理制度剛性約束。印發(fā)了《關(guān)于進一步加強預算指標撥付的通知》，明確了指標管理流程和指標撥付時限，加強指標追減審核表、指標調(diào)劑審核表、財政資金直接支付申請書和實撥撥款通知單審核審批流程，財政管理和內(nèi)控制度日趨健全，長效機制不斷完善。
2.鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政是管理基礎一是加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政基礎能力建設。從2010年到2019年，莊浪縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金從62324萬元上升到145361萬元，增長133%，隨著脫貧攻堅和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的持續(xù)推進，支出規(guī)模呈加速上漲趨勢，管理難度逐步提升。雖然現(xiàn)狀制約了莊浪縣增加人力儲備的能力，但面對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理面臨人力匱乏的困境，莊浪縣積極與人社部門銜接，每年從三支一扶等就業(yè)項目中，吸納財會相關(guān)專業(yè)的優(yōu)秀畢業(yè)生，并全面推進標準化財政所建設，建成了覆蓋全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)的標準化財政所，為加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管提供有力保障。二是理順鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支付流程。制定了《鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政國庫集中支付電子化業(yè)務管理規(guī)程》，改變原資金支付由鄉(xiāng)屬預算單位主管部門財政資金股室財政國庫審核的流程，調(diào)整為鄉(xiāng)屬預算單位財政所主管部門財政資金股室財政國庫審核的流程，嵌入了財政所對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金的審核權(quán)限，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金支付流程管理，發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金監(jiān)管中的重要作用，確保資金安全高效運行。三是強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管。健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金監(jiān)管機制。鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所每季度檢查鄉(xiāng)屬單位賬務，督促鄉(xiāng)屬單位財務核算工作，并做好鄉(xiāng)屬單位賬務和財政所備查賬的對賬工作。建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金月調(diào)度、季通報的工作機制，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政資金支付中發(fā)揮的重要作用。對于惠農(nóng)資金撥付，實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)造冊、部門審核、部門撥付等流程，結(jié)合一卡通專項治理工作，將戶內(nèi)賬戶信息進一步核實，完善了惠民補貼系統(tǒng)，確?；蒉r(nóng)資金到戶到人，實現(xiàn)了財政和農(nóng)戶之間的有效對接。四是提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政干部業(yè)務能力。增設了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所備查賬務系統(tǒng)，實現(xiàn)了鄉(xiāng)屬單位財務數(shù)據(jù)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所備查賬務的有效銜接，充分調(diào)動了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員學習業(yè)務知識，提高業(yè)務技能的積極性和主動性。此外，要求各財政所督促做好鄉(xiāng)屬單位部門預算、預算公開、部門決算、決算公開和政府財務報告的組織編報工作，減輕了財政業(yè)務股室的工作壓力，充分發(fā)揮了鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政工作人員的主觀能動性。
3.提質(zhì)增效是最終目標一是夯實項目資金管理。莊浪縣嵌入了第三方和財政投資評審機制，進一步提高了政府投資效益，節(jié)約了財政資金。持續(xù)擴大項目評審范圍，規(guī)范了縣財政投資項目的評審制度，完善了評審流程，使全縣投資評審更加科學化、系統(tǒng)化和簡潔化。嚴格落實未經(jīng)財政評審預算的項目，不得進行招投標活動，不予撥付建設資金；未經(jīng)招標的項目，財政不予評審結(jié)算；未經(jīng)財政評審結(jié)算的竣工項目不得結(jié)清建設資金，也不得進行資產(chǎn)移交的管理辦法。審時度勢，引進了社會中介機構(gòu)服務于財政評審，極大強化了財政評審的職能。自2016年投資評審管理改革以來，莊浪縣共預算評審項目666項，審定金額25.16億元，結(jié)算評審項目513項，審定金額17.14億元，審減金額3.26億元，極大節(jié)約了財政資金。財政投資結(jié)算評審審減率從2015年的20.73%下降到2019年的15.97%，政府投資項目管理進一步規(guī)范。二是加強存量資金管理。莊浪縣遵循摸清存量，分類處理的原則，對于結(jié)轉(zhuǎn)兩年以上的項目資金，結(jié)轉(zhuǎn)一年以上的公用經(jīng)費，準確時限，堅決按期收回，以統(tǒng)籌整合用于脫貧攻堅等急需資金的重點領域，切實提高了財政資金的使用效能。自2015年以來，莊浪縣持續(xù)加強存量資金收回力度，著力盤活財政存量資金，截至目前，共收回財政存量資金3億元，相當于莊浪縣2019年全年的地方財政收入。三是推進績效考評管理。建立績效目標設立、審核、批復機制，績效管理范圍覆蓋所有財政資金，推動從預算編制、預算執(zhí)行到結(jié)果反饋的全過程績效管理，將所有扶貧資金納入動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)，對扶貧資金的分配、下達、支付及項目資金績效目標執(zhí)行等情況進行全流程監(jiān)控，進一步提高資金使用效益。逐步規(guī)范預算績效管理程序，按照誰支出，誰負責的原則，嚴格落實各部門財政資金績效管理主體責任，推動建立花錢必問效，無效必問責的績效管理機制，全面加強財政資金績效管理，提高資金使用效益。當前，我國經(jīng)濟已轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段，下一步我們將努力開源節(jié)流，持續(xù)推進財政國庫管理向縱深發(fā)展，并結(jié)合績效考評管理，不斷探索，建立符合新時展要求的現(xiàn)代化財政管理體系。
作者：柳高飛 單位：莊浪縣財政局