綠色財政機制對區域經濟的激勵與約束

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［提要］中國漸進式區域經濟發展模式下，綠色財政機制的良好運行尤為重要。綠色財政是多元主義參與下的有機運行機制。綠色財政運行機制促進區域經濟協調發展，而區域經濟發展水平又反作用于綠色財政機制運行。明確綠色財政運行機制的責任主體、加快生態環保領域中央和地方關于事權和支出責任的劃分、多部門職能協調下的綠色財政運行機制更具有正向的激勵作用。

關鍵詞：綠色財政；區域經濟；約束；激勵

一、綠色財政運行機制

（一）綠色財政的概念。生態文明建設是新時代推進“五位一體”、“四個全面”戰略布局的核心內容，綠色財政是指在新時代思想為指導下，生態文明在財政政策中的體現，財政的一系列體制和機制都要在促進生態文明的框架下運行。財政所承擔的角色就不再是過去那樣一種財政收支的簡單關系，而是要參與到國家治理，尤其是環保和生態治理當中。“國家在調節經濟、爭取經濟適度增長的同時，注重自然生態平衡，合理配置自然資源與人力資源，維護社會長遠利益及長久發展的對社會產品進行分配與再分配的活動”。綠色財政既是新時代財政的特征，也是財政的職責所在。諸多圍繞生態建設、鄉村振興和鄉村治理的財政運行機制，都屬綠色財政的范疇。

（二）綠色財政的結構與運行機制。綠色財政是由綠色財政的相關主體和相關主體之間相互運行機制所構成。綠色財政運行的主體包括中央以及地方各級財政部門、地方政府，還包括企業、個人。綠色財政的具體表現方式可以是財政貼息、減稅降費，還可以是直接的財政生態補助。企業或個人則主要體現為綠色財政運行所帶來的獲得感和安全感。在綠色財政參與主體和相關政策的共同運作之下，生態文明得到促進，其運行的過程則是綠色財政的運行機制。

（三）綠色財政理念的發展。社會對綠色財政的認識是隨著經濟發展水平的提高逐步推向深入的。在以經濟建設為中心的時代背景下，大量的非環保的、污染較大的企業，因能夠帶動大量的GDP而為財政資金所關注，綠色財政的理念尚未形成。隨著近些年來對環保問題的認識加深，綠色財政理念和運行機制不斷被重視。財政資金以及稅收扶持政策越來越傾向于節能環保，能夠帶來青山綠水行業和區域。在本輪政府機構改革中，財政部門還專門成立了自然資源和生態環境司，以此從體制和機制上來保證綠色財政的運行。

（四）綠色財政與區域經濟差異。財政運行的主體既包括各級財政部門，也包括不同經濟發展的區域，正是不同區域經濟水平的差異，使得綠色財政運行機制，遇到了極大的挑戰。財政轉移支付的資金在一些經濟比較落后的區域，可能被挪作他用，不能全部投入到生態財政項目中去。

二、中國漸進式區域經濟協調發展模式

中國經濟發展選擇了一部分人先富起來，先富帶動后富，一部分地區先發展起來，發達地區帶動落后地區的模式。漸進化的發展模式使中國經濟獲得了極大的成果，發達的東部地區除了自身快速發展外，還積極地參與了國際經濟大循環，極大地帶動了中西部地區的經濟發展。這樣的發展模式完成原始積累，率先使得要素得以集中。然而東部地區的發展并不是發展的最終目的，最終目的是整個區域的協同發展。在這過程中，除東部地區提供財力幫助中西部地區發展外，中西部地區也在積極地通過自身的努力來謀求發展。政治權力集中和經濟分權模式，促使地方政府間形成激烈的區域競爭，整體上利于整個國家的發展。

三、綠色財政運行機制對區域經濟的驅動

（一）環境庫茲涅茨曲線。環境庫茲涅茲曲線認為，低收入水平發展為高收入的過程當中，區域環境問題非但不會改善，而且還更加的惡化；當收入水平包括財政收入水平處于較高位置時，環保也做得更好，環保做得好的地方，反過來也說明區域收入和區域財政水平較高。整個過程表現為U形變化。環境庫茲涅茲曲線從實證的角度來看，在不同國家或不同地區得到了不同的驗證，一些地方隨著經濟的發展環境問題顯得愈發的突出；有的地方在經濟發展后更加山清水秀。總之，從大范圍的實證研究來看，環境庫茲涅茲的曲線是能夠說明經濟發展水平和環保之間的U形發展關系。

（二）中國經濟增長保障綠色財政運行。綠色財政政策在促進經濟發展的轉型過程中起到了不可忽視的作用。經濟發展有足夠的財力逐步解決環保問題，例如財政可以通過財政補貼或者減稅降費的方式，扶持綠色環保的企業，同時通過稅收手段淘汰污染較大、能耗較高的企業。綠色財政工具的運用提升環保治理水平的提高，綠色財政運行機制對區域經濟發展起著積極作用。

（三）綠色財政運行機制規范區域競爭。“自20世紀50年代以來，我國中央與地方政府間形成了一種M型組織結構，即在政治上集權、經濟上分權，這種組織結構反映出我國地方政府受到中央政府政治與經濟上的雙重激勵。”在中國式分權背景之下，各地政府受GDP考核指標的驅使，會過度追求經濟增長而忽視環保，完善的綠色財政指標并嚴格運行可對各地政府的行為有所引導，各級政府只能綠色財政約束的框架內追求自身政績。在此格局下，區域政府之間的競爭格局非但不會導致環保問題惡化，還能促進環保問題的解決。區域生態環境的改善促使非污染行業包括現代服務業等得到聚集。這種有別于過往的經濟增長模式，即是綠色環保的經濟模式。地方經濟因此趨于良性循環。

（四）綠色財政運行機制促進共享生態收益補償機制。共享生態收益補償是綠色財政機制之一。農業領域，若認為土地資源良好，適合發展種植業的區域，應大力發展種植業。其他區域種植業效率相對不高，其種植業需要留由效率高的區域提供。種植業效率高的區域犧牲了發展工業和現代服務業的機會成本則由周邊沒進行種植業的區域以資金方式進行補償。“糧食流動過程中也伴隨著虛擬耕地的區際間流動，虛擬耕地調出地區為此付出了過多的經濟、資源和生態代價，需要以虛擬耕地為載體對之進行生態補償。”財政部的統計數據表明在跨區域的補償中，北京、上海所支出的補償財政資金額度較高，貴州、云南等地支出較少。河南、河北、廣西等地屬于財政補償資金接受地。

四、區域經濟發展水平制約綠色財政運行機制

綠色財政機制在經濟普遍落后的背景下，很難取得好的運行效果。對綠色行業進行財政資助更是無從談起，減稅降費后的財力顯得捉襟見肘。綠色財政更廣泛的內容諸如鄉村建設的財政投入、傳統耗能產業的改造、共享生態收益的補償等都難以得到實現。U形曲線的前半段表明在區域經濟落后、生存壓力大的情形下，地方政府對環保考量將會退而求其次，地方政府會鋌而走險容許一些污染大、排污多，但是能夠解決地方就業和地方經濟的企業。當地經濟會有所增長，但當地也用環境支付了代價。即是考慮生態成本的話，區域經濟其實是惡化了，以后綠色財政的機制會更加難以運行。

五、綠色財政機制激勵區域經濟政策建議

（一）建設完備的綠色財政運行主體體系。形成專門的運行機制，財政部門細化的生態環境部門承擔著具體的責任。綠色財政運行機制當中，還要有地方政府、企業和個人的積極參與。地方政府參與到綠色財政的運行機制中，是指有能力的地方政府要加大綠色生態方面的財政資金提供，接受綠色財政資金的單位有義務提高財政資金的使用效率，保障綠色財政資金落實到生態和環保項目上來，防止資金被挪作他用。企業和個人也是綠色財政運行的主體，企業的職責在于積極發展節能環保企業，盡可能嚴格遵循環保規章，減少對公共環境的破壞。個人在于不斷的提高環保意識，以納稅人的身份監督綠色財政資金的使用。

（二）劃分好環保領域的事權與支出責任。中央一級財政應當承擔的綠色財政的支出義務，不能轉嫁給地方財政。在保證財政資金充足的情況之下，才能夠使地方環保生態項目得到保障，盡管這些年來的財政資金支持生態項目的比重占整個財政支出的總量在不斷地增加，但是增速近年來有所放緩。中央財政承擔全域范圍內的綠色支出責任，類似當年的三北防護林建設等等。地方要處理好轄區內部污染企業的改造等等。跨區域的協調和補償機制也要建立起來，生態受益區域要加大生態成本支出區域的資金補償。

（三）綠色財政運行機制需要與財政相關各個領域的協同。除了自然資源部門和生態部門要積極參與到財政部門的預算制定中，監察部門要重點關注綠色財政支出的合規性，需進行一案雙查，杜絕綠色財政支出過程中官員的違法違紀問題。信息管理部門要完善信息通報渠道，對綠色財政支出過程中的個案要做好輿情應對和輿情傳導工作，真正讓輿論監督成為綠色財政健康運行的利器。綠色財政機制是效率財政機制，要發揮民營企業的效率優勢，鼓勵在節能環保和生態建設領域有更多的民營企業有機會參與取得生態環保項目的社會效益和經濟效益。

參考文獻：

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［2］李光龍，周云蕾.環境分權、地方政府競爭與綠色發展［J］.財政研究，2019（10）.

［3］梁流濤，高攀，劉琳軻.區際農業生態補償標準及“兩橫”財政跨區域轉移機制———以虛擬耕地為載體［J］.生態學報，2019（11）.

作者：周鐵軍 單位：四川行政學院