精準扶貧下的鄉(xiāng)村旅游財政政策問題

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關鍵詞：精準扶貧;鄉(xiāng)村鄉(xiāng)村旅游;財政政策問題

一、引言

隨著改革開放取得初步成就，黨和政府將扶貧工作提上議程，在黨中央和各級政府長達30多年的努力下，扶貧工作的廣度、深度和成就得到了國內(nèi)外的認可。報告指出，黨的十八大標志著脫貧工作被正式予以重視和堅決實施，自此脫貧致富獲得了決定性的進展，穩(wěn)定脫貧基礎達到6000多萬，2012—2017年間考核脫貧的重要指標貧困發(fā)生率從10.2%下降到4%以下，全國貧困縣數(shù)量首次實現(xiàn)減少了153的目標，提交了黨和國家扶貧工作史上的最好成績。扶貧涉及的主要地區(qū)是農(nóng)村，其中鄉(xiāng)村旅游是一種重要的扶貧方式與手段。中共中央辦公廳、國務院辦公廳于2013年印發(fā)文件，明確將鄉(xiāng)村旅游作為扶貧手段，對此工作進行重點開發(fā)，隨后，國家旅游局等部門攜手在2016年了主要指示扶貧工作行動方案的政策文件，鄉(xiāng)村旅游業(yè)得到了政策支撐，扶貧精準到各個農(nóng)戶，旅游業(yè)在鄉(xiāng)村獲得了更廣闊的發(fā)展空間。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2016年全年全國接待鄉(xiāng)村旅游的游客數(shù)近21億，直接受益農(nóng)民戶數(shù)達到672萬，創(chuàng)造了超過5700億元的營業(yè)收入，越來越多的農(nóng)民享受到鄉(xiāng)村旅游不斷發(fā)展帶來的紅利[1]。在精準扶貧政策背景下，鄉(xiāng)村旅游建設起到了重要的脫貧效果，財政政策在鄉(xiāng)村旅游扶貧中起到重要作用。

二、精準扶貧背景下鄉(xiāng)村旅游財政政策存在的問題

（一）缺乏完整的鄉(xiāng)村旅游財政政策體系

目前，由于缺乏相關的政策支持，我國對大力鼓勵發(fā)展鄉(xiāng)村旅游的理念至今未形成完整的旅游產(chǎn)業(yè)體系。我國旅游財政政策立法中幾乎將旅游企業(yè)和旅游地居民排除在外，旅游立法程序尚待修正，且缺乏監(jiān)督旅游政策實施效果的部門，鄉(xiāng)村旅游難以取得相應的效果。鄉(xiāng)村旅游政策體系的不完整嚴重削弱了財政政策相應的效果[2]。

（二）鄉(xiāng)村旅游財政資金漏出，降低資金使用效率

資金下?lián)苓^程涉及的人員復雜，經(jīng)手的人員可能由于缺乏過程監(jiān)督而產(chǎn)生違規(guī)操作，導致財政扶貧資金流向不明，出現(xiàn)財政資金漏出，相應地，鄉(xiāng)村旅游財政資金會受到壓縮，專項扶貧資金無法全額下?lián)艿截毨У貐^(qū)，導致這些地區(qū)最終的扶貧效果遠達不到預期目標。一般而言，貧困地區(qū)的官員面臨著以經(jīng)濟為主的政績壓力，存在挪用專項扶貧資金的動機，這一官場陋習會極大降低扶貧資金使用效率[3]。造成鄉(xiāng)村旅游財政資金使用漏出或效率低下的原因主要來源于三個方面：首先，我國鄉(xiāng)村旅游投入評估指標非常單一，目前主要是鄉(xiāng)村旅游收入，指標缺乏積極的指導作用；其次，我國財政投入的方式比較單一，主要是直接劃撥資金的形式，相關人員違規(guī)操作的空間較大，政府部門未能充分發(fā)揮其政策優(yōu)勢；最后，缺乏對財政投入的第三方監(jiān)管，相關部門更加關注的是財政投入的項目是否能存活和落地，卻極大忽視了財政政策的實施效果。

（三）鄉(xiāng)村旅游財政支出結構不合理，缺乏人才、科技支撐

鄉(xiāng)村旅游扶貧的基本思路不明晰，較為盲目，可能導致鄉(xiāng)村旅游財政支出結構不合理；旅游項目實施的考察不科學，忽視了當?shù)靥厣吐糜喂δ艿幕A，僅僅為打造鄉(xiāng)村旅游景點，使得旅游項目缺乏內(nèi)涵。此外，貧困地區(qū)普遍存在教育資源匱乏、信息不通暢，人才支援貧困地區(qū)意愿低等問題，這些都成為扶貧工作中革新的障礙。政府存在專業(yè)人才的投入、培育力度不高以及重基礎設施輕人才和科技的現(xiàn)象，容易使鄉(xiāng)村旅游項目喪失活力，旅游項目的存活期有限，無法從根本上解決貧困人口的脫貧致富[4]。

三、精準扶貧背景下鄉(xiāng)村旅游財政政策優(yōu)化思路

（一）主要原則

（1）政府政策與市場行為相結合的原則。旅游行業(yè)由于存在外部性、高投入以及高風險等特征，因此需要由政府牽頭運用財政政策來保障旅游業(yè)的發(fā)展空間，使得外部環(huán)境能夠容納旅游業(yè)的發(fā)展，這需要政府明確自身應承擔的責任。但是，旅游行業(yè)并不完全是公益性事業(yè)，市場在其發(fā)展過程中也發(fā)揮著舉足輕重的作用，需要引導市場中的資源流向優(yōu)質的旅游開發(fā)地。在此過程中，政府應在政策規(guī)劃制定時有針對性地加以引導，主要由市場機制自行發(fā)揮作用，達到政府政策與市場行為共同作用的效果[5]。

（2）財政政策針對性原則。在支持鄉(xiāng)村旅游行業(yè)的發(fā)展中，政府切忌盲目，在調(diào)研項目時要做好整體布局，明確未來的重點方向，主次關系明朗，以此避免資源浪費，現(xiàn)階段我國專項財政實力稍有不足，因此更應當制定有針對性的財政政策，將資金集中投放到妨礙我國當前鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的重大問題和支撐項目上，有重點地支持旅游業(yè)發(fā)展，允許地理上具有豐富資源的地區(qū)先行發(fā)展旅游業(yè)，再通過這些地區(qū)輻射至周邊較為落后的地區(qū)。

（3）財政政策公平性與效率性相結合原則。從宏觀角度來考慮，一方面，財政政策可以有效發(fā)揮調(diào)節(jié)和促進經(jīng)濟增長的作用，進一步會促進旅游經(jīng)濟的發(fā)展；另一方面，過多財政政策的出臺將很有可能導致一系列不良現(xiàn)象的產(chǎn)生，進而阻礙旅游行業(yè)的發(fā)展。因此，政府部門在針對旅游行業(yè)出臺財政政策時，應當基于公平競爭的原則，把握好相應的尺度和標準，為各大企業(yè)營造一種公平競爭的氛圍，為各地旅游區(qū)開展良性競爭創(chuàng)造良好的環(huán)境，確保各類企業(yè)間公平和公正的開展競爭。另外，財政政策還具有效率性的特點。為確保財政政策能夠積極有效地發(fā)揮作用，需要完善其內(nèi)部結構，充分利用和挖掘市場特性，詳細制定財政政策支持的范圍和程度。這樣既能實現(xiàn)資源的合理配置，又能發(fā)揮政府部門的宏觀調(diào)控作用，提升政策實施的效率，以更好地支持和促進旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[6]。

（二）優(yōu)化建議

（1）完善鄉(xiāng)村旅游財政政策體系。一是充分考慮鄉(xiāng)村的旅游發(fā)展狀況，詳細部署新農(nóng)村的整體規(guī)劃安排。鄉(xiāng)村旅游發(fā)展具有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的屬性，能夠給鄉(xiāng)村組織帶來稅收收入。同時，作為一種公共產(chǎn)品，為了能夠有效地解決“三農(nóng)”問題，該行業(yè)也需要國家公共財政政策的鼎力支持。因此，在我國社會主義新農(nóng)村建設過程中，要發(fā)揮各級黨委和黨政府的模范帶頭和引領作用，樹立統(tǒng)籌規(guī)劃促發(fā)展的理念，采取因地制宜的措施，合理布局以推動社會主義新農(nóng)村建設；鼓勵農(nóng)業(yè)、財政等部門與旅游部門加強合作，適當調(diào)整公共財政政策，打造公共財政支持區(qū)域，全面促進鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展[7]。二是積極探索鄉(xiāng)村旅游發(fā)展新模式，為農(nóng)村帶來惠農(nóng)新曙光。在發(fā)展鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)時，要通過實地調(diào)研和考察了解不同地區(qū)的特色，結合各地的實際發(fā)展狀況，形成具有針對性和差異化的鄉(xiāng)村旅游發(fā)展模式。在全國范圍內(nèi)，鄉(xiāng)村旅游的類型主要有五種：景區(qū)帶動型、鄉(xiāng)村組織型、公司+農(nóng)戶型、產(chǎn)業(yè)依托型、綜合開發(fā)型。針對不同的旅游類型，政府部門采取差異化的支持政策，具體如下：若鄉(xiāng)村地區(qū)存在美麗的風景區(qū)，那么旅游類型可采取景區(qū)帶動型，政府部門可以重點關注如何改進整體的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)環(huán)境，如提高鄉(xiāng)村的基礎配套設置，吸引游客；若鄉(xiāng)村具有獨特的的民風民俗風情，那么鄉(xiāng)村組織型為不二之選，政府部門可以將公共財政的重點放在文物古跡的保護性開發(fā)和基礎環(huán)境整治方面；若鄉(xiāng)村具有美麗的田園風光，則可以采取公司+農(nóng)戶型，如農(nóng)家樂，政府可以將補助重點放在環(huán)境治理規(guī)劃、基礎設施建設和人員素質培訓方面；若鄉(xiāng)村具有優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)，可以采取產(chǎn)業(yè)依托類型，加工產(chǎn)品和完善配套措施是政府考察的重點；若鄉(xiāng)村整體而言的資源較為密集，可以采取綜合開發(fā)型，將關注的重點放在資源開發(fā)、基礎設施建設和后續(xù)營銷方面。三是用鄉(xiāng)村旅游項目引導支農(nóng)資金流向，帶動整體經(jīng)濟的發(fā)展。首先，增強公共財政對鄉(xiāng)村旅游的支持力度，促進以鄉(xiāng)村旅游項目為載體的支農(nóng)資金平臺的建立，推動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展；然后，捆綁使用不同類型的支農(nóng)資金，充分利用支旅惠農(nóng)相關的公共財政資金；其次，充分調(diào)動國家相關政策，如環(huán)境建設和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化等政策，促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)的發(fā)展；最后，對于取得良好效果的鄉(xiāng)村旅游項目，樹立典型示范效應，采取激勵措施，從財政政策角度進行支持。

（2）加強財政政策決策和監(jiān)督。一是在旅游業(yè)發(fā)展進程中，建立和完善相關的財政政策決策機制。在制定財政政策之前，要落實和貫徹必要的論證、討論和決策環(huán)節(jié)，以便建立完善的決策機制；在政策制定之后，要加強監(jiān)督，敦促各方機構合理有序的開展活動。同時，要普及決策過程的依法性、民主性和科學性的理念，讓財政政策能有效地發(fā)揮作用。二是加強財政方面的監(jiān)督工作。主要包含三個方面：第一，加強與旅游業(yè)有關的日?；顒拥谋O(jiān)督工作，對預算進行有效和及時的約束。這些日常活動包含財政預算中可能涉及費用的確認和執(zhí)行、預算費用的編制、資金的劃撥和審查評估，以及其他重要的事項等。第二，對專項環(huán)節(jié)實施監(jiān)督。作為日常活動監(jiān)督過程的有效補充，專項監(jiān)督可以對整個政策制定過程予以健全，推動法制建設的發(fā)展和完善。這些活動的類型有：對于特定旅游項目開展的征收資金工作、旅游景區(qū)想關聯(lián)的公共服務設施、鄉(xiāng)村旅游扶貧工作等。第三，對個案進行檢查和監(jiān)督。其中：群眾舉報的案件、根據(jù)日常監(jiān)督和專項監(jiān)督中挖掘的線索調(diào)查的個案均是其中的代表。對于這些個案，我們應當在監(jiān)督檢查之后，及時向上級部門報告，依照法律規(guī)定嚴格進行處理。

（3）優(yōu)化鄉(xiāng)村旅游支出結構。對于整個鄉(xiāng)村旅游項目，要在公共財政方面予以支持，這就需要建立合理的管理和運行機制，實現(xiàn)預算的合理制定、資金能夠及時到達賬戶和實現(xiàn)整個過程的有效監(jiān)管。建議如下：合理的引導公共財政政策的執(zhí)行，改進公共財政相關的可行性研究和決策制度，完善公共財政框架下預算流程和信息網(wǎng)絡平臺，對相應項目要開展資金扶持，達到整體監(jiān)督和管理的目的[8]。最終，確保公共財政資金能夠高效使用、績效管理具有效率。一是對鄉(xiāng)村旅游宣傳工作增加投入。鄉(xiāng)村旅游市場的不斷開拓和發(fā)展，可以促進鄉(xiāng)村旅游業(yè)的繁榮昌盛，進而為鄉(xiāng)村帶來綜合性的經(jīng)濟效益和社會效益。這就需要增加整個過程的投入成本，加大鄉(xiāng)村旅游相關工作的宣傳力度，增強旅游地區(qū)的知名度，形成品牌效應，最終吸引廣大游客。對于鄉(xiāng)村旅游事業(yè)相關的工作人員來說，他們不僅要立足和站穩(wěn)于國內(nèi)市場，還要積極向海外市場進軍，形成鄉(xiāng)村旅游特色并加以重點宣傳，吸引國內(nèi)外游客前來參觀，增加現(xiàn)有的市場份額，拓寬旅游業(yè)發(fā)展渠道和發(fā)展空間。地方政府部門要積極承擔起職責，在鄉(xiāng)村旅游的形象設計和宣傳工作方面進行指導，在促銷經(jīng)費方面給以補貼[9]。而中央政府也要積極推動旅游工作的進行，支持促銷工作的開展，對于旅游事業(yè)增加預算支出，積極鼓勵宣傳工作的進行，比如在舉行促銷活動、制作宣傳品、赴國外宣傳和展覽方面進行支持。二是鼓勵和加強鄉(xiāng)村旅游的信息化建設。從全球旅游事業(yè)的發(fā)展趨勢看，鄉(xiāng)村旅游整體表現(xiàn)為信息化已是大勢所趨。在21世紀的今天，信息技術已進入日新月異的新時代，產(chǎn)生了深刻的社會變革，其中社會環(huán)境和經(jīng)濟模式發(fā)生了巨大的改變。在網(wǎng)絡信息年代，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村旅游營銷模式發(fā)生改變，信息技術促進了人們對鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)品的消費需求，電子商務的不斷發(fā)展和交易模式的改變對鄉(xiāng)村旅游行業(yè)的發(fā)展具有顛覆作用，其中，徒步、騎車、自駕等方式成為人們在鄉(xiāng)村旅游的主要交通工具。

同時，人們對消費體驗的要求越來越高，對于旅游景點、餐飲小吃、旅游地紀念品等各方面信息的需求更加強烈，這對鄉(xiāng)村旅游信息的公布產(chǎn)生了較高的要求。另外，政府部門和鄉(xiāng)村旅游行業(yè)相關人員也需要對信息進行核查和監(jiān)管，因此鄉(xiāng)村旅游行業(yè)在開展相關服務、實行網(wǎng)絡宣傳和營銷以及在線支付等工作方面，應當全面提升服務力度和信息化服務水平，完善整個操作處理流程，對鄉(xiāng)村旅游的數(shù)據(jù)進行及時更新和維護，加大這些項目的財政投入力度。三是在鄉(xiāng)村旅游資源實施開發(fā)過程中要對資源加以保護。作為鄉(xiāng)村旅游活動展開的前提，鄉(xiāng)村旅游資源是當?shù)鼐用褓囈陨婧桶l(fā)展的基礎，所以對這種資源要加強保護，不能一昧地浪費和破壞，否則將造成不可彌補的損失。相對于世界其他國家，中國有著比較豐富的鄉(xiāng)村旅游資源，如何實施開發(fā)與保護這類資源是相關部門一直以來關注的焦點。要充分認識到對資源實施保護是資源開發(fā)的前提，也是鄉(xiāng)村旅游業(yè)發(fā)展的保障，資源保護有助于當?shù)鼐用癯掷m(xù)獲得經(jīng)濟收益。從某種意義上來說，鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)有助于大眾認知、改善和修復，有助于重現(xiàn)歷史遺跡。所以，相關部門要適度的開發(fā)并加以保護鄉(xiāng)村旅游資源，讓其能夠更好地發(fā)揮功能和作用。目前，國家已將大批文物作為了重點資源予以保護，建立了一些文物保護單位和博物館，使鄉(xiāng)村旅游文化圈具有特色。從財政政策角度出發(fā)，鄉(xiāng)村旅游資源的開發(fā)與保護需要資金的支持，政府部門要加大資金的投放，通過成立一些專項資金項目支持鄉(xiāng)村旅游事業(yè)的發(fā)展。整體而言，中國中西部地區(qū)的環(huán)境保護工作要加強，其中鄉(xiāng)村旅游工作的挖掘力度可繼續(xù)加強。四是要加強鄉(xiāng)村旅游相關人員的教育和培訓。相對于其他類型的投資而言，教育投資是一種投入周期長、回報周期長和面向未來的投資活動，有別于其他生產(chǎn)性的投資。為了有效帶動鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，加強旅游相關軟件的建設很有必要，這對旅游相關人員的專業(yè)性存在較高的要求，教育和培訓相關的投入應當加強。盡管這種投入是長期和持續(xù)性的，其效益不能立刻顯現(xiàn)，但后期將會帶來持續(xù)性回報，因此其前期的投入是必要的。應當從哪些方面加強旅游相關人員的教育和培訓引發(fā)了廣泛的思考，展開的具體措施包含以下方面：就鄉(xiāng)村旅游教育培訓開展國內(nèi)外合作、與國外名校加強溝通交流、展開專題講座和培訓、建立人才培訓基地、搭建人才信息儲備庫等方式，推進國內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游向國際化方向發(fā)展，形成先進的人才教育理念，培養(yǎng)出一批又一批的旅游產(chǎn)業(yè)優(yōu)秀人才，在業(yè)務能力、專業(yè)知識和整體水平方面能夠穩(wěn)步增強，推動國內(nèi)的鄉(xiāng)村旅游事業(yè)繁榮昌盛。

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作者：劉金鋒 單位：延安干部培訓學院棗園分院