減稅降費(fèi)政策若干問(wèn)題思考
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摘要：自上海作為首個(gè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)城市開(kāi)始，我國(guó)正式啟動(dòng)新一輪稅制改革。次輪改革的主要目的是在宏觀(guān)稅負(fù)保持相對(duì)穩(wěn)定的前提下，優(yōu)化稅制結(jié)構(gòu)，減少重復(fù)征稅，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。改革過(guò)程中大部分行業(yè)稅負(fù)不同程度有所降低，但仍有部分行業(yè)因增值稅鏈條仍然不夠完善、不可抵扣的成本占比較大等因素稅負(fù)不降反增。后期，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列減費(fèi)降稅政策，比如稅率調(diào)整、部分業(yè)務(wù)計(jì)算扣除等措施，說(shuō)明決策層已經(jīng)意識(shí)到這個(gè)問(wèn)題。但就目前實(shí)施情況而言，我認(rèn)為減稅降費(fèi)政策可以更加精準(zhǔn)，更加有針對(duì)性，以便更好發(fā)揮稅收的調(diào)節(jié)作用，更大程度的刺激經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
關(guān)鍵詞：“營(yíng)改增”；減稅降費(fèi)；政策
一、“營(yíng)改增”意義及進(jìn)程
2018年我國(guó)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值為90萬(wàn)億元，其中第三產(chǎn)業(yè)增加值占比52.2%，超過(guò)第一產(chǎn)業(yè)和第二產(chǎn)業(yè)的總和，標(biāo)志著我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展結(jié)構(gòu)已經(jīng)有了質(zhì)的變化。眾所周知，四十年改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)長(zhǎng)期處工業(yè)化、城市化的發(fā)展過(guò)程中，第二產(chǎn)業(yè)一直占據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主導(dǎo)地位，但隨著我國(guó)工業(yè)化的初步完成，第二產(chǎn)業(yè)增速有所放緩。但隨著改革開(kāi)放程度的逐步加大，第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展迅猛，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年第三產(chǎn)業(yè)增加值所占GDP比重為45.5%，首次超越第二產(chǎn)業(yè)，成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新引擎。與此同時(shí)，以房地產(chǎn)為首的建筑業(yè)發(fā)展速度進(jìn)一步加快，根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局?jǐn)?shù)據(jù)，2012年建筑業(yè)增加值所占GDP比重為6.1%。單純考慮第三產(chǎn)業(yè)及建筑業(yè)因素，就有超過(guò)GDP比重50%的行業(yè)在執(zhí)行營(yíng)業(yè)稅，存在重復(fù)征稅等一系列弊端。在經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生質(zhì)變的情況下，要想保持經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)，就必須著重考慮第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須采取有力措施，促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培育好新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，承接因工業(yè)化放緩帶來(lái)的經(jīng)濟(jì)下滑壓力，積極促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，注入新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力。［1］因此，進(jìn)一步促進(jìn)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，打通第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)抵扣鏈條，拉動(dòng)整體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)健康轉(zhuǎn)型，使我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展可以提速換擋，實(shí)現(xiàn)軟著陸，是本輪稅制改革的主要目的。為穩(wěn)妥起見(jiàn)，本輪稅制改革通過(guò)分行業(yè)、分地區(qū)逐步試點(diǎn)，歷經(jīng)4年時(shí)間，基本取消了營(yíng)業(yè)稅，宏觀(guān)稅負(fù)明顯降低。2012年1月1日，在上海開(kāi)始交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營(yíng)改增”試點(diǎn)，2012年9月1日開(kāi)始陸續(xù)將試點(diǎn)擴(kuò)大到北京、廣東、江蘇、安徽等8省市，2013年8月1日將交通運(yùn)輸業(yè)和部分現(xiàn)代服務(wù)業(yè)的“營(yíng)改增”試點(diǎn)工作推廣到全國(guó)，2014年1月1日開(kāi)始，在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)展鐵路運(yùn)輸和郵政業(yè)“營(yíng)改增”試點(diǎn)，2014年6月1日開(kāi)始講電信業(yè)正式納入營(yíng)改增范圍，2016年從5月1日開(kāi)始在建筑業(yè)、房地產(chǎn)業(yè)、金融業(yè)、生活服務(wù)業(yè),并將所有企業(yè)新增不動(dòng)產(chǎn)所含增值稅納入抵扣范圍，至此完成本輪營(yíng)改增工作。
二、減稅降負(fù)政策影響分析
（一）減稅降費(fèi)政策主要措施。自2016年5月1日，全面實(shí)施“營(yíng)改增”政策以來(lái)，國(guó)務(wù)院陸續(xù)出臺(tái)了一系列減稅降費(fèi)政策，惠及眾多企業(yè)，對(duì)降低企業(yè)成本，減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)起到了顯著成效。對(duì)于減稅方面主要措施有：一是逐步降低增值稅稅率，從17%、13%、11%、6%逐步降至13%、9%、6%，二是調(diào)整小規(guī)模納稅人的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，三是提高小規(guī)模納稅人的增值稅起征點(diǎn)，四是小微企業(yè)實(shí)行超額累進(jìn)所得稅計(jì)算方法，五是擴(kuò)大增值稅抵扣范圍，將過(guò)路過(guò)橋票、火車(chē)票、飛機(jī)行程單等納入計(jì)算抵扣增值稅范圍等，六是研發(fā)費(fèi)用加計(jì)扣除，七是允許不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)項(xiàng)稅一次性抵扣，八是試行增值稅留抵退稅制度以及近期出臺(tái)的針對(duì)半導(dǎo)體行業(yè)稅收優(yōu)惠制度等等一系列直接減稅措施。同時(shí)，授權(quán)地方政府可以根據(jù)各自經(jīng)濟(jì)調(diào)控需要，對(duì)符合條件的納稅人可減征資源稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、印花稅（不含證券交易印花稅）、耕地占用稅、教育費(fèi)附加和地方教育附加。在降費(fèi)方面主要措施有：進(jìn)一步取消部分行政事業(yè)單位收費(fèi)，降低養(yǎng)老、工傷、失業(yè)等保險(xiǎn)費(fèi)率，進(jìn)一步降低企業(yè)綜合人工成本。（二）存在問(wèn)題。就目前執(zhí)行情況來(lái)看，減稅降費(fèi)的反響熱烈，效果良好，國(guó)家用“真金白銀”讓利于企業(yè)，企業(yè)稅負(fù)在不斷降低，尤其是對(duì)小微企業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)更是切中要害，解決了很多實(shí)際問(wèn)題，對(duì)整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的促進(jìn)作用不言而喻。但是在具體落實(shí)過(guò)程中，仍然存在一些問(wèn)題，值得我們深入思考、大膽探索，以便進(jìn)一步完善減稅降費(fèi)政策，更好地促進(jìn)我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。［2］一是減稅降費(fèi)政策完整落地相對(duì)滯后。從提出減稅政策到形成文件，制定征管辦法，培訓(xùn)基層稅務(wù)機(jī)構(gòu)人員等一系列流程，造成減稅降費(fèi)政策落實(shí)、落地時(shí)間存在延后；再加上很多小微企業(yè)財(cái)會(huì)制度不健全，專(zhuān)業(yè)稅務(wù)人員缺乏，從政策宣傳到企業(yè)全面了解需要一個(gè)較長(zhǎng)的過(guò)程。二是減稅政策的條件嚴(yán)格，實(shí)物中落實(shí)困難。也為了避免優(yōu)惠政策被濫用，部分政策制定了嚴(yán)格的適用條件與標(biāo)準(zhǔn)，但優(yōu)惠條件過(guò)于嚴(yán)格就容易帶來(lái)惠及面低的問(wèn)題，造成“理想”減稅。例如，工信部、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、發(fā)改委、財(cái)政部制定的《中小企業(yè)劃型標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定》對(duì)小微企業(yè)的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)寬，《企業(yè)所得稅法實(shí)施條例》及相關(guān)稅收政策規(guī)定的小型微利企業(yè)認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)窄，限制條件多。［3］這些認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)差異，使的企業(yè)需要在不同部門(mén)優(yōu)惠政策直接選擇，而不是疊加各種政策優(yōu)惠，不利于充分發(fā)揮政策作用。三是減稅降費(fèi)政策仍需進(jìn)一步細(xì)化。例如，當(dāng)前國(guó)家倡導(dǎo)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，從東部向西部轉(zhuǎn)移，從沿海向內(nèi)陸轉(zhuǎn)移，在國(guó)內(nèi)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，降低企業(yè)生產(chǎn)成本。但是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移初期對(duì)于企業(yè)來(lái)講成本高昂，風(fēng)險(xiǎn)巨大，必須建立一系列配套政策，鼓勵(lì)、引導(dǎo)企業(yè)進(jìn)行搬遷轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)國(guó)家戰(zhàn)略目標(biāo)。這其中稅收政策是關(guān)鍵一個(gè)環(huán)節(jié)，所得稅方面有西部大開(kāi)發(fā)政策的優(yōu)惠稅率，從流轉(zhuǎn)稅角度仍然缺乏相應(yīng)制度安排，不能體現(xiàn)地域發(fā)展差異，仍需統(tǒng)籌考慮，進(jìn)一步細(xì)化政策內(nèi)容。
三、關(guān)于減稅降費(fèi)政策的思考及建議
從宏觀(guān)角度講，本輪營(yíng)改增及后續(xù)的一系列減稅降費(fèi)政策，成效顯著，降低了企業(yè)整體成本，減輕了企業(yè)負(fù)擔(dān)，對(duì)促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)有著長(zhǎng)遠(yuǎn)意義。但務(wù)須諱言，我國(guó)尚處于社會(huì)主義初級(jí)階段，東西部發(fā)展差距較大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量不高，人均GDP甚至偏低，綜合財(cái)政實(shí)力仍然不足，而且尚有教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等一系列重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，截至2018年仍有上千萬(wàn)的貧困人口需要幫助等等，這一系列問(wèn)題說(shuō)明我國(guó)減稅降費(fèi)的空間有限，我們需要把有限的資源用在最需要的地方，精準(zhǔn)的利用減稅降費(fèi)政策扶持符合經(jīng)濟(jì)政策以及稅負(fù)切實(shí)增加的行業(yè)。（1）堅(jiān)持公平公正原則。減稅降費(fèi)政策首先要保證公平公正，要以降低企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，不能考慮所有制性質(zhì)，民營(yíng)企業(yè)、國(guó)有企業(yè)、外資等各類(lèi)不同資本的投資占比等因素。第一對(duì)待各類(lèi)資本應(yīng)該一視同仁，一度時(shí)間為吸引外資，外資企業(yè)一度擁有超國(guó)民待遇，享受大幅度的稅收優(yōu)惠政策，但時(shí)至今日我國(guó)經(jīng)濟(jì)實(shí)力依然達(dá)到一個(gè)新高度，我們可以依靠自身比較優(yōu)勢(shì)去吸引各類(lèi)資本投資，在這種新形勢(shì)下，我們應(yīng)該更加注重公平公正，打造一個(gè)廣闊的平臺(tái)，讓各類(lèi)資本充分競(jìng)爭(zhēng)，不應(yīng)該在區(qū)分內(nèi)資、外資，民營(yíng)、國(guó)有等，將更有利于降低社會(huì)融資成本，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。第二，在具體政策執(zhí)行過(guò)程中要保持公平公正，如延遲納稅政策，經(jīng)濟(jì)實(shí)力較強(qiáng)有上級(jí)公司支撐的國(guó)有企業(yè)相對(duì)容易申請(qǐng)，考慮后續(xù)征收難度、風(fēng)險(xiǎn)民營(yíng)企業(yè)申請(qǐng)相對(duì)困難，一定程度存在“玻璃門(mén)”現(xiàn)象。［4］（2）制定有針對(duì)性的減稅降費(fèi)政策，重點(diǎn)考慮本輪稅制改革稅負(fù)增加的部分行業(yè)。本輪“營(yíng)改增”改革措施，雖然降低了宏觀(guān)稅負(fù)，但是所涉及具體行業(yè)卻存在很大差別，比如鐵路運(yùn)輸企業(yè)的稅務(wù)出現(xiàn)明顯增加，以上市鐵路運(yùn)輸企業(yè)-大秦鐵公司為例，“營(yíng)改增”前后總稅負(fù)率上升3.19%（尚佩佩，2016年），當(dāng)前經(jīng)過(guò)兩次說(shuō)率調(diào)整，交通運(yùn)輸業(yè)增值稅稅率為9%，距營(yíng)改增初期降低2%，即便考慮其他計(jì)算扣除等因素，對(duì)于已建成（基建時(shí)未抵扣）的鐵路運(yùn)輸企業(yè)來(lái)講稅負(fù)依然交營(yíng)改增前要有所增加。但是并不是所有交通運(yùn)輸企業(yè)的稅負(fù)都增加，建議在針對(duì)鐵路運(yùn)輸企業(yè)實(shí)施有針對(duì)性的稅收政策，一是探索實(shí)行單獨(dú)優(yōu)惠的增值稅稅率，減少因抵扣項(xiàng)目不足帶來(lái)的稅負(fù)增加；二是固定資產(chǎn)加計(jì)抵扣，消除建設(shè)前期形成固定資產(chǎn)時(shí)未曾抵扣的影響；三是實(shí)行優(yōu)惠所得稅稅率，促進(jìn)鐵路行業(yè)投資。（3）進(jìn)一步細(xì)化減稅降費(fèi)政策。目前，實(shí)行的減稅降費(fèi)政策一般從整體性角度出發(fā)，比如稅率調(diào)整、計(jì)算扣除等，個(gè)性化、差異化、地域化的政策較少，有可能存在“大水漫灌”的現(xiàn)象，需要更加細(xì)化、更加精準(zhǔn)的制定具體措施。一是長(zhǎng)期措施與短期措施相結(jié)合，比如長(zhǎng)期稅率調(diào)整、短期優(yōu)惠稅率結(jié)合使用，既可以解決短期稅務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重的問(wèn)題，又要滿(mǎn)足長(zhǎng)期調(diào)整經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的目的。二是減稅和降費(fèi)相結(jié)合，根據(jù)不同行業(yè)情況具體情況，適合減稅的減稅，適合降費(fèi)的降費(fèi)，不能一擁而上，考慮企業(yè)的同時(shí)也要考慮財(cái)政承受能力。三是地域差異要分開(kāi)，我國(guó)東部和西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，完全可以參照西部大開(kāi)發(fā)所得稅優(yōu)惠稅率模式，制定東西部不同的減稅降費(fèi)措施，促進(jìn)中西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展。［5］（4）擴(kuò)大地方政府減少降費(fèi)授權(quán)范圍。根據(jù)我國(guó)戰(zhàn)略發(fā)展部署及地方經(jīng)濟(jì)特色，不同地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)特色差別很大，比如貴州發(fā)展的大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)、四川發(fā)展的IT產(chǎn)業(yè)，各地方可根據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略，通過(guò)特色、精準(zhǔn)的減稅降費(fèi)措施，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，所以減稅降費(fèi)政策不妨給予地方政府更大的權(quán)限，將不同的措施應(yīng)用的最有效果的地方，起到1+1＞2的效果。同時(shí)給予地方政府適當(dāng)權(quán)限，修訂不適宜的稅收制度，比如鐵路運(yùn)輸企業(yè)的耕地占用稅管理中很多地方政府參照《鐵路法》中的規(guī)定，以管理主體為標(biāo)準(zhǔn)界定是否屬于專(zhuān)用鐵路或鐵路專(zhuān)用線(xiàn)，自鐵路投資放開(kāi)及中國(guó)鐵路總公司改革后，以管理主體鑒定鐵路性質(zhì)明顯已經(jīng)不符合國(guó)家鼓勵(lì)社會(huì)資本投資鐵路的最新政策。所以應(yīng)該加大對(duì)地方政府的授權(quán)，可在一定程度解決因政策、制度之間相互掣肘、不順造成的具體落實(shí)、落地問(wèn)題。（5）進(jìn)一步與國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策相結(jié)合。稅制改革很多時(shí)候較經(jīng)濟(jì)發(fā)展要滯后，只有不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時(shí)候才會(huì)改革，屬于倒閉式改革，比如本輪“營(yíng)改增”改革的一個(gè)重要原因就是前述的第三產(chǎn)業(yè)對(duì)于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)貢獻(xiàn)進(jìn)一步加大，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化。稅收制度對(duì)于經(jīng)濟(jì)應(yīng)該不僅要起到事后規(guī)范、事中調(diào)節(jié)的作用，更應(yīng)更多起到事前引導(dǎo)作用。相應(yīng)的，稅制改革應(yīng)該與國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策調(diào)整相協(xié)同，避免出現(xiàn)經(jīng)濟(jì)調(diào)整-稅收政策掣肘-稅收政策再調(diào)整等被動(dòng)現(xiàn)象，主動(dòng)、精準(zhǔn)、及時(shí)做好稅收配套政策，才能更好地促進(jìn)國(guó)家宏觀(guān)經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)、落地、落細(xì)，從實(shí)效上、質(zhì)量上保證國(guó)家經(jīng)濟(jì)政策調(diào)控取得最優(yōu)效果。
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作者:徐田田 單位:神華包神鐵路集團(tuán)有限責(zé)任公司