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摘要:當(dāng)前,黨和政府大力推進城鄉(xiāng)義務(wù)教育均衡發(fā)展。東北屬于我國經(jīng)濟發(fā)展相對滯后地區(qū),東北農(nóng)村教育普遍存在經(jīng)費不足、扶持力度不夠、管理水平偏低等問題。優(yōu)化東北農(nóng)村教育財政體制,是為廣大農(nóng)村學(xué)生,尤其是義務(wù)教育階段學(xué)生提供公平而有質(zhì)量教育的關(guān)鍵。通過比較美國、日本等發(fā)達國家的先進經(jīng)驗,提出了優(yōu)化分配機制、建立專項補貼等一系列建議,以促進我國東北農(nóng)村教育協(xié)調(diào)發(fā)展。
關(guān)鍵詞:教育財政;農(nóng)村發(fā)展;義務(wù)教育;制度創(chuàng)新;東北經(jīng)濟
中華人民共和國成立后,全國約有5.5億人,文盲率高達80%,在黨和國家的大力推動下,我國基礎(chǔ)教育建設(shè)取得了巨大的成就。1986年,我國通過了《中華人民共和國義務(wù)教育法》,正式確立了義務(wù)教育制度;2005年,我國高中階段毛入學(xué)率已達到52.7%,其中農(nóng)村普通高中招生人數(shù)已達576.31萬人;至2007年底,全國普及九年義務(wù)教育人口覆蓋率達到99.3%;2018年,全國共有義務(wù)教育學(xué)校21.4萬所,高中學(xué)校2.43萬所,九年義務(wù)教育鞏固率達到94.2%。我國農(nóng)村教育的發(fā)展和城市相比仍然存在一定的差距。我國人口眾多,各地區(qū)、各省份之間發(fā)展差異較大,我國東北地區(qū)(黑龍江省、吉林省、遼寧省)經(jīng)濟發(fā)展與教育水平都相對滯后,尤其是東北農(nóng)村地區(qū)。優(yōu)化農(nóng)村教育財政體制、資源配置,是提升東北農(nóng)村教育教學(xué)質(zhì)量、解決城鄉(xiāng)義務(wù)教育發(fā)展不平衡、促進社會公平正義實現(xiàn)的關(guān)鍵。
一、東北農(nóng)村教育財政體制現(xiàn)狀
(一)整體發(fā)展勢頭向好得益于改革開放四十多年來國家高度重視農(nóng)村教育發(fā)展,東北農(nóng)村教師規(guī)模不斷擴大,學(xué)歷層次持續(xù)提高,超半數(shù)財政性教育經(jīng)費投向農(nóng)村地區(qū),使農(nóng)村義務(wù)教育狀況整體發(fā)展勢頭向好。據(jù)《中國農(nóng)村教育發(fā)展報告2019》顯示,2017年義務(wù)教育學(xué)校數(shù)為321901所,其中,城區(qū)為41196所,鎮(zhèn)區(qū)為79072所,鄉(xiāng)村為201633所。我國農(nóng)村教育面廣量大,依然是中國基礎(chǔ)教育的主戰(zhàn)場。
(二)存在的問題1.城鄉(xiāng)教育經(jīng)費存在差距一個不容忽視的現(xiàn)實是,我國城鄉(xiāng)發(fā)展水平以及區(qū)域內(nèi)收入水平差距是持續(xù)存在的。數(shù)據(jù)顯示,2017年全國普通小學(xué)生均公共預(yù)算教育事業(yè)費支出達10199.12元,其中農(nóng)村為9768.57元。同年全國普通初中生均公共預(yù)算教育事業(yè)費支出達14641.15元,其中農(nóng)村為13447.08元。可見,盡管國家持續(xù)加大教育經(jīng)費投入,但農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費增幅依然低于全國平均水平,尤其是在農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校數(shù)量占全國學(xué)校數(shù)量整體近62.64%的情況下,這一差距不容樂觀。2.財政撥付方式有待改善我國目前采取的撥款方式較為單一,對地域類型、辦學(xué)條件、生源狀況考慮欠缺,客觀上造成部分地區(qū)、部分學(xué)校公用經(jīng)費不足。以東北農(nóng)村為例。東北三省屬于高寒地區(qū),取暖費是秋、冬季辦學(xué)的一筆重要支出,目前東北農(nóng)村學(xué)校還存在取暖費不足的問題。再如寄宿制學(xué)校,財政支出也會高于普通非寄宿制的學(xué)校。3.教育經(jīng)費撥款不足東北經(jīng)濟發(fā)展增速慢、教育經(jīng)費撥款不足,導(dǎo)致這一局面主要有以下兩方面原因:第一,東北地區(qū)的整體經(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r不理想。以2019年統(tǒng)計數(shù)據(jù)為例,東北三省平均GDP增速均徘徊在4.2%的水平,低于全國6.1%的平均水平。在經(jīng)濟落后地區(qū),地方政府所擁有的教育財政預(yù)算本就少于發(fā)達地區(qū),由于教育經(jīng)費短缺,導(dǎo)致東北地區(qū)辦學(xué)條件較差,中小學(xué)負(fù)債情況比較嚴(yán)重。第二,人口外流嚴(yán)重、人口增長率低,導(dǎo)致適齡生源數(shù)量減少。根據(jù)2017年的統(tǒng)計數(shù)據(jù),我國義務(wù)教育階段進城務(wù)工人員隨遷子女達1406.63萬人,近80%的隨遷子女就讀于公辦學(xué)校,留守兒童數(shù)量繼續(xù)減少。近些年來,東北地區(qū)常住人口持續(xù)呈現(xiàn)負(fù)增長,根據(jù)2019年末的統(tǒng)計數(shù)據(jù),遼寧、黑龍江、吉林三省的人口增長率分別為-0.17%、-0.58%和-0.49%。人口負(fù)增長,意味著接受義務(wù)教育的適齡兒童數(shù)量在逐年減少,讓本就根基薄弱的農(nóng)村教育財政體制雪上加霜。
二、國際農(nóng)村教育財政體制比較研究
我國自改革開放后才開始大力推廣義務(wù)教育,起步時間較晚、經(jīng)驗有限。美國、日本兩國均為等發(fā)達國家,城市化起步較早,在縮小城鄉(xiāng)教育差異的經(jīng)驗上有一定的積累,并且稅收體制與我國近似,對于解決我國農(nóng)村教育財政體制的諸多問題,具有一定的參考價值。
(一)美國的教育財政體制在很長一段歷史時期內(nèi),美國的教育財政體制采取的是聯(lián)邦、州、學(xué)區(qū)三級投資管理體制,義務(wù)教育經(jīng)費管理由地方學(xué)區(qū)責(zé)任,管理方式相對分散。這也符合美國分權(quán)制,充分給予各州義務(wù)教育自主權(quán)的特色。第二次世界大戰(zhàn)后,為適應(yīng)戰(zhàn)后經(jīng)濟的發(fā)展需求,讓教育財政體制能夠垂直、高效地運轉(zhuǎn),州政府加大了對地方學(xué)區(qū)財政撥款的力度,基礎(chǔ)教育的最大財政主體逐漸變?yōu)橹菡⒅鹉昙哟蠼?jīng)費支出的比例和種類,漸漸形成集中的管理方式。需要注意的是,美國因為不存在中國的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu),因此公立義務(wù)教育不分城市和農(nóng)村,統(tǒng)一實行一體化的政策和財政體制,政府投入的比例較大。這是與我國農(nóng)村中小學(xué)教育經(jīng)費主要是由縣、鄉(xiāng)財政負(fù)擔(dān)最大的不同。但是美國的農(nóng)村教育財政體制并非完美無缺,這種以州為義務(wù)教育投資主體的財政體制只能保證各州內(nèi)各學(xué)區(qū)教育機會的相對公平,而不能滿足全國范圍內(nèi)各州的教育公平。這種以脫離聯(lián)邦政府為主導(dǎo)的資金籌措和分配機制,無法在全國范圍內(nèi)實現(xiàn)教育公平。
(二)日本的農(nóng)村教育財政體制日本的農(nóng)村教育財政體制主要經(jīng)歷了兩個發(fā)展階段。第一階段是明治維新時期至第二次世界大戰(zhàn)期間。早在19世紀(jì)明治維新時期,日本就把發(fā)展基礎(chǔ)教育作為增強國力的重點。日本分為中央、都道府縣、市町村的三級行政劃分,當(dāng)時中央政府財務(wù)緊張,于是開始由地方政府,即町村為負(fù)擔(dān)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費的主力,令不少稅收較少的町村政府入不敷出。第二發(fā)展階段是第二次世界大戰(zhàn)后至今。戰(zhàn)后的日本政府百廢待興,因此對義務(wù)教育的機制進行了較大的調(diào)整。如將義務(wù)教育時間延長為9年,建立了地方財政平衡交付金制度,并于1958年日本頒布《義務(wù)教育諸學(xué)校設(shè)施費國庫負(fù)擔(dān)法》,逐漸形成了地方交稅、國庫支出的教育財政特色。近年來,日本的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費是由三級政府共同分擔(dān),其中中央政府負(fù)擔(dān)主要經(jīng)費,都道府縣分擔(dān)部分教師的工資,而市町村級財政只負(fù)擔(dān)校舍建設(shè)和困難學(xué)生補助等。值得借鑒的是,日本政府用于教育服務(wù)的地方交付稅占比相當(dāng)高,在整個公共教育經(jīng)費中的占比為15%左右,約占國民經(jīng)濟生產(chǎn)總值的5%。
三、東北農(nóng)村教育財政體制優(yōu)化建議
針對當(dāng)下東北農(nóng)村教育財政體制出現(xiàn)的一些問題,借鑒美國、日本兩國的經(jīng)驗,提出如下優(yōu)化建議:
(一)明確各級政府財政職責(zé)義務(wù)教育城鄉(xiāng)非均衡化發(fā)展的財政體制,是制約我國實現(xiàn)城鄉(xiāng)義務(wù)教育一體化發(fā)展的關(guān)鍵點。因此,建議在落實中央、省級和地方三級義務(wù)教育投入體制的同時,可以借鑒日本的教育費用分配機制,提高財政教育支出比重,增加整體義務(wù)教育投入的支出比例,并有針對性地提升針對貧困地區(qū)的教育財政分配比例。
(二)拓展教育經(jīng)費籌措渠道東北三省均屬于農(nóng)業(yè)大省,農(nóng)村人口比例大,受到村落分散、交通不便利、冬季漫長等一系列客觀不利條件的制約,使東北農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展受到限制,各級政府財力有限,單純依靠政府撥款杯水車薪。建議采取通過企業(yè)捐贈、社會捐資、教育債券等多種渠道籌措經(jīng)費,拓寬社會組織參與義務(wù)教育事業(yè)的途徑。
(三)關(guān)注貧困地區(qū)義務(wù)教育弱勢群體東北農(nóng)村屬于義務(wù)教育薄弱地區(qū),針對該地區(qū)的實際情況,建議中央財政借鑒美國聯(lián)邦政府推進義務(wù)教育財政均衡配置的舉措,安排專項經(jīng)費對特別貧困地區(qū)的義務(wù)教育實施整批補助,并改善貧困地區(qū)的辦學(xué)條件與師資隊伍,為東北農(nóng)村地區(qū)提供教育專項補助,用于校舍危房改造、添置新教學(xué)設(shè)備,并提升供暖費的額度,改善東北農(nóng)村中小學(xué)辦學(xué)條件。省級財政提供義務(wù)教育助學(xué)金,幫助各省農(nóng)村貧困生順利完成義務(wù)教育。針對東北農(nóng)村進城務(wù)工的隨遷子女,為其建立進城務(wù)工人員隨遷子女義務(wù)教育經(jīng)費分擔(dān)制度,以保障他們能夠獲得優(yōu)質(zhì)均等的義務(wù)教育服務(wù)。
四、結(jié)語
在黨和國家的大力推動下,我國義務(wù)教育發(fā)展成果顯著,我國東北農(nóng)村受經(jīng)濟發(fā)展等條件制約,在教育財政體制方面還存在明顯不足。通過借鑒發(fā)達國家先進經(jīng)驗,再結(jié)合我國實際情況,從政策傾斜、提升分配比例、拓展籌資渠道、提供專項補助等幾個方面提出合理化建議,以改善我國東北農(nóng)村教育財政體制,促進我國東北農(nóng)村教育協(xié)調(diào)發(fā)展,實現(xiàn)社會公平正義。
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作者:宋晗 單位:吉林省社會科學(xué)院