談學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障

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摘要：學(xué)前教育是國(guó)民教育體系的重要組成部分，學(xué)前教育財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)學(xué)前教育培養(yǎng)目標(biāo)、促進(jìn)學(xué)前教育事業(yè)發(fā)展的有力保障。通過(guò)梳理學(xué)前教育財(cái)政投入政策的基本情況，指出目前學(xué)前教育財(cái)政投入的問(wèn)題，進(jìn)一步了解學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障的重要性，找出在立法、執(zhí)法與監(jiān)管層面學(xué)前教育財(cái)政投入亟須解決的問(wèn)題，從而為學(xué)前教育財(cái)政投入的法律保障提供思路，促進(jìn)學(xué)前教育有序、健康發(fā)展。

關(guān)鍵詞：學(xué)前教育；財(cái)政投入；法律保障

學(xué)前教育是現(xiàn)代國(guó)民教育體系的有機(jī)組成部分，但長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有得到有序發(fā)展，原因之一是其財(cái)政投入存在很大問(wèn)題，這也是當(dāng)前我國(guó)學(xué)前教育所面臨的主要問(wèn)題。因此，梳理我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入的政策，分析學(xué)前教育財(cái)政投入的問(wèn)題，探索學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障亟需解決的問(wèn)題，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入政策的基本情況

改革開(kāi)放四十年來(lái)，學(xué)前教育政府投入政策的變遷是一個(gè)波浪式前進(jìn)的過(guò)程。主要分為三個(gè)時(shí)期：一是政府集中管理期（1978—1992年）。改革開(kāi)放初期，由于國(guó)家的各項(xiàng)政策都處于恢復(fù)與調(diào)整的重建期，在整個(gè)教育事業(yè)遭受?chē)?yán)重破壞的情況下，恢復(fù)和發(fā)展義務(wù)教育是頭等大事，教育經(jīng)費(fèi)大多投入在義務(wù)教育領(lǐng)域。雖然這一時(shí)期也出臺(tái)了學(xué)前教育的相關(guān)政策，其中對(duì)學(xué)前教育的經(jīng)費(fèi)投入也有涉及，但并沒(méi)有真正將這些政策落到實(shí)處，使學(xué)前教育并沒(méi)有切實(shí)的財(cái)政保障。二是社會(huì)力量為主期（1993—2009年）。1993年《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（2010—2020年）中明確了“三個(gè)增長(zhǎng)”，保證了財(cái)政投入的主渠道作用。1997年《全國(guó)幼兒教育事業(yè)“九五”發(fā)展目標(biāo)實(shí)施意見(jiàn)》中提出“要探索市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的辦園模式和內(nèi)部管理體制，逐步推進(jìn)幼兒教育社會(huì)化”[1]。2003年《關(guān)于幼兒教育改革與發(fā)展指導(dǎo)意見(jiàn)》中提出積極提倡社會(huì)力量創(chuàng)辦各種形式的幼兒園，形成公辦與民辦“兩條腿”走路的辦園體制。三是政府主導(dǎo)、社會(huì)參與期（2010年至今）。2010年《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》與“國(guó)十條”的頒布，給學(xué)前教育指明了方向。2011年《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》指出，中央財(cái)政支持學(xué)前教育發(fā)展要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”“地方為主，中央獎(jiǎng)補(bǔ)”的原則[2]。但由于前期缺少系統(tǒng)監(jiān)管，使之在發(fā)展過(guò)程中出現(xiàn)了諸多問(wèn)題。2018年《關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)范發(fā)展的若干意見(jiàn)》指出，要堅(jiān)持改革創(chuàng)新，拓寬途徑擴(kuò)大資源供給，健全經(jīng)費(fèi)投入的長(zhǎng)效機(jī)制[3]，開(kāi)啟了新時(shí)代學(xué)前教育普惠安全優(yōu)質(zhì)發(fā)展的新征程。

二、當(dāng)前學(xué)前教育財(cái)政投入存在的主要問(wèn)題

（一）學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總投入不足進(jìn)入2010年以后，隨著行動(dòng)計(jì)劃的實(shí)施，學(xué)前教育財(cái)政投入總量在逐年增長(zhǎng)，但是相較于我國(guó)其他階段教育和世界先進(jìn)學(xué)前教育而言，我國(guó)學(xué)前教育財(cái)政投入總量仍顯不足。從經(jīng)費(fèi)的占比來(lái)看，2018年學(xué)前教育總經(jīng)費(fèi)占全國(guó)教育總經(jīng)費(fèi)的7.7%；其中，學(xué)前教育財(cái)政性經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)的比例為4.6%[4]，與我國(guó)其他教育階段相比，學(xué)前教育財(cái)政投入總量遠(yuǎn)低于其他教育階段水平（各階段財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占財(cái)政性教育總經(jīng)費(fèi)的比例：高等教育20.17%，高中教育10.4%，義務(wù)教育階段為52.57%[4]）。同時(shí)，2017年學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)總量占GDP的比例為0.39%，但在2012年，OECD國(guó)家這一占比就已經(jīng)達(dá)到了0.5%以上，如美國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)占GDP的0.5%，英國(guó)占0.6%，法國(guó)占0.7%，德國(guó)占0.8%。

（二）學(xué)前教育財(cái)政投入分配不均我國(guó)的學(xué)前教育的發(fā)展參差不齊，究其原因除了學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)投入總量不足外，還存在投入分配不均的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：1.不同地區(qū)財(cái)政投入不均在我國(guó)實(shí)行“以縣為主”的學(xué)前教育財(cái)政投入體制，這樣體制下的問(wèn)題就是各地區(qū)經(jīng)濟(jì)水平發(fā)展參差不齊，導(dǎo)致不同地區(qū)學(xué)前教育的發(fā)展水平不同。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年學(xué)前教育生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)投入全國(guó)平均6896.28元,北京市為36841.48元，而廣西僅為3469.69元[4]。2.城鄉(xiāng)間財(cái)政投入分配不均由于我國(guó)城鄉(xiāng)二元體制的經(jīng)濟(jì)差異，對(duì)城市與農(nóng)村幼兒園的財(cái)政投入也有很大的差異。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2018年天津市城鎮(zhèn)幼兒園生均預(yù)算經(jīng)費(fèi)為18192.28元，而農(nóng)村為6836.25元[4]。導(dǎo)致我國(guó)農(nóng)村幼兒園不論硬件設(shè)施還是師資配置都與城市幼兒園有著很大的差距。3.不同體制幼兒園財(cái)政投入不均我國(guó)財(cái)政投入主要以公辦園為主體，雖然近年來(lái)也加大了對(duì)普惠性民辦園的投入，但由于民辦園轉(zhuǎn)普惠園在軟件、硬件設(shè)施上要求較高，因此市場(chǎng)上還是以民辦幼兒園為主體。目前，我國(guó)學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)主要分配在公辦幼兒園，政府財(cái)政投入范圍越來(lái)越小，形成了公辦園的財(cái)政投入多、保教質(zhì)量高、基礎(chǔ)設(shè)施完善但“入園難”，民辦園由于財(cái)政投入少、收費(fèi)高、“入園貴”的局面。

三、學(xué)前教育財(cái)政投入法律保障亟待解決的基本問(wèn)題

（一）立法層面第一，加快學(xué)前教育法立法步伐，制定完備的學(xué)前教育財(cái)政投入的法律規(guī)范。法律制度的不健全是發(fā)展的制約因素之一。目前，對(duì)于學(xué)前教育的投入是由一些政策來(lái)規(guī)范實(shí)施，而很多政策對(duì)于學(xué)前教育投入的要求并不明確，缺少?gòu)?qiáng)制力，尤其在農(nóng)村和邊遠(yuǎn)地區(qū)，政策難以得到全面落實(shí)。因此，應(yīng)加快學(xué)前教育法立法步伐，并在其中設(shè)財(cái)政投入與保障專(zhuān)章，從而在法律層面構(gòu)建學(xué)前教育投入的長(zhǎng)效機(jī)制，讓其更健康有序發(fā)展。第二，在相關(guān)法律中明確學(xué)前教育財(cái)政投入的“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”“教育成本分擔(dān)”的兩大基本原則。從宏觀層面使政府真正成為對(duì)學(xué)前教育的財(cái)政投入的主體，從微觀層面完善多種渠道籌措資金的格局，以保證學(xué)前教育的更好發(fā)展。首先，堅(jiān)持政府主導(dǎo)，社會(huì)參與的原則。2011年《關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知》指出，學(xué)前教育發(fā)展要堅(jiān)持“政府主導(dǎo)，社會(huì)參與”的原則。但目前我國(guó)還處于民辦園占據(jù)學(xué)前教育市場(chǎng)主導(dǎo)位置的階段，政府對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入的主導(dǎo)地位略顯羸弱，應(yīng)在學(xué)前教育財(cái)政投入相關(guān)立法中明確“政府主導(dǎo)”的原則，對(duì)于民辦幼兒園應(yīng)積極給予財(cái)政支持，促進(jìn)民辦幼兒園向普惠性幼兒園轉(zhuǎn)變。針對(duì)民辦幼兒園，應(yīng)堅(jiān)持“先規(guī)范，再補(bǔ)助”的理念，加大對(duì)學(xué)前教育各個(gè)方面的監(jiān)管力度，凈化學(xué)前教育市場(chǎng)。在管理好公辦幼兒園的同時(shí)，大力扶持各級(jí)各類(lèi)民辦幼兒園，促進(jìn)學(xué)前教育良性發(fā)展。其次，完善教育成本分擔(dān)的原則。所謂教育成本是指學(xué)生所耗費(fèi)的物力和人力，其貨幣表現(xiàn)為培養(yǎng)一個(gè)學(xué)生由社會(huì)和受教育者個(gè)人直接和間接支付的全部費(fèi)用[5]。改革后，我國(guó)實(shí)行政府投入為主、多渠道投入的教育經(jīng)費(fèi)投入制度。由于學(xué)前教育目前還未納入義務(wù)教育的范疇，因此在教育成本分擔(dān)上，尤其是在民辦幼兒園的教育投入中，主要還是家庭投入為主，導(dǎo)致“入園貴”的現(xiàn)象?！吨腥A人民共和國(guó)教育法》第五十四條明確規(guī)定“國(guó)家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)支出占國(guó)民生產(chǎn)總值的比例應(yīng)當(dāng)隨著國(guó)民經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長(zhǎng)逐步提高。”因此，在家庭投入的同時(shí)，國(guó)家也應(yīng)增加經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，尤其是對(duì)老少邊窮地區(qū)與普惠性民辦幼兒園的補(bǔ)助。同時(shí)，社會(huì)應(yīng)設(shè)立教育基金，通過(guò)以政府財(cái)政投入為主，多種渠道籌措的方式，保障教育的健康有序發(fā)展。最后，督促各級(jí)地方對(duì)應(yīng)中央立法出臺(tái)各地方學(xué)前教育財(cái)政投入的法律保障的具體細(xì)則。就目前學(xué)前教育政策來(lái)看，僅有少部分地方政府根據(jù)中央文件同時(shí)結(jié)合地方實(shí)際情況出臺(tái)學(xué)前教育投入的相關(guān)政策。中央關(guān)于學(xué)前教育財(cái)政投入的法律規(guī)范是在宏觀層面對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入進(jìn)行合理分配與保障。但由于各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平差異大，各地應(yīng)根據(jù)自己的實(shí)際情況，對(duì)應(yīng)中央立法出臺(tái)各地方學(xué)前教育財(cái)政投入的法律保障的具體細(xì)則，以促進(jìn)學(xué)前教育公平、有質(zhì)量的發(fā)展。

（二）在學(xué)前教育財(cái)政投入的執(zhí)法與監(jiān)管層面在立法層面明確學(xué)前教育財(cái)政制度后，要進(jìn)一步構(gòu)建合理的資金使用與監(jiān)管制度。目前我國(guó)的學(xué)前教育還是民辦園占的比例較大，公辦園與民辦園共存的局面給政府如何合理且均衡地分配資金帶來(lái)了很大的困難。在資金投入使用的過(guò)程中，責(zé)任落實(shí)與監(jiān)督機(jī)制尤為重要。首先，要充分調(diào)動(dòng)國(guó)家和社會(huì)各個(gè)部門(mén)的積極性，如人大要對(duì)學(xué)前教育財(cái)政投入從預(yù)算到?jīng)Q算形成動(dòng)態(tài)監(jiān)管；各監(jiān)督部門(mén)要形成聯(lián)動(dòng)機(jī)制，對(duì)政府學(xué)前教育經(jīng)費(fèi)使用進(jìn)行嚴(yán)格的檢查和監(jiān)督；政府網(wǎng)站要及時(shí)更新經(jīng)費(fèi)的使用情況，以便更充分發(fā)動(dòng)社會(huì)力量，發(fā)揮監(jiān)督機(jī)制的價(jià)值。其次，明確政府在學(xué)前教育財(cái)政投入中的責(zé)任，構(gòu)建政府在學(xué)前教育上的資金投入的綜合評(píng)價(jià)體系，通過(guò)對(duì)資金投入、使用、效率等方面具體數(shù)據(jù)的評(píng)估，結(jié)合社會(huì)評(píng)估反饋，中央根據(jù)評(píng)估結(jié)果實(shí)施必要獎(jiǎng)懲。這能更明晰地反饋各級(jí)政府對(duì)于學(xué)前教育財(cái)政投入的貫徹力度，同時(shí)也進(jìn)一步明確政府的責(zé)任。

四、結(jié)語(yǔ)

學(xué)前教育作為現(xiàn)代國(guó)民教育體系中的最基礎(chǔ)階段，國(guó)家應(yīng)給予更多的重視與支持，而目前學(xué)前教育的財(cái)政投入不足已成為制約其良好發(fā)展的因素之一。但學(xué)前教育財(cái)政投入是一項(xiàng)長(zhǎng)期而復(fù)雜的工程，不可能一蹴而就，要通過(guò)立法、執(zhí)法、監(jiān)管等綜合管控，逐步發(fā)展和完善。只有從法律層面對(duì)其財(cái)政投入予以保障，使學(xué)前教育的投入真正落到實(shí)處，使每個(gè)幼兒園的保教質(zhì)量、基礎(chǔ)設(shè)施等都得到進(jìn)一步的提高，才能有效促進(jìn)學(xué)前教育健康、安全、高質(zhì)量發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]中國(guó)學(xué)前教育研究會(huì).中華人民共和國(guó)幼兒教育重要文獻(xiàn)匯編[M].北京：北京師范大學(xué)出版社，1999：120.

[2]教育部.關(guān)于加大財(cái)政投入支持學(xué)前教育發(fā)展的通知[EB/OL].

[3]國(guó)務(wù)院.關(guān)于學(xué)前教育深化改革規(guī)劃發(fā)展若干意見(jiàn)[EB/OL].

[4]教育部.關(guān)于2018年全國(guó)教育經(jīng)費(fèi)執(zhí)行情況統(tǒng)計(jì)公告[EB/OL].

[5]劉建發(fā).我國(guó)教育財(cái)政投入的法律保障的研究[D].長(zhǎng)沙：湖南師范大學(xué)，2005.

作者：李卓豫 單位：云南大學(xué)職業(yè)與繼續(xù)教育學(xué)院