轉型貧困下的貧困財政減貧路徑研究
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[摘要]2020年2月5日的《中共中央國務院關于抓好“三農”領域重點工作確保如期實現全面小康的意見》指出，2020年是全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)的收官之年，即中國日后脫貧攻堅戰(zhàn)的重心將轉向相對貧困。其中深度貧困問題被列為我國今年要重點攻克的堡壘。這表明，深度貧困問題能否有效解決，關系到在貧困轉型的重要時期，我國在解決好長期以來整體性區(qū)域性的絕對貧困問題之后，能否及時建立起長期有效的相對貧困長效機制。
自2013年提出“精準扶貧”重要思想以來，經過多方不懈的努力，我國的扶貧開發(fā)工作取得了顯著成效。自2013至2018年，我國農村貧困人口從9899萬減少到1660萬，每年脫貧人數都保持在1200萬以上，832個貧困縣已脫貧摘帽436個。而我國扶貧工作能取得諸多成就，很大程度上得益于黨中央制定的一系列扶貧扶智、社會保障的政策，其中財政政策發(fā)揮了極為重要的作用。分析當前我國脫貧成效較為顯著的幾個省的減貧經驗：廣西南寧政府帶頭建立中草藥產業(yè)示范區(qū)，帶動農戶入股委托經營，幫助200余戶深度貧困戶脫貧；安徽金寨縣扶貧辦人員創(chuàng)新“＋扶貧”模式，實行“光伏扶貧”，助力10.58萬貧困人口脫貧。因此，從當前全國范圍來看，產業(yè)扶貧、易地搬遷、生態(tài)補償脫貧、教育脫貧等我國政府主導下的公共財政扶貧方式，在開發(fā)式扶貧工作中優(yōu)點逐漸顯現。雖然在多年以來的扶貧實踐中，政府的財政減貧職能不斷被強化，但當前已有財政政策的運用、效果評估和監(jiān)督管理還不夠完善，因此要進行探索。
1深度貧困的成因
1.1地理稟賦不利
我國大約有80%的深度貧困人口居住在區(qū)位偏遠、信息閉塞、生產生活條件相對惡劣的山區(qū)、林區(qū)和沙區(qū)，缺乏基本的發(fā)展條件。這些深山、高山區(qū)發(fā)展困難，通常具備高、寒、大、遠、邊的地理特征，區(qū)域分割現象嚴重，中心城市對周邊貧困地區(qū)的帶動作用后勁不足。旅游、農業(yè)等特色資源開發(fā)程度低，基礎設施落后，產業(yè)鏈條不完整，資源優(yōu)勢難以轉化成為發(fā)展優(yōu)勢。由此形成的傳統(tǒng)生產方式落后，當地村民生產積累少，不具備抵御市場風險的能力，貧困面廣、程度深。據國務院扶貧辦對我國最為困難的20%的貧困縣所做的分析，這些深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率平均在23%，每縣貧困人口平均在3萬人，分布在我國十四個集中連片特困區(qū)。而導致這些地區(qū)基礎設施落后，脫貧難度大的重要原因之一就是其惡劣的生存條件。以其中之一的秦巴山區(qū)為例，秦巴山片區(qū)西起青藏高原東緣，東至華北平原西南部，跨秦嶺、大巴山，片區(qū)內地形復雜，洪澇、干旱、山體滑坡等自然災害易發(fā)多發(fā)，是我國六大泥石流高發(fā)區(qū)之一。地理位置偏遠，自然災害多發(fā)，西北地區(qū)又缺水，導致秦巴山區(qū)建設成本高，施工難度大，基礎設施嚴重落后，脫貧難度隨之增加。由《秦巴山片區(qū)區(qū)域發(fā)展與扶貧攻堅規(guī)劃》顯示，片區(qū)內有50.6％的建制村不通瀝青（水泥）路，且斷頭路多，高速公路覆蓋范圍不足，大山深處還有一些群眾靠溜索出行，嚴重制約了其豐富礦藏資源等優(yōu)勢的發(fā)揮。
1.2社會發(fā)育不足
為實現“控輟保學”的目標，國家大量撥付財政資金給深度貧困地區(qū)，扶持農村義務教育，同時改善師資條件，留住人才。但上級政府對資金具體的運用缺乏詳細的指引，導致貧困地區(qū)的政府將財政資金只用在“看得見”的地方，并未從根本上改善農村辦學情況。因此，深度貧困地區(qū)學校少，優(yōu)秀師資力量考慮到待遇問題，也不愿進入深度貧困地區(qū)教學，造成了地區(qū)內教育的缺位。以陜南安康為例，其2017年義務教育階段貧困生占到總貧困生人口數的60.9%。深度貧困地區(qū)嚴重的義務教育缺失現象，使很多學生不具備進入高等院校學習的知識水平，導致深度貧困地區(qū)的學生成為高職中專等高昂收費院校的主要生源。其中很多學生由于家庭拮據，放棄求學機會，留在家中務農，社會發(fā)育日益不足。除此以外，“爭戴窮帽”現象在深度貧困地區(qū)屢見不鮮。很多貧困戶即使家庭收入已高于當前絕對貧困線，也不愿上報真實情況。這種只靠政府補貼救濟度日的“等、靠、要”依賴心理，阻礙了其不斷發(fā)展先進的脫貧手段和方法?！熬褙毨А毕碌慕┗Ｊ赜^念，為傳統(tǒng)小農經濟的鞏固延續(xù)提供了土壤，由此也加大了此類地區(qū)脫貧的難度。
1.3代際傳遞突出
深度貧困地區(qū)自然資源、地理稟賦的不利及社會發(fā)育的不足，使得這些地區(qū)社會資源長期固化，阻斷了貧困群體向上流動的通道。貧困在家庭中不斷傳遞，導致子輩在成年以后重復其父輩的貧困。需要指明的是，貧困的代際傳遞并不只是貧困現象的傳遞，還包含相關條件和生產因素的傳遞。其中教育資本和人力資本是影響深度貧困代際傳遞的主要因素。據哈佛大學帕特南教授和其團隊的相關研究，因為父母受教育水平不高及社會資本的缺失，貧困地區(qū)的子輩更容易陷入“弱關系”。這些父母社會關系網簡單，絕大多數僅限于親戚和鄰居，很難為子輩補充高層次的人脈資源，階層跨越也難以實現。不平等在連片特困區(qū)等深度貧困家庭的代際間不斷累積和疊加，“貧二代”“貧三代”人數連年增加。財政專項資金使用效率不高又導致深度貧困地區(qū)缺乏優(yōu)質師資力量，教學質量長期難以改善，這些家庭受教育程度始終處在底層，使代際傳遞問題難以得到根本解決。
2現有財政扶貧政策問題
2.1產業(yè)扶貧缺乏后續(xù)指導措施，農戶生產偏離市場需求
當前，產業(yè)扶貧政策是我國用財政手段幫助貧困戶從“輸血”到“造血”轉變的重要手段。產業(yè)發(fā)展是脫貧事業(yè)穩(wěn)步發(fā)展的根基。近年來，深度貧困地區(qū)的產業(yè)扶貧經過國家支持、實踐探索已積累了一定的經驗。產業(yè)扶貧加快了深度貧困地區(qū)的城鎮(zhèn)化和市場化速度，但同時也增加了其生活消費的支出。即經營性收入的提高無法彌補其在疾病、自然災害和教育等其他風險下不斷增加的支出，而政府也未針對產業(yè)扶貧產生的這類次生問題制定相應幫扶措施，導致貧困群眾仍需舉債度日。其次，當前產業(yè)扶貧方式主要指參與式扶貧，這是解決窮人被邊緣化感的有效措施。但貧困群眾的教育程度普遍偏低，缺乏專業(yè)知識技能，滋生了其“等、靠、要”的依賴心理，參與化程度不高，所以導致政府進行產業(yè)扶貧過程中脫離群眾。與此同時，深度貧困地區(qū)偏遠的地理方位，也使得產業(yè)扶貧經營難以集中化，主要采用分散經營，貧困群眾與現代農業(yè)機構銜接錯位，貧困群眾的產業(yè)無法適應“大市場”需要，貧困戶市場風險性增加。諸多因素，直接決定產業(yè)發(fā)展處于低水平，造成了扶貧致貧等轉型性的次生貧困現象的發(fā)生。
2.2生態(tài)扶貧行政監(jiān)管制度不健全，貧困群體缺乏參與自覺性
生態(tài)補償脫貧被列為“五個一批”工程中的一項重要內容。各省近年來積極響應中央號召，紛紛在省內生態(tài)保護區(qū)對貧困群眾采取生態(tài)補償脫貧政策。比如，2016年，陜西省采取多種措施為貧困人口開啟“生態(tài)脫貧通道”，計劃在2020年將萬余名貧困人口就地轉化為護林員。陜西省榆林市綏德縣2019年選聘了274名建檔立卡貧困人口作為生態(tài)護林員，這項舉措不但增加了生態(tài)護林員的家庭收入，也保護了森林安全，走出一條“農民得實惠、生態(tài)得保護”的“雙贏”之路。但生態(tài)補償脫貧當前在我國屬于新興政策，國家缺乏對相關部門職能的明確劃分，部門監(jiān)管不到位，監(jiān)管人員不作為，給了貧困村干部私吞補償資金的貪腐機會。據不完全統(tǒng)計，僅陜西安康一市，2019年就通報了三起村干部長期保管已故五保戶公益林補償金的案例。除此以外，目前生態(tài)補償政策在貧困地區(qū)推行有一定困難。首先在于財政資金偏好于撥付給村頭大戶，大量普通貧困農戶在此過程中獲得不了資源，被剝奪了參與的能力，自然失去了支持生態(tài)補償政策的意愿。其次，處于生態(tài)保護區(qū)的深度貧困人口大多教育水平低，意識不到生態(tài)補償對社會發(fā)展的推動性和自身的社會責任，缺乏自覺參與的自覺性。當前絕大多數的補償者是在政府強制下被動補償，受償者也是被動接受，貧困居民的積極性調動不起來，對于緩解深度貧困往往收效甚微。
2.3易地搬遷資金來源不穩(wěn)定，相關政策宣傳不到位
易地搬遷政策自2001年在我國開始試點，經多年實踐已經驗證其對于解決“一方水土養(yǎng)育不起一方人”的生態(tài)貧困地區(qū)的貧困問題有重要作用。在易地扶貧搬遷工作中，政府起主要推動作用，從搬遷條件的設定再到扶貧對象的甄別和實施，全部統(tǒng)一由政府安排，這就要求有充足的財政資金投入，巨大的資金缺口便成為政府一大困擾。如，在易地扶貧搬遷“十三五”規(guī)劃期間，陜西省共需籌融資525.25億元。但截至2018年底中央撥付給陜西省的只有73.61億元，剩下的資金缺口需要政府通過發(fā)放政府債券、申請長期專項資金或向群眾籌措。從中撥付給深度貧困地區(qū)的資金更是不足以完成其安置房建設，改良基礎設施。而且，除中央撥付外的這些資金來源都存在不穩(wěn)定因素，群眾籌措能力也有限。所以如何尋找更為穩(wěn)定的資金來源，如何使資金利用更加有效，給了包括陜西省政府在內的深度貧困地區(qū)的政府一大考驗。其次，貧困戶認識不到位。一是由于政府對于相關搬遷政策宣傳不到位，在政策實行過程中缺乏適當的反饋渠道，政府沒有也及時回應群眾的問題。二是目標搬遷農戶文化水平有限，看不到易地搬遷背后的長遠利益，僅關注眼前利益，安貧守舊，不愿意配合。
3財政減貧路徑的改進與探索
3.1構建產業(yè)扶貧市場機制
深度貧困地區(qū)自然地理稟賦較差，地理位置偏僻，信息閉塞，導致農民缺乏市場意識、相關專業(yè)知識，與“大市場”需求脫節(jié)，產業(yè)扶貧政策不力。為改進這種現狀，政府要將市場作為治理深度貧困的主戰(zhàn)場。通過引入大型知名企業(yè)、現代農業(yè)機構與小型農戶“多對一”銜接，將原來的分散式經營變?yōu)橛薪M織的規(guī)模性合作經營，構建起適合該地區(qū)的系統(tǒng)的產業(yè)扶貧市場機制。從富裕地區(qū)涌入的大型企業(yè)和農業(yè)機構不僅可為產業(yè)扶貧提供資金支持，緩解財政資金壓力，同時通過對深度貧困地區(qū)的農戶提供本企業(yè)先進技術和優(yōu)良品種，逐漸引導當地貧困群眾形成區(qū)域性聯(lián)合經營的地方特色產業(yè)，使其從延長的產業(yè)鏈中切實獲利，提升農戶參與產業(yè)扶貧的積極性。在此過程中，民間資本也得以盤活，企業(yè)活力增強，產業(yè)扶貧政策實現“多方共贏”，真正意義上推動全社會實行市場化運作。
3.2優(yōu)化脫貧相關制度設計
生態(tài)補償脫貧和易地扶貧搬遷均屬于2000年后我國新興的扶貧政策，主要問題均在于相關制度設計還不夠完善，深度貧困地區(qū)群眾對于這類生態(tài)扶貧政策還無法理解。針對生態(tài)扶貧中出現的貪腐問題，政府應建立包干督導制度，在各深度貧困地區(qū)下派行政專員對主管村干部監(jiān)督，落實“兩人為公”原則，要求其在資金使用、項目投招標等重要環(huán)節(jié)，列明責任清單。對主管干部和監(jiān)督人員要出臺文件，形成細致的監(jiān)管要求，切實解決扶貧過程中部門監(jiān)管不到位、有關人員不作為的問題。對于貧困群眾難以理解相關政策的問題，政府應進一步加強生態(tài)扶貧、易地搬遷的規(guī)劃管理，同時建立“一戶帶一戶”的制度，即讓已經成功進行易地扶貧搬遷和生態(tài)補償脫貧的脫貧戶與拒絕進行搬遷和生態(tài)補償的貧困戶進行一一對接，成功脫貧戶的親身經驗可以讓拒絕的貧困戶對財政脫貧政策有更為直觀的感受，也可以在日后學習經驗，一定程度上也減輕了政府的幫扶負擔。
3.3全面提升農村教育質量
深度貧困地區(qū)當前嚴峻的貧困代際傳遞現象和社會發(fā)育不足，究其原因都在于貧困地區(qū)各階段教育的缺位。對貧困地區(qū)加強扶智力度是阻斷貧困代際傳遞的有效途徑。政府要想提高農村教育質量，應首先對貧困地區(qū)教學主管部門繼續(xù)加大專項教育資金的撥付，為充足學位供給提供必要資金支持，但要配備專員監(jiān)督資金的使用，列明詳細責任清單，以保證資金使用的有效性。其次，各深度貧困地區(qū)要全面提升深度貧困地區(qū)教師的工資待遇及社會保障，其平均工資收入水平至少不低于當地公務員平均薪資水平，為教師提供當地完善的醫(yī)療保險、住房保障等社會保障，免除其后顧之憂。
3.4完善財政資金綜合管理
除要對當前已有路徑進行改進之外，還要對其他減貧路徑進行探索。鑒于我國農村地區(qū)整體的貧困性質發(fā)生了明顯改變——由絕對貧困轉變?yōu)橄鄬ω毨?，由基本生存貧困到深度發(fā)展貧困，下一步的財政扶貧路徑探索重點應為建立適應當前貧困現狀的多維貧困標準，加強對深度貧困人口的精準識別機制。當前我國仍是“雙軌制”扶貧資金管理體系，即扶貧辦負責扶貧工作決策與監(jiān)督環(huán)節(jié)，其余相關機構負責資金合理配置，而扶貧開發(fā)財政投入都由區(qū)縣一級政府組織實施。因此，首先要在區(qū)縣政府成立扶貧支農資金整合領導小組，集中扶貧資金決策與配置權力。第二，在財政資金的使用過程中，政府要根據不同貧困項目的分類，對財政資金精準分配，同時要強化對各受益群體后續(xù)脫貧效果的監(jiān)督，將項目賦予科學權重指標，將財政資金收入與扶貧費用進行配比分析，保證取之于民，用之于民。第三，進一步建立扶貧領導班子的監(jiān)督管理制度，從制度上減少甚至杜絕物品管理部門未經規(guī)定擅自挪用扶貧事業(yè)管理費用的貪腐現象，提高財政扶貧資金使用效率。
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作者：馬岳潮 朱丹青 何昕桁 羅文春 單位：陜西科技大學