財政分權(quán)論文：中俄財政分權(quán)安排比較分析
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本文作者：洪丹丹 單位：上海財經(jīng)大學(xué)國際工商管理學(xué)院
中俄的政府組織結(jié)構(gòu)非常相似，但各級政府之間的財政分權(quán)安排由此而形成的對地方政府的激勵條件各自有別。中國是一個財政分權(quán)和政治集權(quán)相結(jié)合的國家，有五級行政機(jī)構(gòu)：中央、省級、市級、縣級和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級，20世紀(jì)80年代初以及1994年的兩次財政改革進(jìn)一步將財政權(quán)力下放，擴(kuò)大了地方政府的一些稅收自主權(quán)。俄羅斯是聯(lián)邦制國家，也有五級政府機(jī)構(gòu)：聯(lián)邦中央、聯(lián)邦成員、一級地方政府、二級地方政府和三級地方政府，聯(lián)邦中央、聯(lián)邦成員和一級地方政府都有權(quán)力決定本級別的財政收入與支出。在各級地方政府的財政支出責(zé)任分配上，二者也非常相似。中國省級以下的政府在公共支出總額中的比重持續(xù)上升，而俄羅斯的地方政府基本上承擔(dān)著大比例的公共支出。但在地方政府的支出責(zé)任分工卻都不明確，二者的地方政府都需要承擔(dān)大學(xué)前教育、大部分的醫(yī)療和地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)等公共品的提供，并支持和補(bǔ)貼國有企業(yè)，如俄羅斯地方政府的最大支出是用于補(bǔ)貼大型國有企業(yè)以及公用事業(yè)上。同時，私人企業(yè)的管理權(quán)都集中在地方政府手中，地方政府負(fù)責(zé)審批、稅收、監(jiān)管等事務(wù)，甚至地方政府也可以向企業(yè)租售土地，并制定各種地區(qū)的法規(guī)政策。二者在財政收入來源和結(jié)構(gòu)上也非常相似，尤其表現(xiàn)在具有一定的財政自主權(quán)。中國的地方政府財政由預(yù)算財政收入和其他財政收入組成，俄羅斯地方政府財政由地方本級財政和共享財政組成，兩國的地方政府本級財政均有各項特別的稅種設(shè)置，包括營業(yè)執(zhí)照費和其他費用、各種附加稅和罰款，還有非稅收的財政收入，其中主要是來自于地方的土地租售、地方政府擁有的國有企業(yè)的各種利潤以及國有資產(chǎn)私有化的收益等。
中俄在財政收入的分配上有顯著差異。中國的財政收入分配形式盡管多種多樣，但一般情況下，財政收入的分配方案是下一級政府與上一級政府形成協(xié)議，按比例分成后結(jié)余自留。實際上，省一級政府相對以下各級的地方政府擁有更多的談判權(quán)，能夠保留一定的財政收入。但是省一級以下的地方政府財政收入的分成并不如省一級政府與中央政府之間財政收入的分成情況那么規(guī)范和詳細(xì)。有的地方政府通過其他收入等方式成為地方稅基的擁有者，成為刺激它們盡可能擴(kuò)大財政收入的原動力。與之相對，俄羅斯政府之間的財政分配往往需要一而再、再而三的討價還價才能確定，聯(lián)邦中央政府以下各級的地方政府財政自有收入取決于各自權(quán)力的大小。即便地方政府的某些財政收入有一定比例的增加，但是其預(yù)算收入也未必隨之增長，二者并不相關(guān)。聯(lián)邦中央和聯(lián)邦成員協(xié)商制定財政分成方案，每一年或每兩年協(xié)商決定后者的財政分成方案，導(dǎo)致大部分的聯(lián)邦成員沒有一個固定的方案來規(guī)范共享財政的比例和財政轉(zhuǎn)移的金額。聯(lián)邦成員政府與地方政府的財政分成也比照其與聯(lián)邦中央政府的情況考量，一般的情況是首先由聯(lián)邦成員政府估算下一級地方政府財政支出的基本水平及其相應(yīng)的金額，而后與各地方政府討價還價，決定財政轉(zhuǎn)移和共享財政的分成比重，討價還價式的財政收入分配方式導(dǎo)致了地方政府沒有任何激勵去增加財政收入，因而也沒有動力促進(jìn)該區(qū)域的經(jīng)濟(jì)增長。
理論模型
通過對兩個典型化事實的比較分析，可以看出中央政府對地方政府的政治激勵對分權(quán)下的地方政府行為選擇是有較強(qiáng)影響的?；贐lanchard和Shleilfer（2001）的理論模型分析，可以了解分權(quán)下的政治激勵對地方政府行為的重要影響，同時也可以從地方政府行為的角度解釋不同的變遷路徑與經(jīng)濟(jì)績效的關(guān)系。假定一個國家中的政府只有兩個層面，每一個地方政府都面臨著一個簡單選擇：要么選擇增長策略，限制資源向那些瀕臨破產(chǎn)的舊國有企業(yè)或部門轉(zhuǎn)移，同時允許有競爭力的新生私有企業(yè)的市場準(zhǔn)入和發(fā)展；要么選擇阻礙策略，繼續(xù)向這些舊有的國有企業(yè)或部門提供資金和政策支持，甚至直接注入資本金，并不允許新的私有企業(yè)的市場準(zhǔn)入。
假定y代表地方政府選擇增長策略所帶來的額外稅收收入，即如果地方政府選擇促進(jìn)新生私有企業(yè)的發(fā)展，可以獲得更多的稅收收入。b代表地方政府選擇阻礙策略所獲得的財政收入，即如果地方政府還是支持舊有國有企業(yè)，可以獲得的稅收收入。b可能反映國有企業(yè)的收入以受賄、現(xiàn)金等形式轉(zhuǎn)移給地方政府，也可能反映地方政府官員從中獲得的壟斷租金。假設(shè)中央政府的愿望是地方政府選擇增長策略，可以通過兩種方式來影響地方政府的選擇：一是與地方政府分享稅收收入，a為地方政府可以獲取的來自于增長份額的分成比率，如果一個地方政府選擇促進(jìn)新生私人企業(yè)的發(fā)展，那么它能獲得額外收入ay；二是控制地方政府的政治權(quán)力，如中央政府可以通過選任地方政府官員來控制他們的策略選擇。因此，地方政府有兩種不同的獲取收益的可能性，要么選擇增長策略，從新的稅收分成中獲取ay，要么選擇阻礙策略，從壟斷租金中獲得b。中央政府可以通過控制政治權(quán)力來影響地方政府的選擇，用px代表地方政府選擇阻礙策略也掌握權(quán)力的概率，py代表地方政府選擇增長策略并掌握權(quán)力的概率。定義P=Px/Py，那么P值取決于地方政府官員是否由中央政府任命產(chǎn)生，或是由選舉產(chǎn)生，即中央政府的政治權(quán)力在多大程度上影響地方政府官員的選擇。如果地方政府官員是被任命的，可以認(rèn)定中央政府能自由地選擇P的價值；如果他們是被選舉的，那么結(jié)果依賴于中央政府影響選舉結(jié)果的能力，比如是否采用推薦或特定候選人等方式。如果中央政府并不能影響地方政府官員選舉或任命的結(jié)果，那么p值可能小于1，地方政府將更傾向于被舊的利益集團(tuán)“俘獲”而選擇各種方式支持原有的國有企業(yè)或部門，抑制新興的私有企業(yè)發(fā)展。因此，如果Pxay>Pyb，即Pay>b，地方政府將選擇增長策略，允許新興的私有企業(yè)進(jìn)入和發(fā)展，不受舊有的國有企業(yè)各種壟斷租的“俘獲”，從而獲得了效率的提高和經(jīng)濟(jì)的整體提升。
根據(jù)這些分析和假設(shè)條件，如果地方政府選擇增長策略，必須滿足Pay>b，這意味著p值越大，政治權(quán)力越傾向向中央政府集中；或是a值越大，地方政府從增長策略中獲得的新增分成收益越多，那么潛在的y值也越大，并且要高于地方政府從舊的國有企業(yè)獲得的壟斷租b，那么其就會選擇放棄對舊的國有企業(yè)的各種扶持政策，允許新的效率高的企業(yè)發(fā)展，從而獲得增長的收益和好處。反之，其會繼續(xù)阻礙新興的私有企業(yè)進(jìn)入和競爭，繼續(xù)維持獲得壟斷租，無法獲得增長的收益。在討論該模型的各參數(shù)之前，對“中央政府選擇增長策略”這一假定會存有疑問，從中國和俄羅斯的實踐經(jīng)驗上觀察往往是中央政府的各項政策或措施破壞了經(jīng)濟(jì)增長的正向趨勢，但這一模型考察的是地方政府的行為模式，在轉(zhuǎn)型的大背景之下，如果假定中央政府比地方政府更不易受到最初的租金持有者———國有企業(yè)或部門的“俘獲”，這一模型的假設(shè)條件就成立。考慮P值，中國的地方政府官員基本上是由上一級政府任命，并且中央政府采用績效考核評估地方政府官員是否促進(jìn)了該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，并以此來作為晉升或提拔的條件之一。因此，P值顯而易見在中國應(yīng)該是一個較大的數(shù)值。在俄羅斯，地方政府官員是由選舉產(chǎn)生，并非來自中央的任命。盡管中央政府也可以通過行政職能的方式，或?qū)Φ胤秸賳T選舉的支持來影響地方政府的選舉結(jié)果，但是與中國的中央政府相比較，俄羅斯的中央政府獎賞和懲罰地方政府的能力會受到較大的限制，其P值應(yīng)該是遠(yuǎn)低于中國的。依據(jù)這一簡單模型的分析，政治權(quán)力的不同表現(xiàn)形式，可能將成為分權(quán)下的中國和俄羅斯地方政府行為差異的一個重要原因。為了能保持一個足夠大的P值，即使a值略低，也能讓地方政府選擇增長策略。中國的中央政府與地方政府共享財稅收入和支出的責(zé)任，但是由于政治權(quán)力集中，即上一級政府有任命下一級政府官員的權(quán)力，即便a值略低，分權(quán)下的地方政府也有較強(qiáng)的激勵來促進(jìn)該地區(qū)的增長。俄羅斯中央政府面臨一個較低的P值，如果a值也較低，那么地方政府將毫無動力選擇增長策略來促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
這一模型的推斷可以從俄羅斯早期的中央與地方政府的財政分權(quán)制度演進(jìn)中觀察到，在大多數(shù)俄羅斯地區(qū)，中央政府根據(jù)以往延續(xù)下來的財政分成習(xí)慣會采用a>1，通過向一些產(chǎn)油區(qū)征稅，中央政府容忍著巨額財政赤字以彌補(bǔ)凈收入下降導(dǎo)致的財政收入不足。與此同時，中央政府也在政治上加強(qiáng)了對地方政府官員的管理，所以P值也相對較高。這些政策發(fā)揮了一定的作用，因此，這一時期地方政府基本上選擇增長策略來促進(jìn)該地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長。但是，后來巨大的財政赤字壓力讓俄羅斯的中央政府不得不減低a值，向各個聯(lián)邦轉(zhuǎn)移越來越沉重的財政壓力。政治權(quán)力并不像前期那么集中，地方政府官員的選舉制度日趨成熟，大大減低了P值。不斷持續(xù)的衰退不僅打擊了俄羅斯的經(jīng)濟(jì)，同時也減少了對y的期望值，而在中國的分權(quán)化改革過程中，分權(quán)下的政治激勵在促進(jìn)地方政府選擇合理的行為上有較大的正面效應(yīng)，即政治激勵對分權(quán)下地方政府行為的影響非同小可。這也從一個側(cè)面驗證了許多學(xué)者關(guān)于分權(quán)的競爭性收益需要依賴政治集中化的結(jié)論。
結(jié)論
首先，中國在某種程度上強(qiáng)調(diào)政治激勵的財政分權(quán)在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮了有益的作用，正如大部分研究強(qiáng)調(diào)中國財政分權(quán)的競爭性收益需要依賴政治集權(quán)化的觀點一樣，中國受益于這種較強(qiáng)的政治激勵的正面效應(yīng)。
其次，俄羅斯前期財政政策和經(jīng)濟(jì)績效相對貧弱的一個主要原因是政治權(quán)力的分散化，因此，俄羅斯的財政聯(lián)邦主義經(jīng)歷了集權(quán)—分權(quán)—再集權(quán)的歷程，實際上是分權(quán)下的政治權(quán)力從相對集中化到分散化，重新又回到集中化的過程。盡管各種設(shè)計良好的稅收和財政政策能夠激勵地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，但這些政策要求中央政府和地方政府之間有明確的稅基和財政收支責(zé)任上的分離。倘若這些條件都不滿足，就需要明確的政治激勵的信號，以引導(dǎo)地方政府行為的選擇，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
如果擴(kuò)展理論模型中P值的涵義不只是中央政府對地方政府官員任選的權(quán)力，也指來自本地區(qū)選民自由遷徙所帶來的稅基變化，即一個良好的選舉制度能夠提高P值，這一模型就可以認(rèn)為是傳統(tǒng)財政分權(quán)理論“用腳投票”模型的一種擴(kuò)展。由此可以總結(jié)一個良好的財政分權(quán)若發(fā)揮作用有三個條件，a值和P值的兩個涵義，即地方政府財政收支的自主性、中央政府的政治控制和良好的退出與呼吁機(jī)制，三者之間相互約束并互相影響。本文的討論集中在分權(quán)下政治激勵對地方政府行為的重要性，同時也認(rèn)同一個良好的退出與呼吁機(jī)制也能大大提高P值。大量文獻(xiàn)更加強(qiáng)調(diào)分權(quán)下財政激勵的有效性即財政自主性的重要性，但若脫離對分權(quán)下政治激勵的討論，這一分析就會有失偏頗，這也是本文的研究意義所在。
