農(nóng)村金融論文：民族地區(qū)財(cái)政性金融系統(tǒng)建構(gòu)路徑

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本文作者：石健 單位：中央民族大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院

解決農(nóng)村金融市場(chǎng)供給的缺失必須有一個(gè)外力，甚至應(yīng)該是一種非商業(yè)和非盈利的力量去緩解高風(fēng)險(xiǎn)、降低交易成本和解決抵押物不足中信息缺失問題，或者可以說現(xiàn)在農(nóng)村金融市場(chǎng)建設(shè)缺乏一個(gè)保障力量，這個(gè)保障力量又是一個(gè)“公共品”，商業(yè)資本是不能由承擔(dān)這個(gè)力量的成本。由于是“公共品”性質(zhì)，這個(gè)保障力量只能由公共財(cái)政來承擔(dān)，但是由于公共財(cái)政是普遍缺失的“公共資源”，“普惠制”下的財(cái)政投入是無法解決農(nóng)村金融市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)資金的巨大缺口。這就需要?jiǎng)?chuàng)新財(cái)政支農(nóng)投入方式，通過建立“經(jīng)營性”的財(cái)政支農(nóng)投入機(jī)制和運(yùn)營模式，改革財(cái)政的無償投入，轉(zhuǎn)為經(jīng)營性運(yùn)營，有償使用，通過市場(chǎng)化運(yùn)作，在填補(bǔ)農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展保障缺失中，以低收益的原則，輔以持續(xù)不斷投入，不多擴(kuò)大財(cái)政在農(nóng)村金融中的資金，解決“稀缺性”財(cái)政資源投入不足和滿足農(nóng)村金融市場(chǎng)發(fā)展保障資金需求。由于這部分財(cái)政性資金參與了農(nóng)村金融市場(chǎng)建設(shè)，這里就可以提出一個(gè)“財(cái)政性金融”的概念，所謂財(cái)政性金融或稱之為財(cái)政性準(zhǔn)金融，是指為了有效填補(bǔ)農(nóng)村地區(qū)金融空白，整合各類財(cái)政支農(nóng)資金，建立專項(xiàng)用于扶持農(nóng)村金融體系發(fā)展的有償性財(cái)政支農(nóng)資金，并將這部分專項(xiàng)用于支持農(nóng)村金融發(fā)展的資金通過發(fā)起和設(shè)立國有農(nóng)業(yè)資本運(yùn)作平臺(tái)，并將每年預(yù)算內(nèi)財(cái)政支農(nóng)資金持續(xù)注入平臺(tái)，不斷擴(kuò)大運(yùn)營資本金，通過擔(dān)保、股權(quán)投資及產(chǎn)業(yè)基金等形式，以建立擔(dān)?；鸷椭мr(nóng)貸款業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金及共同發(fā)起成立農(nóng)村微型金融等形式，拉動(dòng)商業(yè)資本和民間資本進(jìn)入農(nóng)村和農(nóng)業(yè)市場(chǎng)，共同形成支農(nóng)金融體系。財(cái)政性金融發(fā)起的目的是為了有效解決農(nóng)村信貸市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償不足、交易成本過高和信貸抵押物不充分的難題，通過建立以財(cái)政資金帶動(dòng)其他金融資本發(fā)展的聯(lián)動(dòng)機(jī)制，財(cái)政資金以市場(chǎng)化方式運(yùn)作獲得金融（或準(zhǔn)金融）執(zhí)業(yè)牌照，通過建立運(yùn)營平臺(tái)，逐步將一些財(cái)政支農(nóng)政策和資金通過國有政策性平臺(tái)運(yùn)作，搭建與正式金融合作的機(jī)制，起到引導(dǎo)和撬動(dòng)功能，進(jìn)而通過布局農(nóng)村微型金融，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村金融體系的覆蓋，提供貼近“三農(nóng)”需求的金融供給。這也是改革財(cái)政投入，創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)方式的大膽嘗試，也有利于進(jìn)一步提升財(cái)政支農(nóng)資金使用效率和使用效益，也符合“經(jīng)營財(cái)政”的戰(zhàn)略思路?！柏?cái)政性金融”更多是微觀操作層面的概念，是為了解決地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)融資困難通過平臺(tái)發(fā)放、入股等方式推動(dòng)農(nóng)村金融體系建設(shè)的一個(gè)金融投入方式，甚至可以說一個(gè)特別的“金融產(chǎn)品”，這點(diǎn)要與國內(nèi)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、國家開發(fā)銀行等政策性金融區(qū)分開來。政策性金融更是一個(gè)宏觀的概念，往往事宜國家信用為基礎(chǔ)、國家作為融資主體運(yùn)用各種特殊手段和融資渠道、為配合國家特定經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略二進(jìn)行的特殊的資金融通行為。是一個(gè)國家層面，宏觀角度的政策性金融融資。正是由于財(cái)政金融的特殊性，通過對(duì)國內(nèi)一些省份已經(jīng)開始嘗試?yán)秘?cái)政性資金推動(dòng)農(nóng)村金融體系建設(shè)經(jīng)驗(yàn)分析的基礎(chǔ)上，結(jié)合西部地區(qū)“三農(nóng)”發(fā)展情況和地區(qū)區(qū)情，做好財(cái)政性金融工作。

現(xiàn)代新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)派認(rèn)為，農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)發(fā)展只有通過“市場(chǎng)”和“政府”的協(xié)調(diào)才能實(shí)現(xiàn)。反映到西部民族地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)同樣需要正式制度下的金融組織與政府進(jìn)行協(xié)調(diào)才能夠?qū)崿F(xiàn)金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的協(xié)調(diào)。我國目前農(nóng)村金融體系主要還是以農(nóng)村信用合作社為主體框架，輔以涉農(nóng)商業(yè)銀行（中國農(nóng)業(yè)銀行）、政策性銀行（農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行）、郵儲(chǔ)銀行、微小金融機(jī)構(gòu)（村鎮(zhèn)銀行）、財(cái)政發(fā)起的村級(jí)互助組織及民間互助組織和個(gè)人自發(fā)信用貸款業(yè)務(wù)（高利貸）等。但是要看到我國農(nóng)村金融目前仍然是整個(gè)金融體系最薄弱的環(huán)節(jié)，最突出的問題是機(jī)構(gòu)網(wǎng)點(diǎn)覆蓋率低，體制機(jī)制不健全不完善，服務(wù)供給很不充分，“貸款難”問題仍然沒有得到根本性改變。同時(shí)長期的農(nóng)村金融市場(chǎng)中的“政府缺位”和“市場(chǎng)缺位”成了西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)空白的直接體現(xiàn)。尤其“政府缺位后，私人所有的金融體系所依賴以運(yùn)行的制度并沒有獲得有效的發(fā)展”（IMF,2001），所以在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，當(dāng)原有政府（國有）農(nóng)村金融組織所占的市場(chǎng)份額空缺后，如果私人（民間）的資本無法補(bǔ)充的話，政府就必須繼續(xù)保持一定的占有。但是由于長期的空白，政府如果再以從前的方式進(jìn)入，比如行政性指令或者貼息貸款等方式，往往會(huì)產(chǎn)生大量的額外成本和尋租費(fèi)用。所以最直接的方式就是通過市場(chǎng)化的方式，以經(jīng)營性的運(yùn)營方式，更多考慮成本和收益的角度下，以直接提供金融服務(wù)或者間接推動(dòng)金融機(jī)構(gòu)提供服務(wù)的方式，滿足農(nóng)村金融的需求。同時(shí)也要看到“較低的信貸利率，較高的成本和普遍存在違約的擴(kuò)散效應(yīng)，以及“貧困和金融之間的關(guān)系相當(dāng)復(fù)雜的，對(duì)農(nóng)村金融不正確的理解和期望反而適得其反”以及“試圖運(yùn)用農(nóng)村金融市場(chǎng)作為財(cái)政手段幫助貧困者，雖然意愿良好，而其效果就像用放血來治療傷腿病人一樣—不但不能解決問題，反而會(huì)引起較大的副作用?！泵鎸?duì)農(nóng)村金融生存環(huán)境的特殊性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)弱質(zhì)、交易成本過高、契約雙方信息不對(duì)稱、道德風(fēng)險(xiǎn)較高的環(huán)境下，財(cái)政性農(nóng)村金融的歸宿點(diǎn)，也是實(shí)現(xiàn)效益和社會(huì)福利的同時(shí)均衡。這首先需要確定的財(cái)政性金融在目前農(nóng)村金融體系中承擔(dān)的角色。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)即使是落后的自然經(jīng)濟(jì)也不能忽視市場(chǎng)的力量，市場(chǎng)無形的手更決定農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融持續(xù)和健康的發(fā)展，所以正式金融組織最終才是農(nóng)村金融發(fā)展的主體。財(cái)政性金融更多是為了彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈農(nóng)村金融供給的缺失，扮演的也是引導(dǎo)的角色，或者說將政府“守夜人”的角色進(jìn)一步擴(kuò)大到“領(lǐng)路人”，但不是“主角”，更多通過提供降低金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)和激勵(lì)金融機(jī)構(gòu)設(shè)計(jì)滿足農(nóng)村金融市場(chǎng)需求的一個(gè)外部條件供給者的功能，或者是通過投入一定量的財(cái)政資金，通過一定的平臺(tái)運(yùn)作，以出資成立村鎮(zhèn)銀行、擔(dān)保公司和小貸公司等微型金融組織，搭建一個(gè)適合正式金融組織進(jìn)入的農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，構(gòu)建出正式制度下的農(nóng)村金融與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展模式。

改革開放以來，中國財(cái)政支農(nóng)資金投入總體呈現(xiàn)不斷增加的趨勢(shì)，1981～1997年的17年間,中國財(cái)政支農(nóng)投入的總額為5565.02億元；1998～2005年短短的8年時(shí)間，財(cái)政支農(nóng)投入的總額已經(jīng)達(dá)到13051.9億元；2009年中央財(cái)政預(yù)算安排“三農(nóng)”支出達(dá)7161.4億元，比上年增加1205.9億元；2011年，中央財(cái)政“三農(nóng)”支出在上年大幅增加的基礎(chǔ)上繼續(xù)增加，預(yù)算安排近1萬億元，增幅超過15%，支農(nóng)投向主要用于促進(jìn)農(nóng)民增加收入、增強(qiáng)農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、深化農(nóng)村綜合改革和推動(dòng)農(nóng)村社會(huì)事業(yè)發(fā)展。地方財(cái)政也相應(yīng)加大了“三農(nóng)”投入。已經(jīng)初步形成“多予少取”、“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”的支持農(nóng)業(yè)發(fā)展局面。這也為以財(cái)政金融資本的形成解決了資本金問題。但也要看到目前我國財(cái)政支農(nóng)資金普遍存在財(cái)政支農(nóng)資金總量較大，但區(qū)域配置不均衡；財(cái)政支農(nóng)渠道多，但項(xiàng)目雜、投入分散和管理亂；財(cái)政支農(nóng)結(jié)構(gòu)失衡，縣鄉(xiāng)財(cái)政支農(nóng)能力基本喪失；部分地區(qū)財(cái)政支農(nóng)資金閑置，浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重；財(cái)政支農(nóng)越位、缺位、錯(cuò)位現(xiàn)象并存，監(jiān)管難度大及財(cái)政資金與信貸資金協(xié)調(diào)不暢等問題。在財(cái)政性金融資金的形成劃撥和使用中首先解決目前財(cái)政支農(nóng)資金存在的諸多問題，通過有效的整合各部門口支農(nóng)資金形成一個(gè)穩(wěn)定長效的投入機(jī)制，有效發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)資金的部門協(xié)同效應(yīng)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。如在省一級(jí)財(cái)政廳中農(nóng)業(yè)處、企業(yè)處、經(jīng)建處等多個(gè)處室都有專項(xiàng)用于扶持農(nóng)村金融發(fā)展的資金，但是由于長期的部門分割，資金渠道分散，嚴(yán)重影響了資金打包整體運(yùn)作效力?；诖?，為了更有效的利用財(cái)政支農(nóng)資金中專項(xiàng)用于支持農(nóng)村金融建設(shè)的資金首先應(yīng)該打破部門隔閡，統(tǒng)一將財(cái)政性支持農(nóng)村金融資金整合到一個(gè)渠道，通過有效的運(yùn)作方式和完善、合理的考核機(jī)制和循環(huán)滾動(dòng)的使用機(jī)制，不斷擴(kuò)大財(cái)政性農(nóng)村金融規(guī)模和影響力，并在農(nóng)村金融市場(chǎng)逐步完善后，建立起合適的推退出機(jī)制。

針對(duì)農(nóng)村金融目前最大的問題缺失農(nóng)村金融產(chǎn)品和農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的問題，在解決了財(cái)政性支持農(nóng)村金融建設(shè)的資金后，財(cái)政性金融的使用必須立足解決農(nóng)村金融產(chǎn)品缺失和構(gòu)建農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。財(cái)政支農(nóng)金融資金一開始就要明確資金的有償和滾動(dòng)使用性質(zhì)，直接將資金使用績效考核與農(nóng)村金融體系建設(shè)的實(shí)施效果的好壞掛鉤，通過以結(jié)果為導(dǎo)向的資金使用方式，促使農(nóng)村金融重視投資實(shí)施效果，關(guān)注提升財(cái)政資金使用效益。圍繞強(qiáng)化引導(dǎo)、提升績效的目標(biāo)，財(cái)政部門可以通過制定覆蓋資金使用全過程的項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)方法與工作程序，建立財(cái)政性支持農(nóng)村金融資金的“以結(jié)果為導(dǎo)向、以平臺(tái)投放為抓手、績效評(píng)價(jià)為核心”的新型財(cái)政扶持農(nóng)村金融發(fā)展資金支出機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮財(cái)政“四兩撥千斤”作用。在國內(nèi)目前財(cái)政性金融比較創(chuàng)新的做法是搭建地區(qū)財(cái)政支農(nóng)投放平臺(tái)和出資組建農(nóng)村微型金融體系。搭建財(cái)政性支農(nóng)投放平臺(tái)，往往是通過搭建農(nóng)業(yè)財(cái)政性金融（或者說是農(nóng)村政策性準(zhǔn)金融）的資本運(yùn)營平臺(tái)。如四川和寧夏等省份通過財(cái)政注入資本金成立的寧夏農(nóng)業(yè)綜合投資有限公司，通過打造出地區(qū)農(nóng)業(yè)投融資運(yùn)作平臺(tái)，形成在市場(chǎng)金融條件下通過政府財(cái)政資金引導(dǎo)和激勵(lì)其他金融資本支持農(nóng)業(yè)的有效政策性傳導(dǎo)工具。平臺(tái)通過積極開展投融資業(yè)務(wù)，包括擔(dān)保、投資、保險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)基金等業(yè)務(wù)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)帶動(dòng)商業(yè)資本、財(cái)政資金和民間資本共同投入農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化中，解決“三農(nóng)”發(fā)展資金短缺瓶頸。充分發(fā)揮財(cái)政支農(nóng)政策的導(dǎo)向功能和財(cái)政支農(nóng)資金“四兩撥千斤”的作用，進(jìn)一步探索完善財(cái)政貼息、擔(dān)保、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、民辦公助、以物抵資等有效機(jī)制，強(qiáng)化地方投入責(zé)任，培育農(nóng)民自主參與意識(shí)，吸引帶動(dòng)全社會(huì)增加投入，努力形成政府、社會(huì)、農(nóng)民共同加大“三農(nóng)”投入的新格局。支持農(nóng)村微型金融組織，主要是政府財(cái)政出資或委托財(cái)政性支農(nóng)平臺(tái)股權(quán)投資村鎮(zhèn)銀行、擔(dān)保公司和小貸公司，通過吸收商業(yè)資本、民間資本組成微小型金融機(jī)構(gòu)，充分發(fā)揮這些微型金融扎根農(nóng)村市場(chǎng)的“地緣”和“血緣”優(yōu)勢(shì)，真正解決農(nóng)村金融市場(chǎng)長期存在的“信息失靈”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”問題。如寧夏通過政府農(nóng)業(yè)投融資平臺(tái)入資資金物流中心和移民小貸公司，成功推動(dòng)“掌政模式”和“惠民模式”等微型金融組織的發(fā)展，有效的解決了地區(qū)優(yōu)勢(shì)特色農(nóng)業(yè)發(fā)展資金和移民農(nóng)戶啟動(dòng)資金。

西部地區(qū)長期二元經(jīng)濟(jì)和農(nóng)村金融抑制將農(nóng)村金融交易鎖定在“不交易”或者“半交易”狀態(tài)，“契約”和“信用”等觀念并沒有完全在農(nóng)村金融市場(chǎng)中形成，尤其在遇到“經(jīng)營不善”或者“天災(zāi)人禍”面前，“逆向選擇”和“道德風(fēng)險(xiǎn)”更會(huì)成為農(nóng)民信貸過程中的選擇。也就導(dǎo)致了還保留在農(nóng)村金融市場(chǎng)中的金融組織，更依賴“連帶互保責(zé)任”、“強(qiáng)制保險(xiǎn)”等非正常金融手段，以及“一戶違約，5戶上黑名單”的結(jié)果出現(xiàn)。通過建立起財(cái)政性金融保障機(jī)制，更好的發(fā)揮財(cái)政性金融有效帶動(dòng)商業(yè)金融進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)。首先，建立起涉農(nóng)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償機(jī)制，財(cái)政每年可以通過安排一定支農(nóng)資金專項(xiàng)用于補(bǔ)償財(cái)政性金融和正式金融涉農(nóng)業(yè)務(wù)損失；其次擴(kuò)大農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)涉農(nóng)貸款再貸款保障機(jī)制，尤其鼓勵(lì)微型金融機(jī)構(gòu)擴(kuò)大支農(nóng)信貸規(guī)模，并從資本調(diào)劑利率、貸款貼息等方面給予財(cái)政補(bǔ)助；再次，完善農(nóng)村金融信用環(huán)境，通過加大宣傳力度和惡性欠貸追償力度，努力營造誠信的農(nóng)村社會(huì)信用體系。

財(cái)政支農(nóng)金融資金投入的最終目的，不是形成“國有資本統(tǒng)天下”的舊有農(nóng)信社格局，目的是通過建立以政府投入為引導(dǎo)、市場(chǎng)發(fā)展為主導(dǎo)、吸引金融資本和民間資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的農(nóng)村金融體系，進(jìn)而推動(dòng)地區(qū)農(nóng)業(yè)特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，通過產(chǎn)業(yè)來吸引更多商業(yè)資本和民間金融資本進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，形成一個(gè)“農(nóng)村金融市場(chǎng)—支農(nóng)資金—農(nóng)村經(jīng)濟(jì)(重點(diǎn)扶持產(chǎn)業(yè)發(fā)展)-農(nóng)村金融市場(chǎng)”三維一體的“三農(nóng)”經(jīng)濟(jì)循環(huán)滾動(dòng)發(fā)展模式，進(jìn)而完善農(nóng)村金融市場(chǎng)體系，最終建立起一個(gè)新型政策性金融引導(dǎo)、商業(yè)性金融主導(dǎo)、民間金融及合作金融輔助的四元農(nóng)村金融體系。

民族地區(qū)農(nóng)村金融市場(chǎng)體系的建設(shè)受到地域農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢和長期二元金融結(jié)構(gòu)的影響，要實(shí)現(xiàn)快速的發(fā)展地區(qū)農(nóng)村和農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，就必須緊緊依靠財(cái)政性金融為先導(dǎo)，引導(dǎo)和激勵(lì)商業(yè)性金融和合作性金融積極投身農(nóng)村金融市場(chǎng)，大膽創(chuàng)新并能夠因地制宜，推動(dòng)了農(nóng)村地區(qū)不僅僅是產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，更要實(shí)現(xiàn)農(nóng)村、農(nóng)民的發(fā)展，才是解決弱勢(shì)“三農(nóng)”的真正起點(diǎn)。