財(cái)稅制度論文：均等化財(cái)稅制度建構(gòu)路徑

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本文作者：賴(lài)瓊琚 單位：韶關(guān)學(xué)院政治與公共事業(yè)管理學(xué)院

2007年，黨的十七大報(bào)告將人人享有基本公共服務(wù)作為促進(jìn)社會(huì)公平正義、共同分享發(fā)展成果的重要內(nèi)容和基本途徑，強(qiáng)調(diào)“要加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”。2010年，中央在制定“十二五”規(guī)劃的建議中提出：“必須逐步完善符合國(guó)情、比較完整、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，提高政府保障能力，推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化。”2012年7月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》，首次闡明了基本公共服務(wù)的內(nèi)涵，把基本公共服務(wù)體系的范圍確定為基本公共教育、勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)、社會(huì)保險(xiǎn)、基本社會(huì)服務(wù)、基本醫(yī)療衛(wèi)生、人口和計(jì)劃生育、基本住房保障和公共文化體育等八個(gè)領(lǐng)域，明確制定了實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化的時(shí)間表。這是我國(guó)政府的首部基本公共服務(wù)規(guī)劃，標(biāo)志著我國(guó)在進(jìn)入經(jīng)濟(jì)社會(huì)加速轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期后，把促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化從理念上升為國(guó)家實(shí)踐，使之具體化為可操作的政策措施。

現(xiàn)行財(cái)稅體制不完善是基本公共服務(wù)發(fā)展滯后的主要原因

我國(guó)現(xiàn)行的財(cái)稅體制是在分稅制的基礎(chǔ)上形成的。20世紀(jì)80年代中期開(kāi)始，中央政府財(cái)力逐漸弱化，中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重從1984年的40.5%猛降到1993年的22%，嚴(yán)重影響其職能的發(fā)揮。1994年推出的分稅制就是把各項(xiàng)稅種按一定原則劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅的制度。它建立起了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下財(cái)稅管理體制的基本框架，成功實(shí)現(xiàn)了在中央政府與地方政府之間稅種、稅權(quán)、稅管的劃分。分稅制在促進(jìn)了全國(guó)財(cái)政收入快速增長(zhǎng)的同時(shí)，大幅度提高了中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重（1994年這一比例為55.7%），增強(qiáng)了中央政府宏觀調(diào)控的能力。但是，這一具有明顯集權(quán)傾向的改革也逐漸暴露出一些問(wèn)題，不能適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)一步發(fā)展的要求。

1．財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配。分稅制改革主要解決中央與地方的收入劃分問(wèn)題，通過(guò)規(guī)范財(cái)政收入在中央政府與地方政府之間的分配結(jié)構(gòu)，大幅度提高了中央財(cái)政收入的占比。但是，分稅制對(duì)中央與地方的事權(quán)和財(cái)政支出責(zé)任基本延續(xù)了原有的劃分范圍，且只作了原則性規(guī)定，缺乏明確細(xì)致的界定，因而在具體操作中許多含糊不清的支出大多分配給了下級(jí)政府，于是就形成了收入重在中央、支出重在地方，即“財(cái)權(quán)上移、事權(quán)下移”、“中央請(qǐng)客、地方埋單”的收支格局[2]。近10年來(lái)，中央本級(jí)支出占全國(guó)財(cái)政支出的比重逐步下降，地方政府的財(cái)政支出占比則從2000年的63.5%上升至2011年的84.84%，特別是在對(duì)基本公共服務(wù)投入方面中央與地方的支出分擔(dān)比例嚴(yán)重失衡。例如，作為基本公共服務(wù)產(chǎn)品的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)，2008年我國(guó)中央財(cái)政僅負(fù)擔(dān)公共醫(yī)療衛(wèi)生支出的30%，其余70%都由地方政府負(fù)擔(dān)；而發(fā)達(dá)國(guó)家中央（聯(lián)邦）政府在公共衛(wèi)生支出中的占比，澳大利亞為59.4%，新西蘭為100%，美國(guó)為69.5%，法國(guó)、德國(guó)、荷蘭分別為99.8%、96.4%和96.2%。2011年，中央財(cái)政支出中用于教育、醫(yī)療衛(wèi)生和社會(huì)保障的支出分別為3248.6、1747.78、4715.77億元，而地方財(cái)政支出分別為15117.06、6296.17、10641.41億元，是中央支出的4.65、3.60、2.26倍。這反映出中央政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的支出責(zé)任不夠明確，使得一些本來(lái)應(yīng)該由中央承擔(dān)的職責(zé)轉(zhuǎn)移給了地方。財(cái)權(quán)與事權(quán)不相匹配的必然結(jié)果是嚴(yán)重限制了地方政府尤其是基層政府提供基本公共服務(wù)的能力，不利于基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。一些欠發(fā)達(dá)地區(qū)以及大部分縣鄉(xiāng)政府的財(cái)力難以承擔(dān)上級(jí)政府層層下壓的越來(lái)越多的公共事務(wù)，只能愈益依賴(lài)中央政府的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)補(bǔ)助來(lái)提供公共產(chǎn)品，致使基本公共服務(wù)的有效供給數(shù)量和質(zhì)量下降。更為嚴(yán)重的是，為了緩解巨大的財(cái)政支出壓力，地方政府不惜代價(jià)擴(kuò)大財(cái)源，使得收費(fèi)、批地、舉債等行為泛濫，土地出讓金連創(chuàng)新高，幾度占據(jù)地方一般預(yù)算收入的50%以上，有些地方甚至高達(dá)70%以上。“土地財(cái)政”導(dǎo)致地方投資過(guò)熱，城市迅速擴(kuò)張，政府債務(wù)劇增，既扭曲了正常的收入分配關(guān)系，又影響了國(guó)家宏觀調(diào)控的有效性。

2.地方稅體系不健全。目前我國(guó)國(guó)內(nèi)實(shí)際開(kāi)征的稅收項(xiàng)目19種，其中有11種劃歸地方稅種，雖然稅種不少，但較為分散，除了營(yíng)業(yè)稅、所得稅外均為小額稅種，缺乏大宗、穩(wěn)定的支柱性財(cái)源。因?yàn)樵诂F(xiàn)行分稅制體制下，稅源相對(duì)集中穩(wěn)定、征管比較便利、收入充足的稅種大多列為中央稅和中央與地方共享稅，而留給地方的如城市維護(hù)建設(shè)稅、土地使用稅、車(chē)船使用稅、房產(chǎn)稅等，征收范圍偏窄，征管難度較大，稅額少且不穩(wěn)定，難以形成地方財(cái)政收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的長(zhǎng)效機(jī)制，不利于地方政府更有效地組織財(cái)政收入和調(diào)控區(qū)域經(jīng)濟(jì)。尤其是2006年全面取消農(nóng)業(yè)稅后，廣大縣鄉(xiāng)財(cái)政本級(jí)收入顯著下降，基層政府運(yùn)行困難。地方稅體系建設(shè)的滯后，客觀上刺激或迫使地方政府在正稅之外通過(guò)行政性收費(fèi)、土地有償出讓、罰沒(méi)收入等非稅方式謀求更多的預(yù)算外收入和制度外收入，使得地方政府的非稅收入非理增長(zhǎng)。2011年，全國(guó)地方非稅收入高達(dá)11342.75億元，比上年增長(zhǎng)43.4%，非稅收入占地方本級(jí)財(cái)政收入的21.6%。2012年上半年，廣東省稅收收入同比增長(zhǎng)4.3%，而非稅收收入增長(zhǎng)32.4%，全省有10個(gè)市非稅收收入占比30％～40%，其中茂名和云浮高達(dá)44%和42%。大量資金游離于政府預(yù)算之外，必然對(duì)國(guó)家正常的財(cái)政秩序帶來(lái)嚴(yán)重影響。

3．轉(zhuǎn)移支付制度欠合理。分稅制改革建立了中央財(cái)政對(duì)地方財(cái)政的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度，旨在縮小地區(qū)間發(fā)展差異，均衡基本公共服務(wù)水平。2011年，我國(guó)地方財(cái)政本級(jí)收入52433.86億元，占地方財(cái)政支出（92415.48億元）的比重為56.7%，可見(jiàn)中央轉(zhuǎn)移支付已成為地方財(cái)政支出的重要來(lái)源。當(dāng)前我國(guó)轉(zhuǎn)移支付制度與統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的要求相比還存在突出問(wèn)題：一是盡管一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模逐年增大，但總體仍然偏小，不能根本上緩解欠發(fā)達(dá)地區(qū)尤其是西部貧困地區(qū)地方財(cái)政支出低速增長(zhǎng)與改善民生等剛性需求持續(xù)增長(zhǎng)的矛盾，通過(guò)轉(zhuǎn)移支付制度均衡全國(guó)各地區(qū)間財(cái)力差距以促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展和基本公共服務(wù)均等化的功能受到明顯制約。二是專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付種類(lèi)繁多，設(shè)置欠科學(xué)合理。目前中央專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目多達(dá)幾百項(xiàng)，覆蓋面過(guò)寬，重點(diǎn)不突出，且大多數(shù)項(xiàng)目需要地方政府資金配套，致使自身財(cái)力困難、配套能力低但又急需資金的欠發(fā)達(dá)地區(qū)難以獲得更多的財(cái)政補(bǔ)助。

構(gòu)建促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化財(cái)稅體制的主要對(duì)策

政府作為公共權(quán)力機(jī)關(guān)，向全體國(guó)民提供均等的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)責(zé)無(wú)旁貸，而政府對(duì)基本公共服務(wù)的財(cái)政投入和保障機(jī)制狀況在很大程度上決定了基本公共服務(wù)的數(shù)量和質(zhì)量。因此，必須加大財(cái)稅體制改革力度，增強(qiáng)公共財(cái)政保障能力，構(gòu)建有利于推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的公共財(cái)稅體制。

1．明確劃分財(cái)權(quán)事權(quán)，健全基本公共服務(wù)均等化的體制基礎(chǔ)。合理劃分各級(jí)政府事權(quán)與支出責(zé)任，建立健全財(cái)權(quán)事權(quán)相匹配的財(cái)稅體制，是目前我國(guó)深化財(cái)稅體制改革的主要著力點(diǎn)，也是推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的體制保障。應(yīng)按照法律規(guī)定、受益范圍、成本效率、基層優(yōu)先等原則，合理界定中央與地方的事權(quán)與支出責(zé)任并逐步通過(guò)法律形式予以明確。一般來(lái)說(shuō)，中央政府除負(fù)責(zé)國(guó)防、外交、司法等國(guó)際國(guó)內(nèi)政治事務(wù)外，還具有宏觀調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、進(jìn)行國(guó)民收入再分配、統(tǒng)籌安排社會(huì)事業(yè)等經(jīng)濟(jì)職能，地方政府則主要負(fù)擔(dān)本地行政管理、基礎(chǔ)建設(shè)以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展等事務(wù)。所以，中央財(cái)政主要承擔(dān)全國(guó)性公共產(chǎn)品和服務(wù)以及具有調(diào)節(jié)收入分配、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)性質(zhì)的支出責(zé)任；地方政府以滿(mǎn)足區(qū)域內(nèi)社會(huì)公共服務(wù)為主要目標(biāo)，承擔(dān)與本地區(qū)事務(wù)相關(guān)的費(fèi)用；對(duì)于跨地區(qū)性質(zhì)的公共產(chǎn)品和服務(wù)則應(yīng)分清主次，由中央和地方各級(jí)政府共同承擔(dān)。根據(jù)我國(guó)的現(xiàn)實(shí)情況，應(yīng)加大中央對(duì)基本醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)等社會(huì)保障的支出責(zé)任。因?yàn)樯鐣?huì)保障屬于國(guó)民收入再分配范疇，我國(guó)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，一些中西部經(jīng)濟(jì)落后省份地方財(cái)力十分有限，無(wú)法提供更多數(shù)量和更高質(zhì)量的社會(huì)保障，甚至連基本的公共服務(wù)也難以保障。因此要提高中央政府對(duì)社會(huì)保障的支出比重，并逐步過(guò)渡到主要由中央政府提供社會(huì)保障服務(wù)，以加快全國(guó)基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)。

2．完善地方稅體系，增強(qiáng)基本公共服務(wù)均等化的保障能力。我國(guó)基本公共服務(wù)整體水平偏低的直接原因是財(cái)政投入不足，而財(cái)政投入不足主要受到兩個(gè)因素制約：一是財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理；二是地方財(cái)力不夠。因此必須進(jìn)一步完善地方稅體系，增加地方財(cái)政收入，提高地方基本公共服務(wù)的保障能力。我國(guó)是單一制國(guó)家，地方政府無(wú)法享有獨(dú)立的稅收立法權(quán)，但這并不意味著不可以有一定的稅收自主權(quán)。中央政府可在稅收立法范圍內(nèi)賦予地方政府一定的稅種選擇權(quán)和稅率調(diào)整權(quán)，尤其是在地方獨(dú)享稅課征上有更多的自主權(quán)和更大的靈活性。為此，應(yīng)明確界定地方稅種，優(yōu)化稅種結(jié)構(gòu)，科學(xué)安排中央與地方分享比例，適當(dāng)擴(kuò)大地方與民生關(guān)系密切、具有區(qū)域特性稅種的分享比例，穩(wěn)妥推進(jìn)房產(chǎn)稅、資源稅改革，適時(shí)開(kāi)征社會(huì)保障稅，增加地方收入，逐步確立以財(cái)產(chǎn)稅和社會(huì)保障稅為主體的地方稅體系，發(fā)揮其調(diào)節(jié)居民收入差距和培育地方支柱財(cái)源的作用。同時(shí)，要加強(qiáng)稅收信息管理、稅源監(jiān)控、稅收征管隊(duì)伍建設(shè)，提高稅收征管效率，以滿(mǎn)足提供基本公共服務(wù)的需要。

3．規(guī)范轉(zhuǎn)移支付制度，完善基本公共服務(wù)均等化的實(shí)現(xiàn)手段。我國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不一，財(cái)力差異較大，這就需要較高層級(jí)的政府通過(guò)規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度來(lái)平衡各地區(qū)的財(cái)力，以保證經(jīng)濟(jì)落后和財(cái)力困難地區(qū)的居民也能享受基本的公共產(chǎn)品和服務(wù)，所以，財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度是調(diào)節(jié)收入再分配、促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的重要實(shí)現(xiàn)手段。當(dāng)前，應(yīng)圍繞推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的目標(biāo)，深化公共財(cái)政體系改革，完善轉(zhuǎn)移支付制度。一是要科學(xué)設(shè)置轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和結(jié)構(gòu)。繼續(xù)擴(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例，整合繁雜的專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目，將部分財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付和專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付并歸到一般轉(zhuǎn)移支付中，以增強(qiáng)各地區(qū)政府統(tǒng)籌安排財(cái)力、提供基本公共服務(wù)的能力。二是要完善轉(zhuǎn)移支付的方式。按照《國(guó)家基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》的要求，適當(dāng)簡(jiǎn)化中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付的方法，改變各自為政、項(xiàng)目眾多、層層報(bào)批的狀況，客觀科學(xué)合理地分配資金，加大對(duì)中西部地區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，盡快改善中西部地區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施和教育、衛(wèi)生、文化等公共服務(wù)設(shè)施，逐步縮小地區(qū)間基本公共服務(wù)的差距。三是要提高轉(zhuǎn)移支付的透明度。加快轉(zhuǎn)移支付的法制建設(shè)，按照公平、公正、透明、效率的原則確立分配資金的依據(jù)和操作規(guī)程，在保持一般性轉(zhuǎn)移支付公開(kāi)的同時(shí)，將涉及民生的專(zhuān)款項(xiàng)目資金管理辦法向社會(huì)公開(kāi)，提高轉(zhuǎn)移支付資金管理的規(guī)范性和透明度，以強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督。

當(dāng)然，構(gòu)建促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化的財(cái)稅體制，還需要進(jìn)一步精簡(jiǎn)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，使政府瘦身，降低行政成本，從而提高社會(huì)公共管理尤其是基本公共服務(wù)的支出水平。