支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展財(cái)政政策研究
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摘要：農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要政府強(qiáng)有力的財(cái)政政策調(diào)控，政策的有效性是調(diào)控成功的關(guān)鍵。農(nóng)業(yè)財(cái)政政策有效性體現(xiàn)在政策對(duì)象選擇、良序競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境形成、政策反饋機(jī)制和政策工具選擇的有效性。文章從政策實(shí)施成本、主體意識(shí)和行為形成、扶持政策內(nèi)容等方面，分析了農(nóng)業(yè)財(cái)政政策存在的問(wèn)題，對(duì)存在問(wèn)題的原因進(jìn)行了分析，最后提出了精準(zhǔn)選擇政策對(duì)象，著力農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑設(shè)計(jì)，構(gòu)建科學(xué)的財(cái)政政策體系，強(qiáng)化政策工具應(yīng)用創(chuàng)新等政策建議。
關(guān)鍵詞：農(nóng)業(yè)；高質(zhì)量發(fā)展；財(cái)政政策；有效性
黨的報(bào)告明確指出，新時(shí)代的基本特征是“我國(guó)經(jīng)濟(jì)已由高速增長(zhǎng)階段轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展階段”。在2017年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議上，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)：“推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展，是我們當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期確定發(fā)展思路、制定經(jīng)濟(jì)政策、實(shí)施宏觀調(diào)控的根本要求”。農(nóng)業(yè)發(fā)展也不例外，2017年12月召開的中央農(nóng)村工作會(huì)議提出了“走質(zhì)量興農(nóng)之路”和“加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)由增產(chǎn)導(dǎo)向轉(zhuǎn)向提質(zhì)導(dǎo)向”的要求。由于農(nóng)業(yè)先天所具備的基礎(chǔ)性、戰(zhàn)略性和弱質(zhì)性特征，要推動(dòng)農(nóng)業(yè)的高質(zhì)量發(fā)展，還需要政府強(qiáng)有力的政策調(diào)控。［1］在政府諸多調(diào)控手段當(dāng)中，經(jīng)濟(jì)手段是最符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的，而在所有經(jīng)濟(jì)手段當(dāng)中，財(cái)政政策又是實(shí)施調(diào)控最有力的經(jīng)濟(jì)杠桿之一。從國(guó)外發(fā)展經(jīng)驗(yàn)和我國(guó)發(fā)展實(shí)際看，建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須借助政府財(cái)政政策的支持。［2］十三五期間，國(guó)家、省和地方各級(jí)政府出臺(tái)了一系列農(nóng)業(yè)支持政策，涵蓋價(jià)格支持、生產(chǎn)者補(bǔ)貼和一般服務(wù)支持等，對(duì)于促進(jìn)糧食生產(chǎn)和農(nóng)民增收、推動(dòng)農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展發(fā)揮了積極的作用。然而在新的形勢(shì)下，國(guó)家農(nóng)業(yè)支持政策總體上處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的過(guò)程中，面對(duì)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)，需要更加有效的財(cái)政政策。
一、農(nóng)業(yè)財(cái)政政策有效性體現(xiàn)
農(nóng)業(yè)財(cái)政政策是國(guó)家運(yùn)用政策工具、彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、調(diào)控農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要手段，農(nóng)業(yè)財(cái)政政策有效性主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.政策對(duì)象選擇的有效性。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策就是圍繞政策對(duì)象，通過(guò)政策設(shè)計(jì)，激勵(lì)相關(guān)主體，按照政策導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)。如以農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量為對(duì)象的有機(jī)或綠色農(nóng)產(chǎn)品認(rèn)證激勵(lì)政策，以行為為對(duì)象的有機(jī)肥代替化肥、秸稈收儲(chǔ)等的補(bǔ)貼政策。不同的政策對(duì)象對(duì)政策的反應(yīng)不同，政策的激勵(lì)效果也不一樣，對(duì)生產(chǎn)行為的補(bǔ)貼并不一定必然導(dǎo)致高質(zhì)量的農(nóng)產(chǎn)品，對(duì)農(nóng)民的直接補(bǔ)貼并不一定帶來(lái)土壤改良和綠色技術(shù)的應(yīng)用，財(cái)政政策對(duì)象的選擇影響財(cái)政政策的有效性。
2.良序競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境形成的有效性。農(nóng)業(yè)財(cái)政政策主要是利用政府調(diào)控職能，彌補(bǔ)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展進(jìn)程中存在的市場(chǎng)失靈，發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推動(dòng)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如有機(jī)肥的施用改良了土壤，獲得了顯著生態(tài)效益，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本有所增加，需要通過(guò)補(bǔ)貼進(jìn)行相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，以保證生產(chǎn)者的利益；同樣地，廢棄物的綜合利用，因?yàn)槌杀镜脑黾?，單純通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制推動(dòng)困難。財(cái)政政策的運(yùn)用，要形成良序競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，從根本上激發(fā)市場(chǎng)活力和相關(guān)主體作用的發(fā)揮。
3.政策反饋機(jī)制形成的有效性。財(cái)政政策是否有效，通過(guò)政策反饋機(jī)制的形成可以得到體現(xiàn)，政策反饋是政策有效性的驗(yàn)證，如對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)貼是否真正推動(dòng)農(nóng)民的綠色生產(chǎn)行為，對(duì)農(nóng)業(yè)的補(bǔ)貼是否真正推動(dòng)了循環(huán)農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)的發(fā)展。政策反饋涉及財(cái)政政策的范圍和力度以及社會(huì)對(duì)政策的認(rèn)知，范圍表明政策的覆蓋面，力度影響政策對(duì)主體的激勵(lì)效果，社會(huì)認(rèn)知體現(xiàn)在政策對(duì)象對(duì)政策的正確理解和運(yùn)用?？茖W(xué)合理的政策安排，有利于形成好的政策反饋與社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。
4.政策工具選擇的有效性。財(cái)政政策需要借助于一定的政策工具才能達(dá)到相應(yīng)的政策效果，如補(bǔ)貼、補(bǔ)助、稅收、項(xiàng)目扶持等，不同的政策工具，其政策效果不同。補(bǔ)貼直接效應(yīng)明顯，但未必一定能完全彌補(bǔ)增加的成本或投入；稅收面向長(zhǎng)遠(yuǎn)，從量計(jì)稅，隨著量的增加，稅收減免的絕對(duì)數(shù)越多，獲得的總收益就會(huì)增加，具有長(zhǎng)期激勵(lì)效應(yīng)；項(xiàng)目扶持內(nèi)容明確，側(cè)重于示范和引領(lǐng)效應(yīng)；投融資的扶持主要為綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供資金支持，有利于主體產(chǎn)生高質(zhì)量發(fā)展的主動(dòng)自覺(jué)行為。
二、支持農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展財(cái)政政策存在的問(wèn)題
近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策，所有這些政策的實(shí)施為農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展發(fā)揮了重要作用，但也存在一些問(wèn)題，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
1.部分政策內(nèi)容交叉，政策實(shí)施成本偏高。政策內(nèi)容復(fù)雜多樣，存在相互重疊交叉現(xiàn)象，如地力保護(hù)、機(jī)械深耕、測(cè)土配方施肥、有機(jī)肥代替化肥、輪作休耕等補(bǔ)貼，都是為了土壤肥力保持和可持續(xù)性。部分政策要求不明確，對(duì)生產(chǎn)者的地力直接補(bǔ)貼并沒(méi)有以地力要求作為標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)貼提高了農(nóng)民收入，但耕地保護(hù)目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)；對(duì)新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體培育扶持政策，提出了培訓(xùn)人數(shù)的要求，但培訓(xùn)目標(biāo)和內(nèi)容并不明確。部分政策的實(shí)施成本偏高，如秸稈還田項(xiàng)目補(bǔ)貼，為保證補(bǔ)貼準(zhǔn)確到位，實(shí)行了“四查三公示”的做法，某地區(qū)150萬(wàn)元的補(bǔ)貼，政策實(shí)施成本為20多萬(wàn)元，政策執(zhí)行成本明顯偏高。
2.政策對(duì)主體意識(shí)提升和活力激發(fā)不足，主體作用發(fā)揮有限。部分補(bǔ)貼政策產(chǎn)生的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯，并沒(méi)有完全激活農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的活力，如秸稈收儲(chǔ)、加工、銷售等環(huán)節(jié)都有補(bǔ)貼，卻未能撬動(dòng)市場(chǎng)力量推動(dòng)綜合利用秸稈產(chǎn)業(yè)鏈的形成。政策對(duì)象的限制性選擇還影響了其他主體作用的發(fā)揮，如對(duì)家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社的農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼就對(duì)種田大戶和一般小農(nóng)形成了不公平生產(chǎn)資源配置環(huán)境。部分農(nóng)業(yè)企業(yè)對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼的依賴明顯，對(duì)秸稈利用和有機(jī)肥生產(chǎn)創(chuàng)新動(dòng)力缺乏，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制帶動(dòng)各環(huán)節(jié)協(xié)調(diào)發(fā)展的效應(yīng)沒(méi)有形成。
3.財(cái)政政策雖然多樣，但全民自覺(jué)行動(dòng)并沒(méi)有完全形成。部分財(cái)政政策對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)的意識(shí)提升顯得不足，部分主體是為獲得補(bǔ)貼進(jìn)入農(nóng)業(yè)，而不是為了高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)，如輪作休耕、秸稈綜合利用、有機(jī)肥施用，一旦補(bǔ)貼停止，相關(guān)高質(zhì)量發(fā)展農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)行為基本也不會(huì)再繼續(xù)。加上農(nóng)業(yè)財(cái)政政策監(jiān)督成本較高、監(jiān)督力度不足，還存在獲取財(cái)政補(bǔ)貼而實(shí)際不作為，甚至是套取國(guó)家補(bǔ)貼后“跑路”現(xiàn)象。部分補(bǔ)貼力度也顯得不足，如每畝100元左右的休耕補(bǔ)貼，難以彌補(bǔ)一季小麥的收成，影響了政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
4.政策覆蓋不夠全面，服務(wù)體系建設(shè)的扶持政策不足。農(nóng)業(yè)財(cái)政政策覆蓋面不夠全面，對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展服務(wù)體系建設(shè)的扶持不足，在綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)服務(wù)方面，包括測(cè)土配方精確施肥、綠色植保、廢棄物處理等服務(wù)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)信息服務(wù)主體扶持方面，包括農(nóng)業(yè)信息的收集、處理、傳播、應(yīng)用等，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者提供農(nóng)業(yè)的產(chǎn)前、產(chǎn)中和產(chǎn)后各環(huán)節(jié)信息?？傮w而言，通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體服務(wù)的效益動(dòng)力機(jī)制還沒(méi)有形成，社會(huì)化綠色服務(wù)組織發(fā)展不足。
5.自上而下的財(cái)政政策，與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展和各類主體的現(xiàn)實(shí)需求有偏差。目前運(yùn)用較多的工具是補(bǔ)貼和補(bǔ)助，直接效應(yīng)明顯，但對(duì)市場(chǎng)力量發(fā)揮和長(zhǎng)期效應(yīng)形成激勵(lì)不足。規(guī)模較大的生產(chǎn)者需要的信貸扶持政策還不完善，能夠用于抵押的財(cái)產(chǎn)有限，無(wú)抵押的信用擔(dān)保體系需要政策扶持。農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式和一二三產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的政策扶持也需要進(jìn)一步完善，相關(guān)主體能力建設(shè)和市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力還沒(méi)有形成。還存在著工具運(yùn)用簡(jiǎn)單化，工具之間缺乏協(xié)同，重復(fù)補(bǔ)貼或補(bǔ)助，以及農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的重要環(huán)節(jié)缺乏政策扶持等現(xiàn)象。
三、政策運(yùn)用存在問(wèn)題的原因分析
基于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要，農(nóng)業(yè)財(cái)政政策運(yùn)用與實(shí)施過(guò)程中存在的問(wèn)題是有原因的，主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。
1.政策由不同部門制定，政策實(shí)施相對(duì)獨(dú)立。財(cái)政政策主要由相關(guān)職能部門制定，如農(nóng)業(yè)、科技、質(zhì)量等政府管理部門，不同職能部門出于各自管理領(lǐng)域的目標(biāo)，出臺(tái)的財(cái)政政策不同，導(dǎo)致政策內(nèi)容存在著一定程度的交叉。另一方面，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的階段也決定了政策內(nèi)容的差異性，發(fā)展初期的政策單一目標(biāo)特征明顯，難以兼顧其他目標(biāo)，如有機(jī)肥施用補(bǔ)貼政策，難以兼顧農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量的目標(biāo)；秸稈還田補(bǔ)貼政策，難以兼顧效益與產(chǎn)量目標(biāo)。隨著農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的不斷推進(jìn)，應(yīng)推動(dòng)農(nóng)業(yè)財(cái)政政策的系統(tǒng)化。另外，政策實(shí)施的相對(duì)獨(dú)立性，加上政策對(duì)象的面廣量大，導(dǎo)致政策管理和執(zhí)行成本偏高。
2.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展路徑還不明確，政策的帶動(dòng)效應(yīng)不明顯。農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展是一個(gè)系統(tǒng)工程，包括農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)與推廣、農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量控制、人力資源保障、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程控制、耕地質(zhì)量提升與保護(hù)、廢棄物綜合利用、農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式創(chuàng)新、一二三產(chǎn)業(yè)融合等。［3］農(nóng)業(yè)財(cái)政政策應(yīng)該圍繞農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑進(jìn)行設(shè)計(jì)，借助市場(chǎng)機(jī)制和市場(chǎng)力量，充分發(fā)揮農(nóng)業(yè)發(fā)展核心關(guān)聯(lián)環(huán)節(jié)的帶動(dòng)作用，推動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。但目前而言，農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展還處于初期階段，各地區(qū)發(fā)展的路徑還不是很明確，而且不同的農(nóng)作物生產(chǎn)條件和生產(chǎn)過(guò)程不同，環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)程度也不同，影響了財(cái)政政策的效率和實(shí)際效果。
3.政策目標(biāo)和主體目標(biāo)不一致，政策力度和范圍及其考核要求不夠完善。農(nóng)業(yè)財(cái)政政策目標(biāo)體現(xiàn)了政府的公共政策特征，具有明顯的社會(huì)效益和生態(tài)效益，而農(nóng)民及其農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體更加關(guān)注經(jīng)濟(jì)效益，在目標(biāo)上存在不一致性，如耕地肥力補(bǔ)償，政策目標(biāo)主要是為了改善土壤，但對(duì)于農(nóng)民而言，土地作為生產(chǎn)資料，需要的是產(chǎn)量和經(jīng)濟(jì)效益，因此，在補(bǔ)貼不能補(bǔ)償相關(guān)成本的情況下，難以推動(dòng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者實(shí)施政策要求的地力保護(hù)行為。由于農(nóng)業(yè)涉及面廣，政府提供的資金并不能完全面面俱到，從目前的財(cái)政政策看，還存在政策范圍和力度不足的情況，影響農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的部分目標(biāo)。
4.農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的政策體系還沒(méi)有完全建立，各環(huán)節(jié)政策推進(jìn)力度不一樣。由于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展時(shí)間不長(zhǎng)，目前的不少政策主要是解決具體問(wèn)題，基于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展整體需要的政策體系還沒(méi)有建立起來(lái)，政策還不能系統(tǒng)化地推進(jìn)農(nóng)業(yè)各環(huán)節(jié)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同，形成包括技術(shù)研發(fā)與推廣、產(chǎn)品生產(chǎn)、資源流動(dòng)、加工銷售、信息服務(wù)等系統(tǒng)化的財(cái)政扶持政策。目前的財(cái)政政策主要還是側(cè)重農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和具體行為的扶持，對(duì)于技術(shù)研發(fā)、服務(wù)體系建設(shè)，以及農(nóng)業(yè)發(fā)展新模式等方面的財(cái)政政策總量還不多。推動(dòng)要素資源向綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展傾斜，保障綠色農(nóng)產(chǎn)品的效益實(shí)現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)綠色農(nóng)業(yè)的優(yōu)先增長(zhǎng)等系統(tǒng)化的財(cái)政政策略顯不足。［4］
5.政策工具運(yùn)用不夠科學(xué)、合理，與農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要還有偏差。農(nóng)業(yè)財(cái)政政策工具包括補(bǔ)貼、稅收和投融資等，不同的工具面向不同的主體和不同的對(duì)象，具有不同的效果。補(bǔ)貼可以直接增加政策對(duì)象的收入，但有可能并不能產(chǎn)生較好的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展效應(yīng)，比如，秸稈收儲(chǔ)補(bǔ)貼可以增加收儲(chǔ)者的收益，推動(dòng)秸稈的收儲(chǔ)行為，但并不能保證秸稈能得到很好的處理；農(nóng)機(jī)購(gòu)置補(bǔ)貼可以促進(jìn)相關(guān)機(jī)械的購(gòu)置，但農(nóng)機(jī)裝備的使用效率并不能完全得到保證。企業(yè)的稅收具有間接調(diào)控功能，但也不能保證政策目標(biāo)與對(duì)象行為的一致性，相關(guān)政策的效率和效果有待提升。
四、提升農(nóng)業(yè)財(cái)政政策有效性的對(duì)策建議
農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的財(cái)政政策，應(yīng)該依據(jù)國(guó)際慣例和規(guī)范，以及國(guó)家的文件精神，結(jié)合各地實(shí)際和農(nóng)業(yè)發(fā)展規(guī)律，堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，進(jìn)行相應(yīng)的制度完善。
1.精準(zhǔn)選擇政策對(duì)象，分類分層次實(shí)施與執(zhí)行財(cái)政政策。依據(jù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程和環(huán)節(jié)之間的關(guān)系，注重補(bǔ)貼對(duì)象之間的關(guān)聯(lián)性，科學(xué)合理選擇財(cái)政政策對(duì)象；分析不同政策對(duì)象的作用和特點(diǎn)，強(qiáng)化部門協(xié)調(diào)和頂層設(shè)計(jì)，歸并同類政策內(nèi)容，提升財(cái)政政策的協(xié)同與激勵(lì)效果，推動(dòng)市場(chǎng)機(jī)制作用發(fā)揮和主體創(chuàng)新行為的產(chǎn)生。構(gòu)建信息共享體系，運(yùn)用信息技術(shù)，建立數(shù)據(jù)庫(kù)，系統(tǒng)化地考慮政策的實(shí)施和管理，創(chuàng)新政策實(shí)施與管理模式與方法，降低管理與執(zhí)行成本。對(duì)普惠性、區(qū)域性、示范性，以及臨時(shí)性、長(zhǎng)期性等不同性質(zhì)的農(nóng)業(yè)財(cái)政政策，采用不同的政策實(shí)施方案，適當(dāng)簡(jiǎn)化程序，在保證政策規(guī)范落實(shí)的情況下，降低管理和執(zhí)行成本。
2.基于農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑設(shè)計(jì)，激活市場(chǎng)力量和提升帶動(dòng)效應(yīng)。要強(qiáng)化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的路徑研究與設(shè)計(jì)，為農(nóng)業(yè)財(cái)政政策提供方向，確保政策的有效性與針對(duì)性。依據(jù)國(guó)際慣例和規(guī)范，針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)，科學(xué)合理地選擇政策目標(biāo)，精確選擇關(guān)聯(lián)度大的環(huán)節(jié)，激活主體活力和意識(shí)，發(fā)揮市場(chǎng)帶動(dòng)作用。把政府政策力量和市場(chǎng)力量結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用政策力量撬動(dòng)市場(chǎng)力量，最終通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制驅(qū)動(dòng)技術(shù)研發(fā)主體、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體、相關(guān)企業(yè)主體作用的發(fā)揮。要扶持綠色農(nóng)業(yè)技術(shù)研發(fā)企業(yè)，通過(guò)產(chǎn)學(xué)研合作，研發(fā)出滿足生產(chǎn)主體需要的技術(shù)；扶持有機(jī)肥和廢棄物綜合利用生產(chǎn)企業(yè)，推動(dòng)畜禽糞便和秸稈的收儲(chǔ)、運(yùn)輸、周轉(zhuǎn)等環(huán)節(jié)內(nèi)化為企業(yè)內(nèi)部行為，形成基于企業(yè)的廢棄物綜合利用體系。
3.強(qiáng)化政策目標(biāo)要求，推動(dòng)社會(huì)反饋機(jī)制形成。在精準(zhǔn)設(shè)計(jì)補(bǔ)貼對(duì)象和內(nèi)容的基礎(chǔ)上，適度提出可執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)和要求，強(qiáng)化農(nóng)民和企業(yè)的農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展的意識(shí)，推動(dòng)社會(huì)反饋機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制的形成。合理確定政策范圍和力度，提高政策覆蓋面，保障政策對(duì)象的實(shí)際利益，驅(qū)動(dòng)農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要的主體行為。利用社會(huì)力量，形成高質(zhì)量發(fā)展的理念和文化，成為各方自覺(jué)行為。適度推動(dòng)行政正強(qiáng)化和負(fù)強(qiáng)化舉措，推動(dòng)主體意識(shí)和文化的形成。對(duì)綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)效應(yīng)強(qiáng)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行補(bǔ)貼，扶持綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)的龍頭組織和企業(yè)，發(fā)揮新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)主體的帶頭作用，由龍頭企業(yè)承擔(dān)綠色生產(chǎn)監(jiān)督職能，通過(guò)品牌附加值獲得綠色經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而推進(jìn)綠色生產(chǎn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和清潔生產(chǎn)。
4.依據(jù)各地農(nóng)業(yè)發(fā)展實(shí)際，構(gòu)建財(cái)政政策體系。分析各農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈和生產(chǎn)環(huán)節(jié)之間的關(guān)聯(lián)效應(yīng)，從帶動(dòng)效應(yīng)角度，系統(tǒng)化地設(shè)計(jì)財(cái)政政策。構(gòu)建農(nóng)業(yè)創(chuàng)業(yè)人才扶持政策，吸引涉農(nóng)專業(yè)人才進(jìn)入綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域，發(fā)揮其示范引領(lǐng)與帶動(dòng)作用；以新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體為政策對(duì)象，實(shí)施精準(zhǔn)培訓(xùn)，提高新型農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體的素質(zhì)和能力；［5］以農(nóng)產(chǎn)品為政策對(duì)象，進(jìn)行農(nóng)產(chǎn)品品種選擇和重點(diǎn)扶持，形成具有區(qū)域特色的綠色農(nóng)產(chǎn)品；對(duì)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)和技術(shù)規(guī)范進(jìn)行政策扶持，推動(dòng)形成新的綠色農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)技術(shù)規(guī)范。強(qiáng)化農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展需要的社會(huì)化服務(wù)體系，為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與發(fā)展提供精準(zhǔn)服務(wù)。
5.強(qiáng)化政策工具應(yīng)用創(chuàng)新，提升政策的針對(duì)性。要基于農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的特征，注重實(shí)際效果，選擇合適的政策工具；依據(jù)不同農(nóng)產(chǎn)品、不同綠色農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)、不同類型的主體和不同的生產(chǎn)環(huán)節(jié)，制定不同的政策舉措，提高政策的實(shí)際效果。對(duì)于可計(jì)量或可檢測(cè)的對(duì)象，可以給予直接補(bǔ)貼的方式，促進(jìn)政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，如土壤地力、產(chǎn)品質(zhì)量等；對(duì)于以行為為對(duì)象的政策，則要加大監(jiān)督力度，采用事后補(bǔ)貼的方式，確保財(cái)政政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)；［6］對(duì)于成效顯著的綠色農(nóng)業(yè)發(fā)展模式，給予相應(yīng)的項(xiàng)目資助，以利于模式的創(chuàng)新、完善、總結(jié)與推廣。強(qiáng)化政策工具的綜合運(yùn)用，注意政策工具之間的協(xié)調(diào)，提升政策工具運(yùn)用的有效性。
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作者：張兆同 王小雨 唐學(xué)玉 單位：南京農(nóng)業(yè)大學(xué)工學(xué)院