土地財政問題與對策探討
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一、引言
（一）選題背景及意義土地財政，指地方政府出于增加財政收入、增長經濟、償還債務等目的，通過出讓土地的使用權而獲取的資金等收入，也稱第二財政。根據國務院發展研究中心的調研報告顯示，部分地區土地出讓金凈收入占政府預算外收入的60%以上，出現了第二財政收入大幅超過第一財政的情況。2018年，國有土地使用權出讓金收入達65096億元，比去年同比增長25%，占當年地方政府性基金收入的91.21%，相當于地方公共預算本級收入的66.49%。土地財政的廣泛應用為國內基礎設施建設的迅速發展提供不可或缺的動力，促進了地方經濟短期內的高速增長，但對中國金融、社會長遠發展構成了巨大威脅。擠占制造業投資資金、社會貸款壞賬增加等問題日益被人們所重視。因此全面分析中國土地財政發展過程、存在問題并提出相應的解決方案對解決我國亟需改變的土地財政現狀有重要意義。
（二）文獻綜述土地財政作為我國特有的一項金融財政政策，我國已有不少學者在此方面開展過相關研究，包括分析土地財政發展起源，政策可持續性問題、政策分析等，卻也缺乏更深入性研究。土地財政涉及的內外部關系復雜，有學者試圖尋求調解關系，例如章和杰、金輝（2020）等學者強調減少全口徑財政支出以抑制土地財政，這忽略了對經濟增長的效應。在研究土地財政的政策影響時，王曉燕（2019）結合了國外的土地房產管理經驗提出差別化征稅體系，但也不能很好解決高地價高房價的螺旋上升。大多數學者都認同將企業所得稅或房產稅培養為地方主體稅種，如王森（2020），但這卻與國家對企業減稅降費政策相悖。綜上所述，目前研究土地財政問題不夠深入和不足之處包括：土地財政現狀分析和主要問題；擴增房產稅、企業所得稅與“減稅降費”的矛盾：政府職能的轉變；社會投資影響分析。所以基于上述文獻的研究，本文對前人總結分析成果做進一步延伸和探討，通過研究我國土地財政發展狀況和存在的主要問題，進而從政府層面提出適應我國經濟發展的對策建議。
二、發展過程
第一階段：二十世紀七八十年代，地方政府開展了一系列土地有償使用的重要探索，試圖從土地資源中獲取發展資金解決財政緊缺問題。1980年，為規范土地有償使用和加速城市建設，深圳等地率先開展對城鎮土地征收使用費工作。1987年，深圳會堂舉行一宗面積8588平方米地塊的50年使用權成功拍賣，率先開展土地使用制度改革試點，設置土地使用年限，標志著新中國開始走向土地拍賣的籌資道路。第二階段：自二十世紀九十年代起，我國實行的分稅體系、金融銀行業和國有企業等領域的改革，使得中央政府擁有充裕的各種資源資源。1994年分稅制改革后，一方面大量財權上收，地方稅收比例急劇下降，1994年稅收比例僅有44.30%，比去年同期下降近37%；另一方面，地方財政支出比例有小幅上升，從1988年的66.1%上升到1996年的72.9%，從而使得地方財政產生巨大缺口。同時，為了滿足在城市化發展進程中所的資金需求，土地財政憑借模式具有的可行性保障和可觀的收益性，逐漸顯現出其作為地方政府補充財力的主要方式。第三階段：地方城市發展建設的資金來源主要依靠土地財政收入，然而地方政府面臨的土地財政規模與房價存在著相互促進的正反饋機制并且二者形成相互增長的惡性循環：（1）為縮小地方財政平衡度會推動土地價格的上升；（2）土地價格上升會拉動房產價格的上漲會進一步推高土地價格；（3）再次擴大居民財產性收入的差距，地方政府通過土地出讓金收入彌補地方民生建設收支缺口，復又繼續擴大土地財政。為了遏制房價、地價快速上漲的趨勢，2010~2011年中央施行了一系列住房限購政策，2011年的土地出讓金收入也大幅下降（見圖1）。在高壓調控的政策下樓市降溫取得暫時抑制，但2012年后房價仍呈現不斷上漲趨勢以及土地財政規模持續擴大。
三、存在問題
當今中國的發展日新月異，城市化極速擴張需要大量空間和資金的支持，地方政府為此不惜出讓土地使用權填補資金缺口，追求短期經濟利益最大化。如此缺乏對土地合理利用的政策，不僅不利于可持續的長期經濟增長模式，還會造成土地資源粗放使用，引致大量社會民生問題。
（一）土地財政收入乏力，不具備長期生命性我國的房地產市場存在泡沫，一線城市房地產市場存在較大程度的泡沫，并且這一現象逐漸向二、三線城市擴散。當代人為支付高額房價所支付的儲蓄甚至是數代人的積累，其本質是透支未來儲蓄收益，納入為政府的非稅收入，進而支持政府的一些超前消費如水利工程、機場、通訊等政府公共支出。中國城市獨造性地使用土地運用于信用基礎的制度———“土地財政”，彌補傳統農業部門無法為工業提供資金積累問題，沒有這一偉大的制度創新，中國特色的城市化道路也就難以實現。然而由于“偽城鎮化”、房產峰值的出現、房地產泡沫破裂等社會問題日益顯著，制約我國經濟社會和諧發展。
（二）惡化國民收入分配，抑制民間投資土地作為一種特殊的生產要素，同時擁有自然屬性和經濟屬性。伴隨著高速城市化進程、人口大幅增長等因素，住房的需求量增加而逐漸刺激商品房價格上升。為了滿足這些膨脹需求，房地產投機行為將會占用部分原用于制造業的資金轉用于房地產業，占據可以用在其他發展項目的寶貴資源。甚至可以說，土地財政導致的高房價是中國經濟“不協調、不平衡、不可持續”的重要原因。地方政府尋求的短期收益最大化，不斷透支長期收益、擴大債務規模，地方政府面臨財政風險和債務信用風險加劇，而政府債務違約甚至會引發金融危機。經濟方面，房產的投資資產屬性突顯、價格不斷上升，房產的投資和投機功能增強，不僅吸引了大量的社會資金流入房市，而且使得部分制造業企業企圖從房地產業獲取巨額利益。
（三）腐敗滋生、產業畸形土地財政管理監督機制都尚未完善一種政府非稅收收入模式，極易誘發地方政府尋租權力。政府掌權者極易與開發商形成內部交易，利用職務優勢在土地轉出過程中為房地產開發商提供“隱蔽交易權利”提供特權謀求利益。高利潤回報，缺乏監管機制，造成房地產市場畸形發展盡管現有的土地““招、拍、掛”模式將土地交易轉移到公開的市場上，但是這種供給壟斷和競爭需求激烈情況下，導致需求方的惡性競爭，以不合理的價格拍下土地，導致低價、房價不斷上漲。
四、對策
（一）促進房地產市場平穩健康發展首先，要不斷完善房地產市場監督機制，引導房地產市場良性發展，健全嚴厲的懲戒機制，抑制房產投機行為;繼續實行“限購、限價”等調控政策，從需求方面控制；樹立合理購房理念，明確房產應作為需求品而非投資品；其次發展和完善住房租賃市場，制定相關管理條款，提高“租”與“買”的可替代性，提高房產使用率，避免“空房”浪費等現象。
（二）減少地方政府對土地財政的依賴建立健全土地稅制，完善科學合理的土地稅收體系。擴大土地稅源范圍，將所有的城鎮用地者納入征稅范圍，包括建設、礦產、海洋等。同時適當提高城鎮土地使用稅稅率，完善財產稅、房地產稅等稅種，采取“普遍征收”的辦法，確保稅源的充足來源。政府可利用稅收杠桿效應提高企業用地成本和門檻，督促提高企業節約和集約用地水平。適當將中央財權放回地方確保地方財政有穩定的稅源，進而遏制地方政府利用“土地財政”彌補財政缺口的現象。從流出看，降低全口徑財政支出是重要途徑，轉變政府職能、精兵簡政則是重要的突破口。減少或避免過度的人員支出需要，對財政支出的減少有重要現實意義，政府各部門都應各司其職，避免人浮于事。從流入看，除了加強稅收來源，還可以提高國有資產的收益成效，因增加地方政府收入。此外，提高國有企業收益率和加強對金融機構的監督的重要途徑之一。
（三）改進公務員考核機制分稅制改革后，地方政府通過轉讓土地使用權獲得的土地紅利逐漸成為支持城市發展財政收入的主要來源。在當今我國官員晉升考核機制的作用下，過于強調經濟的增長、城市化的推進，加強了地方政府對土地財政的依賴性。促進政府發揮在促進經濟方面中健康調控功能，需要采取相對覆蓋范圍相對較廣的評價標準，核心考核指標轉變為更加注重民生事業的發展。
五、結語
在分稅制改革急劇降低地方政府稅收比例的社會背景下，地方政府僅有當時規模很小的土地收益，這促使我國地方政府采用“土地財政”的政策道路彌補資金缺口。“土地財政”的負面效應主要體現在成為經濟發展的隱患，地方債務償還風險和高房價給居民帶來沉重負擔的同時對實體產業產生擠出效應，加重金融風險。但是，同樣沒有土地財政中國也不會有現在如此高速的發展水平。急劇膨脹的土地財政為地方政府提供了前所未有的大量發展資本，逐步完善地方城市基礎建設。地方政府也因此不斷還清舊賬，甚至還滋生各種超前消費，例如高鐵、電網等公共服務設施。究其原因，開創性的使用以城市土地為信用基礎的政策———“土地財政”為城市化的進程、經濟發展提供充足的資本積累，成就了中國特色社會的發展道路。
作者：邱婧 胡芳 單位：廣西大學商學院
