憲法下的財政預算制度研究
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【摘要】財政權(quán)也稱為預算權(quán)，是立法機關(guān)的一項重要權(quán)能，財政權(quán)的核心是預算制度。在實踐中，財政預算體系也會出現(xiàn)偏離或者阻礙法治軌道的狀況，預算管理制度不能得到有效充分落實。因此，應采取預防、調(diào)配、調(diào)控等措施來維護市場的穩(wěn)定，調(diào)節(jié)供應和需求的平衡，合理分配財政預算資源。預算制度的權(quán)力需要通過具體的制度來落實跟進，排除財政預算過程中干擾監(jiān)督的不利因素，增強預算監(jiān)督過程合法行為的權(quán)威性，預算制度的程序監(jiān)督及有效運行是我國憲法制度建設的又一新里程。
【關(guān)鍵詞】預算權(quán)；預算理論；法治化分析；制度完善
一、研究的緣起
從改革開放到偉大復興，堅韌智慧的中華民族在實現(xiàn)自己理想的道路上闊步發(fā)展，近年來我國企業(yè)經(jīng)營活力增強，經(jīng)濟收入不斷增長，人們消費能力顯著提高，第三產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展向好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，居民幸福指數(shù)提高，財政稅收收入穩(wěn)步增加。公共資源的有效合理配置，需要公共財政的高效合法的利用，如何發(fā)揮公共財政資金的陽光配置作用，“生產(chǎn)主工廠”的政府擔負著重要的職能責任，將合理、合法、高效的陽光灑滿每一寸合法空間。預算權(quán)力的支配和預算制度的完善則是“生產(chǎn)主車間”。政府在整個過程中需要發(fā)揮的職能作用越來越大。貫徹黨的十八大的精神，加快推進國家改革發(fā)展現(xiàn)代化進程以及明晰財政預算權(quán)責是國家治理體制的當務之舉。新《預算法》自2015年1月1日起頒布，它的施行標志著公共財政制度法治化水平的實質(zhì)進步，現(xiàn)代化的財政管理體系逐步開始形成。預算制度設計是國家財政治理現(xiàn)代化中的重要環(huán)節(jié)，它關(guān)乎財政制度的整體管理水平和實施配置制度的有效性，預算權(quán)力能否將政府資金有效分配、管理和籌集，是檢驗的核心標準?！懊總€社會問題，實際上還有每個經(jīng)濟問題，說到底都是財政問題?！雹僭诂F(xiàn)代法治國家，脫離憲法的原則和基礎作用來談論國家治理體系建設，有如無本之木，無源之水。在實踐中，財政管理體系也會出現(xiàn)偏離或阻礙法治治理現(xiàn)代化軌道的狀況，預算管理制度不能有效充分落實；預算監(jiān)督制度不完善；政府信息公開不透明；違法預算行為追責追查不徹底；審計機關(guān)權(quán)利弱化等諸多現(xiàn)實問題。預算行政主體、立法監(jiān)督主體，中央和地方關(guān)系，在事權(quán)之間各自發(fā)揮主體作用，平衡有效各司其職，才能使預算制度在國家管理、行政執(zhí)行等環(huán)節(jié)有效、合理、公正、盡職地配置利用國家財政資源?！罢菫榱吮Ｕ蠙?quán)利而設置的。”②通過《憲法》預算權(quán)配置制度的完善，發(fā)揮憲法的權(quán)威性基礎指導作用，使《組織法》、《預算法》等法律監(jiān)督制約有序、體系完善、科學跟進。
二、預算制度的相關(guān)理論概述
財政權(quán)也稱為預算權(quán)，它是立法機關(guān)的一項重要權(quán)能，財政權(quán)的核心是預算制度。預算權(quán)相對于財政權(quán)，從字面含義上體現(xiàn)出更多的程序性和監(jiān)督色彩，需要更多法律框架下的指引和法治完善。預算制度的主體在國際社會通常以憲法或者憲法指引的下位法來明確規(guī)定其權(quán)力義務，并且通過預算監(jiān)督機關(guān)等相關(guān)職能規(guī)范界定配套的預算管理體系。從主體上看，預算行為主體從事預算活動，都是為了合理支配財務收入，使經(jīng)濟收入利益最大化，收支平衡、高效應用。國家預算需要監(jiān)督，不能由支配和管理的一方單獨掌控；同時財政資金的使用也要合法有依據(jù)，根據(jù)實際公共需要調(diào)配公共資金，支配公共資源。作為預算行政主體的公權(quán)力，其任意性是予以法治化排除的。從主體目的上來看，財政預算行政主體的主要職能是調(diào)配管理國家財政資源，為實現(xiàn)公民的公共需要，滿足社會公共需要，實現(xiàn)保障公民權(quán)利、社會權(quán)利和國家權(quán)利的利益最大化的任務。其二，預算執(zhí)行主體受到法定的程序監(jiān)督，預算的決策和執(zhí)行要在法律規(guī)定的限制范圍內(nèi)行使。其三，預算主體是國家賦予的行政權(quán)利，其合法行政權(quán)力和合法行政行為均應納入國家法律體系的保護范圍，任何個人和組織都不能干預財政預算主體的正常預算行政行為。收入和支出是國家預算的兩大核心事項，對于預算權(quán)來講收入的數(shù)額和支出的范圍都是需要關(guān)注和研究的對象。我國與英國、美國等國家相比較來看，就存在著明顯的不同。各國無論對財政預算規(guī)定存在的差異有多少，相同的之處都是對財政收入作出了明文規(guī)定，規(guī)定其職能范圍和征收的權(quán)限。對于預算內(nèi)和預算外兩種方向的財政收支，不言而喻，預算外的收入是財政預算和監(jiān)管體系應是關(guān)注和完善的重點，這是由預算外收入的特點和來源所決定的，靈活、易變、外向等條件決定它不像預算內(nèi)收入支那樣易于管理和掌控。
三、預算權(quán)力法治化分析
財政預算從行動程序上來講，預算執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是重要的兩個環(huán)節(jié)，它們的落實執(zhí)行情況關(guān)系到整個財政預算權(quán)的法治化質(zhì)量。預算決策權(quán)和預算執(zhí)行權(quán)的職能權(quán)利分工，也是民主化法治化的重要標志。財政資金在具體的操作環(huán)節(jié)是否存在浪費和出現(xiàn)使用資金不當?shù)那闆r，如果執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)由某一機構(gòu)統(tǒng)一完成，那么是否存在監(jiān)管缺失？財政預算的法治化勢在必行，其中這種監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的有序分離在程序上也是一種法治化。預算權(quán)力法治化的主要環(huán)節(jié)在于預算監(jiān)督程序能否被真正貫徹實行，目前財政監(jiān)督的形式主要有人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等形式。預算程序的法治化進程需要在立法上加強對主體責任的細則劃分、責任承當?shù)淖坟煓C制、監(jiān)督主體的多樣性、監(jiān)督權(quán)力的權(quán)威性的等方面進一步完善。財產(chǎn)權(quán)是公民生存發(fā)展的重要人權(quán)之一，是國家公民勞動創(chuàng)造的動力之源；是檢驗辛苦成果的衡量工具；同時也是個人社會價值的體現(xiàn)因素?！叭藗兟?lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護他們的財產(chǎn)?！雹奂胸斄?、物力、完善財政體系，豐富公共資源，高效合理配置，使得公民的個人權(quán)利能夠在安全保障的社會氛圍中擁有更廣闊的發(fā)展空間，實現(xiàn)國家財政資源“取之于民，用之于民”。在不斷的發(fā)展探索的實踐中，世界各國對私人財產(chǎn)與國家權(quán)利之間通過制定各種制度完善平衡雙方的利益。通過選舉產(chǎn)生組成政府，由政府行政管理分配國家財政；接受預算審批和監(jiān)督約束；由立法機關(guān)對其程序、職責、形式等方面制定相關(guān)的預算監(jiān)管規(guī)范，保障其法治化、民主化穩(wěn)定運轉(zhuǎn)。
四、預算制度的有效運行和程序監(jiān)督：
我國憲法制度建設的又一新里程權(quán)力的規(guī)范執(zhí)行和合理行使，也需要另一種權(quán)力因素的介入與之抗衡，在對立和制約之間尋求一種平衡之術(shù)，使得兩者權(quán)力之間在矛盾斗爭中相互依靠，相互貫通，互促發(fā)展。預算行政權(quán)力的合法執(zhí)行需要憲法及其相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范制約，讓財政預算的執(zhí)行權(quán)在監(jiān)督制度下看到每一寸陽光的微笑。通過法治化的規(guī)制約束，使預算在權(quán)力空間里既能游刃有余且能合規(guī)守法。預算制度的行動的執(zhí)行和程序的完善值得探討和研究，有效運行和程序監(jiān)督是我國憲法制度建設的又一新里程。自市場經(jīng)濟體制確立以來，明確了經(jīng)濟指引方向，使改革不斷深化。深化改革發(fā)展的過程中，社會諸多方面存在著一些需要不斷完善和填補不足的地方，在財政預算制度方面也存在著同樣有待深化改革、提高治理能力的方面。財政預算制度完善之路的首要任務應是針對問題和不足，制定具體、明確、有針對性、可貫徹的引領(lǐng)作用的法規(guī)體系，依據(jù)現(xiàn)實狀況需要不斷推進預算制度的科學化、法治化。預算監(jiān)督機關(guān)對預算行政行為進行全面的監(jiān)督審查是公民民主權(quán)利的表現(xiàn)、憲法精神的體現(xiàn)、預算制度發(fā)展趨勢的必然。完善預算監(jiān)督體制建設才能加強預算監(jiān)督權(quán)的職能功用；排除財政預算監(jiān)督制度過程中干擾權(quán)力的不利制約因素，增強預算監(jiān)督過程法定的權(quán)威性。建立現(xiàn)代公共財政制度、提高我國預算管理的法治化水平。程序科學地推進預算權(quán)，既是經(jīng)濟法和財稅研究的重要課題，同時也是憲法應當關(guān)注的制度建設課題。
作者：李嫘 單位：吉首大學
