憲法下的財政預(yù)算制度研究

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【摘要】財政權(quán)也稱為預(yù)算權(quán)，是立法機(jī)關(guān)的一項重要權(quán)能，財政權(quán)的核心是預(yù)算制度。在實(shí)踐中，財政預(yù)算體系也會出現(xiàn)偏離或者阻礙法治軌道的狀況，預(yù)算管理制度不能得到有效充分落實(shí)。因此，應(yīng)采取預(yù)防、調(diào)配、調(diào)控等措施來維護(hù)市場的穩(wěn)定，調(diào)節(jié)供應(yīng)和需求的平衡，合理分配財政預(yù)算資源。預(yù)算制度的權(quán)力需要通過具體的制度來落實(shí)跟進(jìn)，排除財政預(yù)算過程中干擾監(jiān)督的不利因素，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督過程合法行為的權(quán)威性，預(yù)算制度的程序監(jiān)督及有效運(yùn)行是我國憲法制度建設(shè)的又一新里程。

【關(guān)鍵詞】預(yù)算權(quán)；預(yù)算理論；法治化分析；制度完善

一、研究的緣起

從改革開放到偉大復(fù)興，堅韌智慧的中華民族在實(shí)現(xiàn)自己理想的道路上闊步發(fā)展，近年來我國企業(yè)經(jīng)營活力增強(qiáng)，經(jīng)濟(jì)收入不斷增長，人們消費(fèi)能力顯著提高，第三產(chǎn)業(yè)整體發(fā)展向好，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級調(diào)整，居民幸福指數(shù)提高，財政稅收收入穩(wěn)步增加。公共資源的有效合理配置，需要公共財政的高效合法的利用，如何發(fā)揮公共財政資金的陽光配置作用，“生產(chǎn)主工廠”的政府擔(dān)負(fù)著重要的職能責(zé)任，將合理、合法、高效的陽光灑滿每一寸合法空間。預(yù)算權(quán)力的支配和預(yù)算制度的完善則是“生產(chǎn)主車間”。政府在整個過程中需要發(fā)揮的職能作用越來越大。貫徹黨的十八大的精神，加快推進(jìn)國家改革發(fā)展現(xiàn)代化進(jìn)程以及明晰財政預(yù)算權(quán)責(zé)是國家治理體制的當(dāng)務(wù)之舉。新《預(yù)算法》自2015年1月1日起頒布，它的施行標(biāo)志著公共財政制度法治化水平的實(shí)質(zhì)進(jìn)步，現(xiàn)代化的財政管理體系逐步開始形成。預(yù)算制度設(shè)計是國家財政治理現(xiàn)代化中的重要環(huán)節(jié)，它關(guān)乎財政制度的整體管理水平和實(shí)施配置制度的有效性，預(yù)算權(quán)力能否將政府資金有效分配、管理和籌集，是檢驗(yàn)的核心標(biāo)準(zhǔn)。“每個社會問題，實(shí)際上還有每個經(jīng)濟(jì)問題，說到底都是財政問題。”①在現(xiàn)代法治國家，脫離憲法的原則和基礎(chǔ)作用來談?wù)搰抑卫眢w系建設(shè)，有如無本之木，無源之水。在實(shí)踐中，財政管理體系也會出現(xiàn)偏離或阻礙法治治理現(xiàn)代化軌道的狀況，預(yù)算管理制度不能有效充分落實(shí)；預(yù)算監(jiān)督制度不完善；政府信息公開不透明；違法預(yù)算行為追責(zé)追查不徹底；審計機(jī)關(guān)權(quán)利弱化等諸多現(xiàn)實(shí)問題。預(yù)算行政主體、立法監(jiān)督主體，中央和地方關(guān)系，在事權(quán)之間各自發(fā)揮主體作用，平衡有效各司其職，才能使預(yù)算制度在國家管理、行政執(zhí)行等環(huán)節(jié)有效、合理、公正、盡職地配置利用國家財政資源。“政府是為了保障權(quán)利而設(shè)置的。”②通過《憲法》預(yù)算權(quán)配置制度的完善，發(fā)揮憲法的權(quán)威性基礎(chǔ)指導(dǎo)作用，使《組織法》、《預(yù)算法》等法律監(jiān)督制約有序、體系完善、科學(xué)跟進(jìn)。

二、預(yù)算制度的相關(guān)理論概述

財政權(quán)也稱為預(yù)算權(quán)，它是立法機(jī)關(guān)的一項重要權(quán)能，財政權(quán)的核心是預(yù)算制度。預(yù)算權(quán)相對于財政權(quán)，從字面含義上體現(xiàn)出更多的程序性和監(jiān)督色彩，需要更多法律框架下的指引和法治完善。預(yù)算制度的主體在國際社會通常以憲法或者憲法指引的下位法來明確規(guī)定其權(quán)力義務(wù)，并且通過預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)等相關(guān)職能規(guī)范界定配套的預(yù)算管理體系。從主體上看，預(yù)算行為主體從事預(yù)算活動，都是為了合理支配財務(wù)收入，使經(jīng)濟(jì)收入利益最大化，收支平衡、高效應(yīng)用。國家預(yù)算需要監(jiān)督，不能由支配和管理的一方單獨(dú)掌控；同時財政資金的使用也要合法有依據(jù)，根據(jù)實(shí)際公共需要調(diào)配公共資金，支配公共資源。作為預(yù)算行政主體的公權(quán)力，其任意性是予以法治化排除的。從主體目的上來看，財政預(yù)算行政主體的主要職能是調(diào)配管理國家財政資源，為實(shí)現(xiàn)公民的公共需要，滿足社會公共需要，實(shí)現(xiàn)保障公民權(quán)利、社會權(quán)利和國家權(quán)利的利益最大化的任務(wù)。其二，預(yù)算執(zhí)行主體受到法定的程序監(jiān)督，預(yù)算的決策和執(zhí)行要在法律規(guī)定的限制范圍內(nèi)行使。其三，預(yù)算主體是國家賦予的行政權(quán)利，其合法行政權(quán)力和合法行政行為均應(yīng)納入國家法律體系的保護(hù)范圍，任何個人和組織都不能干預(yù)財政預(yù)算主體的正常預(yù)算行政行為。收入和支出是國家預(yù)算的兩大核心事項，對于預(yù)算權(quán)來講收入的數(shù)額和支出的范圍都是需要關(guān)注和研究的對象。我國與英國、美國等國家相比較來看，就存在著明顯的不同。各國無論對財政預(yù)算規(guī)定存在的差異有多少，相同的之處都是對財政收入作出了明文規(guī)定，規(guī)定其職能范圍和征收的權(quán)限。對于預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外兩種方向的財政收支，不言而喻，預(yù)算外的收入是財政預(yù)算和監(jiān)管體系應(yīng)是關(guān)注和完善的重點(diǎn)，這是由預(yù)算外收入的特點(diǎn)和來源所決定的，靈活、易變、外向等條件決定它不像預(yù)算內(nèi)收入支那樣易于管理和掌控。

三、預(yù)算權(quán)力法治化分析

財政預(yù)算從行動程序上來講，預(yù)算執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)是重要的兩個環(huán)節(jié)，它們的落實(shí)執(zhí)行情況關(guān)系到整個財政預(yù)算權(quán)的法治化質(zhì)量。預(yù)算決策權(quán)和預(yù)算執(zhí)行權(quán)的職能權(quán)利分工，也是民主化法治化的重要標(biāo)志。財政資金在具體的操作環(huán)節(jié)是否存在浪費(fèi)和出現(xiàn)使用資金不當(dāng)?shù)那闆r，如果執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)由某一機(jī)構(gòu)統(tǒng)一完成，那么是否存在監(jiān)管缺失？財政預(yù)算的法治化勢在必行，其中這種監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)的有序分離在程序上也是一種法治化。預(yù)算權(quán)力法治化的主要環(huán)節(jié)在于預(yù)算監(jiān)督程序能否被真正貫徹實(shí)行，目前財政監(jiān)督的形式主要有人大監(jiān)督、審計監(jiān)督等形式。預(yù)算程序的法治化進(jìn)程需要在立法上加強(qiáng)對主體責(zé)任的細(xì)則劃分、責(zé)任承當(dāng)?shù)淖坟?zé)機(jī)制、監(jiān)督主體的多樣性、監(jiān)督權(quán)力的權(quán)威性的等方面進(jìn)一步完善。財產(chǎn)權(quán)是公民生存發(fā)展的重要人權(quán)之一，是國家公民勞動創(chuàng)造的動力之源；是檢驗(yàn)辛苦成果的衡量工具；同時也是個人社會價值的體現(xiàn)因素。“人們聯(lián)合成為國家和置身于政府之下的重大和主要的目的，是保護(hù)他們的財產(chǎn)。”③集中財力、物力、完善財政體系，豐富公共資源，高效合理配置，使得公民的個人權(quán)利能夠在安全保障的社會氛圍中擁有更廣闊的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)國家財政資源“取之于民，用之于民”。在不斷的發(fā)展探索的實(shí)踐中，世界各國對私人財產(chǎn)與國家權(quán)利之間通過制定各種制度完善平衡雙方的利益。通過選舉產(chǎn)生組成政府，由政府行政管理分配國家財政；接受預(yù)算審批和監(jiān)督約束；由立法機(jī)關(guān)對其程序、職責(zé)、形式等方面制定相關(guān)的預(yù)算監(jiān)管規(guī)范，保障其法治化、民主化穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)。

四、預(yù)算制度的有效運(yùn)行和程序監(jiān)督：

我國憲法制度建設(shè)的又一新里程權(quán)力的規(guī)范執(zhí)行和合理行使，也需要另一種權(quán)力因素的介入與之抗衡，在對立和制約之間尋求一種平衡之術(shù)，使得兩者權(quán)力之間在矛盾斗爭中相互依靠，相互貫通，互促發(fā)展。預(yù)算行政權(quán)力的合法執(zhí)行需要憲法及其相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)范制約，讓財政預(yù)算的執(zhí)行權(quán)在監(jiān)督制度下看到每一寸陽光的微笑。通過法治化的規(guī)制約束，使預(yù)算在權(quán)力空間里既能游刃有余且能合規(guī)守法。預(yù)算制度的行動的執(zhí)行和程序的完善值得探討和研究，有效運(yùn)行和程序監(jiān)督是我國憲法制度建設(shè)的又一新里程。自市場經(jīng)濟(jì)體制確立以來，明確了經(jīng)濟(jì)指引方向，使改革不斷深化。深化改革發(fā)展的過程中，社會諸多方面存在著一些需要不斷完善和填補(bǔ)不足的地方，在財政預(yù)算制度方面也存在著同樣有待深化改革、提高治理能力的方面。財政預(yù)算制度完善之路的首要任務(wù)應(yīng)是針對問題和不足，制定具體、明確、有針對性、可貫徹的引領(lǐng)作用的法規(guī)體系，依據(jù)現(xiàn)實(shí)狀況需要不斷推進(jìn)預(yù)算制度的科學(xué)化、法治化。預(yù)算監(jiān)督機(jī)關(guān)對預(yù)算行政行為進(jìn)行全面的監(jiān)督審查是公民民主權(quán)利的表現(xiàn)、憲法精神的體現(xiàn)、預(yù)算制度發(fā)展趨勢的必然。完善預(yù)算監(jiān)督體制建設(shè)才能加強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督權(quán)的職能功用；排除財政預(yù)算監(jiān)督制度過程中干擾權(quán)力的不利制約因素，增強(qiáng)預(yù)算監(jiān)督過程法定的權(quán)威性。建立現(xiàn)代公共財政制度、提高我國預(yù)算管理的法治化水平。程序科學(xué)地推進(jìn)預(yù)算權(quán)，既是經(jīng)濟(jì)法和財稅研究的重要課題，同時也是憲法應(yīng)當(dāng)關(guān)注的制度建設(shè)課題。

作者：李嫘 單位：吉首大學(xué)