淺析地方財(cái)政推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)路徑

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摘要：本文在全面梳理財(cái)政推動(dòng)特色小鎮(zhèn)相關(guān)研究文獻(xiàn)的基礎(chǔ)之上，分析探求財(cái)政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的作用機(jī)理，進(jìn)而，總結(jié)浙江省TX市財(cái)政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，然后分析了TX市以財(cái)政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)所遇到的問(wèn)題和挑戰(zhàn)。最后，就財(cái)政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的路徑進(jìn)行分析和思考，提出相關(guān)對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：地方財(cái)政；特色小鎮(zhèn)；對(duì)策建議

特色小鎮(zhèn)建設(shè)是新時(shí)期供給側(cè)改革的全新探索，特色小鎮(zhèn)為現(xiàn)代創(chuàng)業(yè)群體提供了個(gè)性化的創(chuàng)業(yè)需求供給，亦為不同的客戶提供了有效的需求供給。特色小鎮(zhèn)既有個(gè)性化的特色，又能促進(jìn)拉動(dòng)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展,因此，特色小鎮(zhèn)建設(shè)正受到各地的大力支持。而地方財(cái)政，作為國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，其實(shí)質(zhì)是公共資源配置的體系與機(jī)制，既與公共權(quán)力主體的系統(tǒng)化改革高度相關(guān)，又與整體資源配置改革息息相關(guān)，研究地方財(cái)政如何推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)無(wú)疑具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、研究現(xiàn)狀述評(píng)

地方財(cái)政對(duì)推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著不可或缺的作用，亦有諸多學(xué)者關(guān)注地方財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公共事業(yè)發(fā)展的關(guān)系與影響。梳理相關(guān)文獻(xiàn)發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前的相關(guān)研究主要集中在以下幾個(gè)方面：

（一）財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)

顧國(guó)豪（1999）分析探究了地方財(cái)政的相關(guān)職能，認(rèn)為財(cái)政調(diào)控作為宏觀的經(jīng)濟(jì)政策，能夠依靠財(cái)政貼息、整費(fèi)減負(fù)、扶小搞活等手段推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)。王玉波（2013）采用案例實(shí)證研究的方法對(duì)1991—2010年土地財(cái)政收入與GDP、城市化水平、城市建成區(qū)面積之間的關(guān)系進(jìn)行了深入仔細(xì)的分析和研究，認(rèn)為土地財(cái)政是地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的重要成因，而且土地財(cái)政的發(fā)展?fàn)顩r直接影響了一個(gè)城市的城市化水平和城市的建成區(qū)面積（王玉波，2013）。與此相關(guān)的，中國(guó)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)對(duì)土地財(cái)政的依賴，土地財(cái)政與地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的相關(guān)性等方面的研究亦受到諸多學(xué)者的關(guān)注（辛波等2010，劉玉萍等，2012）。相關(guān)的研究均表明，地方財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化建設(shè)有著較高的正相關(guān)。

（二）財(cái)政與公共事業(yè)發(fā)展

財(cái)政對(duì)公共事業(yè)的發(fā)展依然具有一定的推動(dòng)作用，相關(guān)學(xué)者的研究亦證實(shí)了這一方面。黃忠民等（1998）從農(nóng)業(yè)品牌戰(zhàn)略的角度探討了財(cái)政對(duì)農(nóng)業(yè)品牌的推動(dòng)作用。卜紫洲等（2006）提出農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展的緩慢可以考增加財(cái)政投入來(lái)解決，并提出了具體的財(cái)政相關(guān)措施來(lái)推動(dòng)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展，如加大農(nóng)業(yè)資金的投入的整合力度，改革投融資體系等（卜紫洲等2006）。孫健夫（2009）認(rèn)為財(cái)政能夠調(diào)節(jié)社會(huì)的資本機(jī)構(gòu)，能夠推動(dòng)農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)，為農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)的制度建設(shè)提供保障。湛志偉（2016）從供給側(cè)改革的視角探討了財(cái)政推動(dòng)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革的對(duì)策建議，具有較強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。綜上所述，財(cái)政與區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市化建設(shè)、公共事業(yè)發(fā)展等都具有較強(qiáng)的正相關(guān)，積極財(cái)政政策的推動(dòng)作用在上述研究中得到了論證。但就目前的研究而言，對(duì)財(cái)政推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的研究尚十分鮮見(jiàn)，而當(dāng)前浙江省特色小鎮(zhèn)建設(shè)正在如火如荼的展開(kāi)著，其發(fā)展受到社會(huì)各界的關(guān)注，因此從財(cái)政的推動(dòng)作用著手，探討如何利用地方財(cái)政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)建設(shè)不但能夠豐富財(cái)政推動(dòng)作用的相關(guān)理論內(nèi)容，同時(shí)亦能夠?qū)Ξ?dāng)前的特色小鎮(zhèn)建設(shè)提供些許指導(dǎo)。

二、浙江省TX市財(cái)政推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的創(chuàng)新實(shí)踐

（一）產(chǎn)業(yè)政策扶持促進(jìn)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚轉(zhuǎn)型

結(jié)合浙江省TX市近年來(lái)對(duì)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)重點(diǎn)建設(shè)，財(cái)政基金一方面及時(shí)調(diào)整“浙江省TX市整體區(qū)域資源配置”布局，利用一系列配套獎(jiǎng)勵(lì)政策，引導(dǎo)特色小鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)集聚創(chuàng)新發(fā)展。包括對(duì)工業(yè)生產(chǎn)性投資項(xiàng)目、企業(yè)規(guī)模升級(jí)和“機(jī)器換人”的獎(jiǎng)勵(lì)；另一方面通過(guò)搭建平臺(tái)的方式通過(guò)政府引導(dǎo)——財(cái)政扶持政策“浙江省TX市工業(yè)發(fā)展平臺(tái)補(bǔ)助”對(duì)特色小鎮(zhèn)的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新中心進(jìn)行建設(shè)補(bǔ)助，對(duì)入駐小鎮(zhèn)重點(diǎn)商務(wù)樓宇的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)企業(yè)和文化產(chǎn)業(yè)企業(yè)，實(shí)行分檔稅收減免。

（二）配套補(bǔ)助推動(dòng)公共服務(wù)體系與重點(diǎn)文化服務(wù)平臺(tái)建設(shè)

一是利用財(cái)政資金加強(qiáng)基層公共文化設(shè)施建設(shè)，給予配套補(bǔ)助，引導(dǎo)創(chuàng)建省級(jí)、市級(jí)文化強(qiáng)鎮(zhèn)，體育特色鄉(xiāng)鎮(zhèn)和浙江省文化示范村（社區(qū)）。二是實(shí)施鎮(zhèn)（街道）公共文化服務(wù)績(jī)效評(píng)估制度，根據(jù)考核結(jié)果區(qū)分檔次，給予財(cái)政補(bǔ)助。三是推動(dòng)特色小鎮(zhèn)的文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，鼓勵(lì)建立文化產(chǎn)業(yè)園并采取競(jìng)爭(zhēng)性分配方案予以財(cái)政補(bǔ)助，鼓勵(lì)影視制作產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展，助推原創(chuàng)文化產(chǎn)品制作，為浙江省TX市文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展創(chuàng)設(shè)氛圍、打造平臺(tái)。

（三）專項(xiàng)資金催生旅游業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)

產(chǎn)業(yè)發(fā)展動(dòng)力為促進(jìn)旅游業(yè)和互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，浙江省TX市設(shè)立旅游發(fā)展專項(xiàng)資金——市財(cái)政每年預(yù)算安排6000萬(wàn)，對(duì)景區(qū)、酒店客棧、鄉(xiāng)村旅游、旅游新業(yè)態(tài)、旅游景區(qū)提檔升級(jí)等給予不同程度的獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)于新引進(jìn)注冊(cè)資本5000萬(wàn)以上且二年內(nèi)到位的，并經(jīng)認(rèn)定的互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)給予注冊(cè)資本3%，限額500萬(wàn)元的獎(jiǎng)勵(lì)。為互聯(lián)網(wǎng)眾創(chuàng)空間平臺(tái)提供資金、信貸支持等扶持政策，并安排專項(xiàng)資金鼓勵(lì)引進(jìn)和培育軟件及智能制造產(chǎn)業(yè)，補(bǔ)助互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)參加內(nèi)外重要互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)專業(yè)展會(huì)，以及在浙江省TX市舉辦的專業(yè)展會(huì)及論壇等。充分利用種子資金資助、稅收獎(jiǎng)勵(lì)等優(yōu)惠政策為旅游業(yè)及互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展助力。

（四）人才政策助力多層次人才引進(jìn)加強(qiáng)人才儲(chǔ)備

出臺(tái)《浙江省TX市多層次人才體系政策實(shí)施意見(jiàn)》，對(duì)各類創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才實(shí)施配套獎(jiǎng)勵(lì)。對(duì)申報(bào)入選的創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才項(xiàng)目和由各類創(chuàng)業(yè)領(lǐng)軍人才領(lǐng)銜創(chuàng)辦的企業(yè)實(shí)行項(xiàng)目規(guī)模獎(jiǎng)勵(lì)，銷售發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)和培訓(xùn)貢獻(xiàn)補(bǔ)助，打造分階段目標(biāo)性考核獎(jiǎng)勵(lì)政策，為特色小鎮(zhèn)建設(shè)加強(qiáng)人才儲(chǔ)備和創(chuàng)新項(xiàng)目引進(jìn)。針對(duì)特色小鎮(zhèn)引人才易留人才難的局面，大力實(shí)施資金獎(jiǎng)勵(lì)范圍與額度，保障引入人才的全方位的生活服務(wù)體系。

三、地方財(cái)政推進(jìn)特色小鎮(zhèn)發(fā)展之困難

（一）基層財(cái)政財(cái)力相對(duì)薄弱

特色小鎮(zhèn)的選址一般在城鄉(xiāng)結(jié)合部，而目前基層鎮(zhèn)（街道）經(jīng)濟(jì)發(fā)展欠平衡，城鄉(xiāng)發(fā)展極不平衡，基層鎮(zhèn)街道的財(cái)力積弱，使得基層設(shè)施薄弱，公共服務(wù)不足，難以滿足城鎮(zhèn)居民中高端消費(fèi)需求。城鄉(xiāng)要素雙向流動(dòng)是相互交融提升效益的必然產(chǎn)物，但是建設(shè)特色小鎮(zhèn)的市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施投入對(duì)基層鎮(zhèn)（街道）來(lái)說(shuō)根本承擔(dān)不起，發(fā)展特色小鎮(zhèn)要鎮(zhèn)、街道財(cái)政出資更是難上加難，而市級(jí)財(cái)政如何合理分配、扶持鎮(zhèn)、街道財(cái)政又存在著諸多難題。

（二）特色小鎮(zhèn)建設(shè)具體領(lǐng)域的財(cái)政投入分配難以把握

財(cái)政投入可取得回報(bào)的周期預(yù)測(cè)困難較大，難以形成轉(zhuǎn)型升級(jí)的循環(huán)動(dòng)力模型。特色小鎮(zhèn)是供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革中有效供給與有效需求的重要載體，可以通過(guò)對(duì)高端要素資源進(jìn)行重組，同時(shí)從供給側(cè)和需求側(cè)兩個(gè)方面尋求發(fā)力點(diǎn)，以提供高端要素資源。而地方財(cái)政面臨財(cái)政收入增速下降，剛性保障支出增大的雙重壓力，縣級(jí)財(cái)政有心無(wú)力，無(wú)法有更多的資金直接投入，同時(shí)對(duì)于財(cái)政投入的特色小鎮(zhèn)建設(shè)的具體領(lǐng)域較難以把握。

（三）引入實(shí)力投資建設(shè)主體，挖掘適宜主體耗費(fèi)大量資源

特色小鎮(zhèn)的發(fā)展主體需要明確，但基于目前基層財(cái)政可用財(cái)力無(wú)法滿足特色小鎮(zhèn)建設(shè)的現(xiàn)狀，引入市場(chǎng)主體的發(fā)展方式、主體種類、合作內(nèi)容等都面臨難題。特色小鎮(zhèn)建設(shè)除了集聚產(chǎn)業(yè)發(fā)展，還兼具人文、環(huán)境等軟環(huán)境建設(shè)，具有一定的外部性，如何區(qū)分市場(chǎng)化發(fā)展和公共物品供給，打造市場(chǎng)主體和政府部門的有效合作模式還需要探索，同時(shí)特色小鎮(zhèn)建設(shè)需要全新規(guī)劃的發(fā)展總要求，不可避免的帶來(lái)從發(fā)展規(guī)劃到建設(shè)生效之間的投資周期較長(zhǎng)，挖掘到適宜的主體是件難事。

（四）政府投資基金、社會(huì)資本的投入與運(yùn)作困難

設(shè)立特色小鎮(zhèn)“政府產(chǎn)業(yè)基金”，市級(jí)層面的政府母基金需要很大的一塊資金。市委市政府在政府產(chǎn)業(yè)基金的運(yùn)作過(guò)程中提出了“招商基金”“基金招商”的理念，針對(duì)以往招商選資范圍狹窄、針對(duì)性不足，存在缺乏專業(yè)能力的判斷。同時(shí)財(cái)政投入方式上在積極引入社會(huì)資本的力度上有所欠缺，對(duì)社會(huì)資本的吸引存在能力不足，方式方法上的缺陷，在政策引導(dǎo)扶持上尚需改進(jìn)，這導(dǎo)致撬動(dòng)社會(huì)資本用活政府投資基金的運(yùn)作上存在諸多困難。

四、財(cái)政推動(dòng)特色小鎮(zhèn)建設(shè)的思考與建議

（一）在特色小鎮(zhèn)建設(shè)資金的籌措上要?jiǎng)?chuàng)新方式多渠道并舉

一是集中有限財(cái)力直接扶持，對(duì)經(jīng)申報(bào)列入特色小鎮(zhèn)創(chuàng)建試點(diǎn)的，返還部分繳納稅收，并在創(chuàng)建期間及驗(yàn)收命名后進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)補(bǔ)助，并對(duì)特色小鎮(zhèn)規(guī)劃空間范圍內(nèi)的土地出讓收入等進(jìn)行返還，專項(xiàng)用于特色小鎮(zhèn)建設(shè)。二是構(gòu)建“特色”推進(jìn)市民化進(jìn)程體系，建立試點(diǎn)特色小鎮(zhèn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化激勵(lì)機(jī)制。三是增加改善人居環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境投入的預(yù)算，關(guān)注投資總量更關(guān)注投資結(jié)構(gòu)。四是創(chuàng)新籌資方式，積極采用股權(quán)眾籌、PPP等路徑，支持引入政府和社會(huì)資本合作模式。

（二）在財(cái)政投入特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)

發(fā)展的具體領(lǐng)域上要目標(biāo)明確、提高針對(duì)性財(cái)政部門要把握新形勢(shì)，順應(yīng)新要求以加強(qiáng)監(jiān)管為重點(diǎn)，著力構(gòu)建放管結(jié)合權(quán)責(zé)清晰、規(guī)范透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、監(jiān)督到位、嚴(yán)格問(wèn)責(zé)的工作機(jī)制，財(cái)政資金繼續(xù)以貼息方式為主，以獎(jiǎng)為輔，引導(dǎo)信貸資金和民間資本投入到特色小鎮(zhèn)的符合產(chǎn)業(yè)政策優(yōu)勢(shì)的項(xiàng)目上。采用“多層次思維模式”，針對(duì)特色小鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展目標(biāo)確定需要財(cái)政投入的具體領(lǐng)域，建立財(cái)政支持政策，改變產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)滯后于市場(chǎng)升級(jí)和消費(fèi)升級(jí)，有效供給不足和消費(fèi)需求外溢的狀況。

（三）要堅(jiān)持企業(yè)為主體，推動(dòng)市場(chǎng)化運(yùn)作

通過(guò)政府組織召開(kāi)項(xiàng)目對(duì)接會(huì)和產(chǎn)品推介會(huì)，將符合市場(chǎng)規(guī)律和產(chǎn)業(yè)集聚的部分推向市場(chǎng)，撬動(dòng)社會(huì)資本積極參與特色小鎮(zhèn)建設(shè)，注重改革創(chuàng)新，形成特色小鎮(zhèn)市場(chǎng)化運(yùn)作機(jī)制，選擇符合發(fā)展定位、實(shí)力雄厚的投資主體，由投資公司統(tǒng)一承擔(dān)特色小鎮(zhèn)的開(kāi)發(fā)建設(shè)，讓專業(yè)的人干專業(yè)的事。厘清產(chǎn)業(yè)集聚發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的項(xiàng)目清單，明確特色小鎮(zhèn)建設(shè)主體，以企業(yè)為主推進(jìn)項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用；強(qiáng)化政府引導(dǎo)和服務(wù)保障，做好規(guī)劃編制、基礎(chǔ)設(shè)施配套、項(xiàng)目監(jiān)管、生活環(huán)境保護(hù)等。

（四）設(shè)立“政府產(chǎn)業(yè)基金”，放大政府投入效應(yīng)，建立股權(quán)投資引導(dǎo)體系

探索建立市級(jí)層面的政府產(chǎn)業(yè)母基金，加快政府產(chǎn)業(yè)基金設(shè)立和運(yùn)作，厘清政府與市場(chǎng)邊界，做好適合特色小鎮(zhèn)發(fā)展規(guī)劃和符合市場(chǎng)容量的子基金的引進(jìn)和募集工作，找準(zhǔn)政策引導(dǎo)的自身定位，實(shí)現(xiàn)資金扶持的精準(zhǔn)發(fā)力，在子基金運(yùn)行過(guò)程中做到既不越位也不缺位，完善以階段參股為主，跟進(jìn)投資、風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)助、投資保障多種引導(dǎo)方式相結(jié)合的基金扶持方式，提升產(chǎn)業(yè)基金運(yùn)作效率的同時(shí)，不斷優(yōu)化基金運(yùn)行模式，逐漸完善從出資到收回，從考核到分配的完整產(chǎn)業(yè)資金運(yùn)行循環(huán)。

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作者：許威 單位：中共桐鄉(xiāng)市委黨校