財政投資建設項目設計變更動因探析

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摘要：文章通過對幾年來代建的70余個房屋建筑項目的設計變更統計、歸納，探析了設計變更產生的原因、各相關方行為動機，提出了設計變更管理與制度建設的建議，對加強類似的財政投資建設項目綜合管理，提升代建單位管理水平有借鑒意義。

關鍵詞：代建制；設計變更；項目管理

1財政投資建設項目及設計變更

財政投資建設項目為公共服務、保障社會公共機構運行提供物質基礎，備受矚目。對于財政投資建設項目的管理，國家制定了相應的法律法規。其中關于承擔具體管理行為的主體，越來越多的地方政府選擇采用專業的代建模式。代建管理是利用專業的管理主體進行建設管理，實踐證明，代建模式管理財政投資建設項目是成功的，避免了項目單位組建一次性的基建班子以及非專業管理帶來的質量不佳、效率低下、投資失控等諸多問題。盡管在代建管理模式推行后，管理效果頗受好評，但是項目建設管理是一項復雜的工作。工程建設自開工之日至建成，因各種主客觀原因，都可能產生或大或小、或多或少的工程設計變更，這些設計變更直接與質量、安全、投資緊密聯系，影響著項目建設的成敗。又因財政投資建設項目參與主體的獨特性，其設計變更也有與一般工程建設項目不同的一面，設計變更管理與控制應列為財政投資建設項目代建單位的重點工作。七年來，筆者所在單位累計承擔近千項財政投資建設任務，完成固定資產投資500多億元，主要涉及城市道路、水利供電、園林綠化等市政類項目與學校、醫院、拆遷安置房、行政服務業務用房的新建、改擴建等房建類項目。近幾年，中心代建的房屋建筑類項目每年新增立項都在10個以上，投資約10億元。經過對2012年8月以來70多個房屋建筑類項目的設計變更臺賬統計，幾乎所有的項目都發生過設計變更，分布在工程設計的各個專業。從巖土、結構到建筑、裝飾、安裝、室外工程等，無一不存在設計變更。這些變更基本都是對原工程設計的錯誤修正、遺漏補足，部分是為了更好的工程效果按照項目單位要求進行的。項目設計變更引起的投資增量占工程合同價的5%左右，不過令人欣慰的是，工程變更實施后，總投資仍控制在主管部門批復的項目概算控制額內。

2變更產生的原因及各方行為動機探析

經過進一步對全部設計變更內容認真分析，可以發現主要有以下幾個方面：一是巖土方面的基坑支護設計部分區段的方案變化，部分場地基礎需要增加處理，部分工程樁型需要變更等；二是建筑專業方面對功能設置進行調整、對表面功能材料所使用的標準進行補充、調整；三是根據施工環境、條件的變化，工程界面未達到無縫連接，設計需做補充和調整；四是智能化、水處理、廚房工程、實驗室專項等特殊功能要求未達到足夠的深度，需要深化設計。

2.1設計變更產生的原因分析

剝開設計變更的內容這個表面現象，回顧工程前期過程，可以看到設計變更背后的原因，主要有以下幾個方面：一是設計條件不詳與變化。場地條件、規劃條件等是工程設計的主要依據，但是在工程設計階段，現場未全面完成征地拆遷工作，詳細勘察工作無法進行，設計條件不完善。工程開標后，詳細勘察報告較初勘成果有較大變化，這是基礎設計、基坑支護設計、場地基礎處理等方面產生設計變更的重要原因，個別項目僅基礎處理一項就增加投資2%。項目上位規劃條件變化也是導致設計變更的一個重要因素，在工程建設的實踐中，規劃的穩定性、嚴肅性還不夠，造成工程的局部標高以及水、電、氣、路口、圍墻等接駁界面需要設計變更。對于改造、裝修類的項目，由于原建筑建成時間較遠，原竣工資料缺失，設計單位現場查勘、測量不足，施工單位進場后，發現施工圖紙與現場實際情況偏差較大，從而產生較多的設計變更。二是建設標準和功能需求發生變化。項目實行代建制度后，項目單位(使用方)卸下了大部分工程建設的責任，其在工程起始階段對工程建設標準、建設功能需求的細化深化方面放松了自己的要求，未能在項目立項、工程設計階段提出準確的需求。另外，由于參與項目的管理人員的專業、經驗與工程建設相去甚遠，在工程設計方案、施工圖階段，看不懂抽象的工程“語言”(圖紙)，也未能與設計師深入的交流。隨著工程建設的開展，實物越來越形象地展現在眼前，才發現部分細節和功能材料選擇不符合要求，這方面的設計變更比重高達四分之一，不少投資不大的改造項目占比更高。三是設計單位、設計人員的技術水平和工作責任心不夠。工程建設的突出特點就是“一次性”，如果設計單位、設計人員沒有充足的經驗、缺乏優質服務的責任心，就難以設計出優質的工程。雖然在工程建設實施過程中，施工圖審查是必不可少的法定環節，但是，施工圖審查機構往往將工作重點放在規范的采用、安全設計等方面，對項目功能的人性化實現不夠盡心，造成施工圖“大錯不犯，小錯常見”，這也是施工單位提起設計變更洽商的主要原因。

2.2各相關方對設計變更的行為動機分析

一般意義上，設計變更涉及到項目單位(使用方)、代建單位、設計單位、監理單位與施工單位，另外還有重大變更的審批單位——行政機關。面對設計變更的普遍性，現就各方行為動機分析如下：項目單位與代建單位在工程建設過程起主導作用，決定著項目建設的成敗。因工程建設的管理責任和權力授權代建單位承擔，項目單位在處理其他單位提起的設計變更上基本無傾向性意見，但是隨著工程建設的深入，在工程建設效果和標準方面，會主動提出自己的設計變更建議。代建單位向項目單位和行政機構負責，對法律法規和已完成的審批事項負責。在工程建設過程中，更多地考慮設計變更產生的質量、安全、投資后果和建設效果的綜合影響。設計單位是工程建設的設計主體，從統計看，約60%的變更事項是由于設計單位的原因產生的，是設計變更的最大來源。工程設計是一個知識群體進行物化勞動的過程，設計師對工程建設效果有較強的職業責任感和榮譽感，絕大多數設計師都會公平公正地處理設計變更。因此，需要創造條件，鼓勵和提醒設計師將設計變更消滅在設計前期。監理單位是工程實施過程中的監督主體，其職責按照法律法規的規定來自于項目單位和代建單位的授權。但是在我國現實的國情中，監理單位的部分職責回歸到項目單位和代建單位，設計變更的終審就是如此。因此，其對設計變更的洽商在大多數情況下是被動的，在設計變更造價審核中起一定的作用。施工單位是工程建設的物化勞動主體，工程建設利潤是其追求的主要目標之一。設計變更往往是其增加承包利潤的來源。因此，施工單位會對設計文件的錯漏之外提出更多的變更要求，期望改進施工措施、條件，降低成本，增加變更內容、增大工程利潤。與工程建設相關的行政機關承擔主管責任，其通過制度建設、審批法定事項或其他重大事項對工程建設進行管理。因此，在設計變更審批方面，其工作是嚴謹的、權威的。

3控制設計變更的對策及審批制度設計建議

通過總結財政投資建設項目發生的設計變更，分析其產生的原因、條件以及各關聯方的行為動機，可以看出，要減少設計變更，事前控制至關重要。首先，要扎實做好項目前期策劃，建立前期設計工作指引文件，為設計人員開展工作創造良好的條件。其次，要運用信息技術手段，廣泛溝通，做好設計單位提交成果的聯合審查，高質量地完成前期設計工作。設計變更是多方參與的復雜過程，需要明確一定程序、規定。一般要經過洽商、設計、審批、實施等過程。為做好設計變更管理，制定一項因地制宜的設計變更管理辦法是必不可少的。以規管理對控制、減少設計變更，特別是項目群管理中的后續項目管理、對工程建設各參與主體行為的引導具有積極作用。

3.1建立洽商會審制度

設計變更動議提出后，設計單位提出初步方案，代建單位項目技術負責人應當及時組織本單位相關管理部門及各參建單位項目負責人會商，開展設計變更事項的技術可行性、經濟合理性分析審查。設計單位按照本單位內控程序出具變更申報表、變更通知單和相應的圖紙，同時設計變更申報要附上原始設計、變更依據及其他資料，各方在申報表簽署意見并蓋章。

3.2建立專家評審制度

對于超過一定投資額的重大變更事項，代建單位組織跨部門技術審查委員會并邀請利益無關的社會專家參與論證，確保變更內容合理、技術經濟可行。(重大變更是指對工程原設計內容進行較大修改，對工程的工期、安全、投資、效益產生重大影響的設計變更。包括但不限于建設項目性質、面積、高度的改變；結構體系、布置及涉及到結構安全的構件的改變；總平面布置、建筑平面布置、外觀效果的重大改變；涉及工程建設標準強制性條文的變更及相關管理部門規定需要送審的設計變更等。)

3.3建立分級分類審批制度

設計變更伴隨工程建設隨時隨地可能發生，如果處理不及時，將極大影響工程建設效率。為了滿足工程建設需要，在變更審批流程和職責管理設計中，根據變更的性質，主要依據對投資的影響分級分類審批，適當向現場負責人、項目負責人、部門負責人授權，快速審批設計變更，及時處理現場的技術問題，保障工程建設的有序進行。對于投資超過20萬元的設計變更，代建單位按照重大事項進行會議集體決策審批。超過100萬元的提升到概算區行政主管部門審批。分級分類審批既提高了審批效率滿足工程需要，又控制了設計變更帶來的投資失控等風險。

3.4建立責任追究制度

在項目建設過程中，以合同進行盡責管理。勘察設計單位、監理單位、施工單位在設計變更的提出、洽商、設計、申報等環節出現失誤的要承擔相應的責任。對于重大失職瀆職行為，應上報主管部門，依法依規處理。項目單位、代建單位、行政管理部門弄虛作假、失職失責的，行政主管部門和監察部門要追究責任單位和直接責任人的行政責任。

4結論

由于建設項目的復雜性，造成設計變更的普遍性，設計變更管理至關重要。該工作又是一項實踐性強的專業工作，要做好財政投資建設項目設計變更的管理，必須從項目管理全方位入手，不僅要加強設計變更本身的管理與控制，也要從項目策劃、立項伊始階段努力，以嚴謹的規章制度落實國家法律法規的要求，以科學的手段約束各方行為，對癥下藥，因事施策，“好、快、省、安、廉”的建設好財政投資建設項目。筆者所在單位經過全面建立規章制度，全員落實，項目發生設計變更的數量已逐年減少。隨著國家投資管理體制和審批制度不斷改革，做為承擔投資管理具體工作的代建單位要因時而變，對設計變更的管理不斷總結、改進，敬請項目建設管理工作者批評并獻計獻策。

參考文獻

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［2］丁士昭.工程項目管理［M］.北京：中國建筑工業出版社,2006.

［3］王臻倬.論建設工程設計變更管理［J］.上海建材，2012(4)：29-31.

作者：孫文靈 單位：廣州開發區財政投資建設項目管理中心