績效預算管理下財政資金使用探究
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［摘要］績效預算管理是現時國際通用的財政資金管理方法，早在2005年，我國“中央預算支出績效評估管理辦法(試行)”正式提出實施財政資金績效預算管理，但至今財政資金的使用效率仍不高。文章分析了我國的財政資金的使用效率仍不高的原因，針對這些原因，從分析財政資金的預算編制、預算執行、績效評價三個階段的管理思路入手，參考國外財政資金的績效預算管理經驗，提出基于績效預算管理的財政資金管理建議方案。
［關鍵詞］績效;預算管理;加強;財政資金;使用
1使用效率概述
從財政角度出發，使用效率的含義有兩方面，第一個方面是是否按計劃時間完成資金使用目標;第二個方面是在項目的預計完成時間內，項目能否達到預期績效目標。所以筆者首先將從上述兩個方面入手研究，得出在績效預算管理的前提下，我國的財政資金的使用效率仍不高的原因。
2財政資金的使用效率不高的原因
2.1績效目標的原因導致財政資金的使用效率低下
第一，績效目標不完整。編制績效目標時必須注意的重要規則之一是完整性。［1］一個項目的預期目標是反映項目的所有產出和結果，包括產品和服務的數量和目標、質量目標、時間表、成本目標和目標對象滿意度目標。但是，有些部門在編制績效目標時，經常敷衍，注意力不足，導致績效目標不完整，導致以績效目標為最終評價標準的績效預算管理方法“先天不足”。第二，績效目標不合邏輯或不符合實際情況。績效目標的設定應該是高度合理的，應在部門的職能，上級政府(部門)分配的計劃和任務的前提下，由部門的中長期預算績效戰略規劃，過去年度任務完成狀態和項目績效評估確定。偏離上述目標，或主觀推測、捏造，有的甚至故意上當受騙，難免會失去科學合理性。例如，對于購買醫療設備，如果僅提出購買設備的數量目標，在項目實施后對提高醫療服務的質量和數量沒有足夠的定性和定量標準，則會陷入為使用而使用的困境，項目相關負責人執行過程中也沒有方向，沒有形成壓迫感，主觀上不積極，無法形成預期的結果，財政資金也無法發揮作用。第三，績效評估指標與績效目標不符，不現實，且量化不足。對于設定的績效目標，有必要設計相應的績效評估指標，為每個評估指標設定合理的基準，并為完成最終績效目標提供準入標準。但是，在實際操作中，最終設計的績效評價指標存在評價指標不一致甚至不相關，指標不能量化，指標不易計算等問題。只有通過完善量化績效目標，才能在項目實施和項目完成后的績效評估過程中進行績效跟蹤。如果績效目標過于定性，項目實施沒有具體要求，約束力不強，最終評估結果無法與之進行比較。現時常用的績效目標，如行業管理體系更加科學和完善，管理質量和管理水平顯著提高，區域產業水平處于國家前列等，均存在標準模糊，與具體的項目實施無關等的問題。
2.2使用財政資金的要求過于詳細，導致使用效率低下
對于財政經費的管理，在以往很長一段時間里，均從謹慎角度出發，在執行環節設定了嚴格的規定，必須與預算保持高度一致，如設備、會議費、差旅費等細項的預算調整必須報批準預算的上級部門批準等，這些做法一方面的確在一定程度上保證了財政資金的安全，但另一方面卻忽略了項目的是一個動態的執行過程，資金的使用要配合項目的實施，不可能與預算高度一致，最后導致財政資金的使用出現重過程輕目標、重立項輕驗收等現象，項目推進的難度有所增加，項目資金的進展也被推遲。而以結果為導向的績效預算管理可以在一定程度上解決上述問題。預算績效管理是政府財務管理的重要組成部分，是深化行政管理體制改革，提高政府公信力的重要舉措。對提高公共資金使用效率，有效緩解預算與收入之間的矛盾，具有重要意義。
3解決方案
3.1預算編制階段:細化立項時的績效目標［1］一是科學設計績效評價指標。績效評價指標應考慮在資金管理，投入和產出方面實現績效目標，一般包括投入、產出效益、可持續發展影響和社會評價指標，涵蓋管理實踐、經濟效益、社會效益、環境效益。各級財政部門可以在有條件的情況下，研究并制定適合所有部門的績效評估指標參考。隨著部門職能、社會需求、技術進步和評估內容的變化，績效評估指標應動態可調，并通過實踐不斷完善。二是開展行業標準化建設。行業標準的制定有利于比較行業投入產出的實際價值和標準值，確定財政資金的效果，以衡量績效目標的完成情況。三是推動預算績效信息的建設。科學地編制項目績效目標需要大量的績效信息分析和績效目標論證。預算績效信息系統和數據庫可以關注項目基本信息，項目執行信息，績效跟蹤信息和績效評估信息等各個方面，為未來年度連續項目或類似項目的績效目標的制定提供重要的基礎和分析基礎。四是加強對滿意率目標設定。對于許多公共財政支出項目，滿意率目標非常重要，要通過不斷地探索、實踐，問卷的科學設計，科學合理地協調和利用各種調查機構的力量，合理設定滿意度績效目標。例如，考慮民眾滿意度的公民取向的績效觀，被越來越多的國家所采納，特別是在英、美等國家。
3.2預算執行階段:引入ABC分析法，分類執行資金管理ABC分析，也稱為重點管理方法，是使用數理統計方法，以事物或管理為對象，根據影響因素或事物的屬性、重要性和比例，將它們分為三個部分:A、B和C，按重要、較重要、一般三個級別投入管理資源，進行不同程度的管控，以達到以相對經濟的投入達到相對有效的管理目標。對于財政資金在預算預執行階段的使用管理，我們可以引入ABC分析法，抓住重點，照顧一般，取得財政資金管理與項目順利開展上的平衡。首先，從重要程度、實行執行過程中發生變化的可能性、操作過程中滋生腐敗的可能性等方面進行分析，把財政資金預算細項分為A、B、C三級;其次，按A、B、C三級分別從嚴格、偏緊、一般三個方向制定政策進行管理，例如，人工費、專家咨詢費等相對容易消費，支出效果不能一對一的，分為A類，實施全面控制，不超過標準和超預算;但是，對于會議費、差旅費等很容易比較項目的成本和效果，建議可分為C類。對于C類的費用的管理，可以把預算調整權下放至項目執行單位等項目管理者，因為，考慮到存在信息不對稱，更知情的項目經理更了解如何優化資源分配并實現項目的目標。因此，分散管理而非集中管理的應用使項目管理者具有更大的自主權。在國外，新西蘭部門經理有權控制并有權從政府部門或私營部門購買服務;澳大利亞和瑞典實施整體支付系統，在提款金額內，部門經理可以獨立決定資金的使用;瑞典部門負責人也有權決定資金的結轉信貸以及用人政策。
3.3預算評價階段:使用PDCA循環模式管理來增強項目的績效評估PDCA循環在20世紀30年代由WalterA.Shewhat形成并提出，隨后由現代質量管理之父W.EdwardsDeming采用和推廣、獲得普及。它由計劃(Plan)、執行(Do)、檢查(Check)、處理(Action)等特定階段組成。PDCA的特點有:一是具有系統性。PDCA循環的四個階段是必不可少的，順序不可逆轉，它們緊密相連和整合。二是具有周期循環性。一個循環驅動下一個循環，如不停止的車輪，并且循環不受限制。三是具有自我修復能力。每個周期都有一個總結升級，目的是完成更高層次的目標，在前一個周期中未解決的問題繼續被帶入下一個周期，從而不斷提高管理水平。因此，在預算評價環節運用PDCA方法，在實現了績效預算管理的實現績效為主的結果導向目標的同時，也利用實踐—認識—再實踐—再認識的認識規律，不僅僅對項目實現的績效結果進行評價，也對預算編制、預算執行等過程進行評價，隨著評價數據的不斷增加、完善，財政資金的全過程管理也得到逐步的完善。
參考文獻:
［1］張紹光.預算績效目標編制問題探析［J］．中國財政.2013(13):52－53.
［2］許天真.行政事業單位全面預算管理中存在的問題及建議［J］．中國市場，2018(12)
作者：張偉旋 單位：廣東省中醫院審計處