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一、對現(xiàn)代財(cái)政理論框架的認(rèn)識
在當(dāng)前的學(xué)科歸類中,財(cái)政學(xué)歸屬應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)。但由于財(cái)政活動(dòng)非常復(fù)雜,理論界對財(cái)政學(xué)的歸屬長期存在爭議。20世紀(jì)初,“國外財(cái)政學(xué)家有的認(rèn)為財(cái)政學(xué)根本不是經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)分支而屬于政治學(xué)范圍,有的認(rèn)為它是政治經(jīng)濟(jì)之間的邊緣學(xué)科”。1922年,道爾頓在其《公共財(cái)政學(xué)原理》中,第一句就是“財(cái)政學(xué)是介于經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)之間的一門學(xué)科”。1960年,布坎南在《公共財(cái)政學(xué):教科書導(dǎo)論》一書的前言中指出:“財(cái)政學(xué)是涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)兩個(gè)方面的學(xué)科。現(xiàn)代西方財(cái)政學(xué)盡管從根本上看屬于經(jīng)濟(jì)學(xué),但又具有經(jīng)濟(jì)學(xué)與政治學(xué)交叉學(xué)科的性質(zhì),將其視為純經(jīng)濟(jì)學(xué)科的看法,顯然是缺乏說服力的?!备吲嘤抡J(rèn)為,人們廣泛認(rèn)同財(cái)政兼具經(jīng)濟(jì)和政治兩種屬性,財(cái)政學(xué)可以分為財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)和財(cái)政管理學(xué)。楊志勇將財(cái)政學(xué)看做介于經(jīng)濟(jì)學(xué)、政治學(xué)、公共管理學(xué)等學(xué)科之間的一門學(xué)科。
(一)財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論
財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論的核心是財(cái)政本質(zhì)論,有3種理論觀點(diǎn),即國家分配論、公共需要論與財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論。國家分配論和公共需要論反映了財(cái)政主體體現(xiàn)統(tǒng)治階級或全體人民兩種極端的財(cái)政本質(zhì)特征。從歷史與現(xiàn)實(shí)來看,財(cái)政活動(dòng)往往傾向于滿足政權(quán)掌控者的利益,但也具有滿足公共需要的成分。財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論是整合國家分配論和公共需要論的結(jié)果。財(cái)政學(xué)基礎(chǔ)理論可進(jìn)一步分為財(cái)政主體論、財(cái)政職能論、財(cái)政客體論和財(cái)政運(yùn)行論,從4個(gè)方面反映財(cái)政本質(zhì)的特征。財(cái)政主體論。可分為國家主體論、公共權(quán)力中心論、財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論3種觀點(diǎn)。主張國家分配論的學(xué)者認(rèn)為,國家是財(cái)政主體,財(cái)政隨著國家的產(chǎn)生與消亡而產(chǎn)生與消亡。主張公共需要論的學(xué)者認(rèn)為,公眾在自由平等基礎(chǔ)上以契約形式建立公共權(quán)力中心,構(gòu)成財(cái)政主體。財(cái)政主體結(jié)構(gòu)論認(rèn)為,不同社會力量互相作用形成對財(cái)政活動(dòng)的合力,政府及對政府產(chǎn)生影響的社會階層共同構(gòu)成財(cái)政主體。財(cái)政職能論。從主觀角度看,財(cái)政職能就是實(shí)現(xiàn)財(cái)政主體的意志,可分為統(tǒng)治階級剝削論、實(shí)現(xiàn)公共需要論、不同階層利益綜合論。從客觀角度看,可分為綜合職能論和經(jīng)濟(jì)職能論。綜合職能論認(rèn)為財(cái)政同時(shí)具有政治、經(jīng)濟(jì)和社會職能,在關(guān)系國家與社會生死存亡的時(shí)期,其政治、社會職能更為突出。馬斯格雷夫的經(jīng)濟(jì)職能論認(rèn)為財(cái)政具有資源配置、收入分配和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定3大職能,對我國影響頗大。財(cái)政客體論??煞譃槭S喈a(chǎn)品論與財(cái)富(收入)讓渡論。剩余產(chǎn)品論認(rèn)為,財(cái)政對象來源于人類全部產(chǎn)品扣除基本生存所需產(chǎn)品外的一部分,剩余產(chǎn)品提供了財(cái)政產(chǎn)生的可能性和財(cái)政籌資的最大界限。財(cái)富(收入)讓渡論認(rèn)為,財(cái)政對象來源于收入提供者,是作為政府提供服務(wù)的對價(jià)存在的。財(cái)政運(yùn)行論??煞譃榻y(tǒng)治階級意志論、公共選擇論和公私合作論。主張國家分配論的學(xué)者,把財(cái)政運(yùn)行過程視為統(tǒng)治階級意志的實(shí)現(xiàn)過程,與被統(tǒng)治階級似乎沒有多大關(guān)系,因而財(cái)政研究的目的基本上就是為政府出謀劃策。公共選擇論則認(rèn)為財(cái)政運(yùn)行是公共選擇的過程,它從交易費(fèi)用和決策效率的角度對不同的財(cái)政決策方式進(jìn)行比較分析,提出的建議服務(wù)于公共管理需要。公私合作論認(rèn)為,財(cái)政運(yùn)行中可通過公共部門和私有部門的合作,提高公共品的供給效率。
(二)財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(微觀、宏觀)
財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)理論是現(xiàn)代財(cái)政理論的核心,分為微觀、宏觀2個(gè)部分。微觀財(cái)政學(xué)可分為財(cái)政收入(稅收)理論和財(cái)政支出理論。財(cái)政收入理論是適應(yīng)17世紀(jì)以來現(xiàn)代國家演化中限制政府收入權(quán)的需要而發(fā)展起來的,稅收和公債是研究的主要對象。財(cái)政支出理論是適應(yīng)19世紀(jì)以來發(fā)揮財(cái)政支出對經(jīng)濟(jì)社會促進(jìn)作用的過程中逐步成為研究熱點(diǎn)的。1936年凱恩斯創(chuàng)立宏觀財(cái)政學(xué)。此后,宏觀財(cái)政學(xué)理論一直是顯學(xué)之一,對各國政府的經(jīng)濟(jì)政策產(chǎn)生巨大影響。凱恩斯學(xué)派、貨幣主義學(xué)派、供給學(xué)派、新古典綜合派、新自由主義學(xué)派等,這些不同的宏觀財(cái)政學(xué)理論派別在20世紀(jì)以來反復(fù)活躍,是世界多國政府干預(yù)政策的重要理論依據(jù)。
(三)財(cái)政管理學(xué)理論
一、區(qū)級支農(nóng)項(xiàng)目和資金管理的主要問題
(一)項(xiàng)目多頭申報(bào),資金源頭分散,不利做大做強(qiáng)
由于項(xiàng)目申報(bào)實(shí)行條條管理,加之相關(guān)部門職能設(shè)置重疊,容易導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)重復(fù)、交叉。近幾年實(shí)施的土地整理、土地開發(fā)、中低產(chǎn)田改造、低丘紅壤改造、沃土工程、農(nóng)田水利建設(shè)等土地綜合治理項(xiàng)目,建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)范圍、實(shí)施手段等相似度較高,項(xiàng)目涉及國土、農(nóng)業(yè)、農(nóng)開、水利等多個(gè)主管部門,由于各主管部門掌握的項(xiàng)目政策要求不統(tǒng)一,加上信息溝通不流暢,導(dǎo)致各部門在項(xiàng)目選擇、資金投向上很難協(xié)調(diào),容易出現(xiàn)項(xiàng)目申報(bào)的各自為政、重復(fù)交叉,其結(jié)果是大事辦不好,小事重復(fù)做。
(二)項(xiàng)目點(diǎn)多面廣,資金使用分散,難以形成合力
由于區(qū)級支農(nóng)資金投入渠道分散,在總體上說有四種之多,加之項(xiàng)目資金分配權(quán)實(shí)質(zhì)由各部門掌控,容易導(dǎo)致資金分配的盲目性和隨意性,資金補(bǔ)助撒糊椒面現(xiàn)象比較嚴(yán)重。如某家水果專業(yè)合作社,三年累計(jì)接受11家單位31筆財(cái)政補(bǔ)助資金,累計(jì)金額140萬元。財(cái)政補(bǔ)助資金點(diǎn)多面廣、資金分散,不僅難以使財(cái)政資金“扶優(yōu)扶強(qiáng)”、發(fā)揮合力,也容易降低政策扶持效果。
(三)分配層次過多,資金鏈條過長,影響資金安全
目前,在項(xiàng)目資金的撥付管理上,仍存在二次分配、二次轉(zhuǎn)撥的情況。如近幾年實(shí)施的低收入農(nóng)戶下山脫貧奔小康工程,專項(xiàng)資金由區(qū)財(cái)政扶貧專戶撥入各鄉(xiāng)鎮(zhèn),再由鄉(xiāng)鎮(zhèn)轉(zhuǎn)撥受益農(nóng)戶,個(gè)別鄉(xiāng)鎮(zhèn)無視財(cái)經(jīng)紀(jì)律,出現(xiàn)套取挪用專項(xiàng)資金的違規(guī)行為。農(nóng)業(yè)部門主管的農(nóng)村沼氣、畜禽養(yǎng)殖、動(dòng)物防疫專項(xiàng)資金,均存在二次、甚至是三次轉(zhuǎn)撥的狀況。專項(xiàng)資金的層層轉(zhuǎn)撥,延長了資金運(yùn)行的鏈條,勢必造成財(cái)政資金在各環(huán)節(jié)上的滯留,造成財(cái)政資金使用效率的低下。
1財(cái)政專項(xiàng)資金管理存在的問題
(一)專項(xiàng)不專
我國的財(cái)政專項(xiàng)資金涉及行業(yè)龐雜且金額巨大,涉及到教育、農(nóng)業(yè)、工業(yè)等各個(gè)領(lǐng)域,專項(xiàng)資金的種類多達(dá)幾十種。"基數(shù)加倍增長"是我國預(yù)算機(jī)制長期采用的增量預(yù)算機(jī)制,隨著人員的調(diào)動(dòng)、時(shí)間的變遷單位積存的專項(xiàng)資金和單位公用支出混合在一起進(jìn)行使用,完全變更了專項(xiàng)資金的使用范圍和使用職能,使得大金額的專項(xiàng)資金專項(xiàng)性質(zhì)不強(qiáng),這也增加了專項(xiàng)資金的管理難度。
(二)使用隨意
我國現(xiàn)行的編制預(yù)算實(shí)行的是"人員經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn),公用經(jīng)費(fèi)按定額,專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際"模式,依據(jù)基數(shù)加上增長,有的甚至還將專項(xiàng)資金切塊分配,此種模式也就造成了專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)的編制標(biāo)準(zhǔn)不夠科學(xué)合理。專項(xiàng)資金預(yù)算的主觀性和隨意性,也就直接導(dǎo)致了專項(xiàng)資金使用上的隨意性,截留、挪用現(xiàn)象普遍,例如,用來補(bǔ)貼困難群眾的醫(yī)療救助資金,就被不同程度的挪用。類似行為歪曲了專項(xiàng)資金的真實(shí)用途,財(cái)政資金的不合理利用也使人民群眾有一定的損失,造成財(cái)政資金的浪費(fèi)。
(三)使用效率不高
各級各部門在申請財(cái)政專項(xiàng)資金時(shí)投入了大量的人力、物力,從項(xiàng)目的策劃,到申請材料的準(zhǔn)備和申報(bào),都占用了專職工作人員的大量時(shí)間,使得專項(xiàng)資金的申請成本在無形中增大。此外,不同的專項(xiàng)資金被不同的部門掌控,統(tǒng)一項(xiàng)目可以從不同部門以不同的名義來申請專項(xiàng)資金,使資金的用途被分散,最后導(dǎo)致資金難以統(tǒng)籌規(guī)劃合理配置,使專項(xiàng)資金的作用不能最大地發(fā)揮出來。由于專項(xiàng)資金的下?lián)茉诓煌块T之間轉(zhuǎn)手,導(dǎo)致專項(xiàng)資金的撥款周期較長,對資金的使用效益造成了不利影響。
一、財(cái)政局會計(jì)預(yù)算管理的現(xiàn)狀
(一)會計(jì)核算范圍較小
隨著我國經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展,政府的資金投資形式朝著復(fù)雜、多元的形式發(fā)展,但是,政府預(yù)算的方式并沒有隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而發(fā)生任何轉(zhuǎn)變,依舊保持原來的水平,方式單一,難以和現(xiàn)如今核算要求的多樣化和復(fù)雜化相適應(yīng),財(cái)政預(yù)算會計(jì)方式不足以滿足新形勢的需求。并且,隨著我國不斷改革和完善國庫體系,國庫資金逐步走上了資本化運(yùn)行的道路,許多政府資金都是以有價(jià)證券的形式存在。然而,我國現(xiàn)有的財(cái)務(wù)會計(jì)預(yù)算僅僅停留在核算財(cái)政資金的支出這一方面,并不包括國有股份和資本化的有價(jià)證券的核算。由此看來,財(cái)政局會計(jì)核算的范圍比較小,缺乏廣泛性、全面性。目前我國政府采用這種形式簡單的預(yù)算方式,并不能準(zhǔn)確的顯示政府的實(shí)際的資產(chǎn)流動(dòng)、支出和收入等狀況。政府的財(cái)務(wù)報(bào)告存在許多問題,并且缺乏說服力和約束力,這樣極有可能導(dǎo)致腐敗行為的發(fā)生。
(二)政府固定資產(chǎn)核算缺乏完整性
根據(jù)我國會計(jì)預(yù)算的規(guī)章要求,企業(yè)單位和事業(yè)單位都需要將自身擁有的固定資產(chǎn)準(zhǔn)確無誤地記錄到單位的賬本中。然而,行政事業(yè)單位與企業(yè)單位有一個(gè)不同點(diǎn),那就是根據(jù)制度規(guī)定,行政事業(yè)單位的計(jì)量只需要對單位固定資產(chǎn)的原值進(jìn)行記錄,不需要對固定資產(chǎn)進(jìn)行折舊計(jì)算,進(jìn)而會導(dǎo)致在行政事業(yè)單位的預(yù)算報(bào)表上不能查閱到單位固定資產(chǎn)的流動(dòng)情況、實(shí)際價(jià)值、使用情況等信息,使得賬面上的固定資產(chǎn)與單位的固定資產(chǎn)的實(shí)際價(jià)值不相符,存在較大的出入,無法準(zhǔn)確的反映出在行政事業(yè)單位的正常運(yùn)營成本,進(jìn)一步造成單位在提高服務(wù)的時(shí)不能準(zhǔn)確的體現(xiàn)其消耗的資金情況。產(chǎn)生這種現(xiàn)象的原因,在于行政事業(yè)單位在核算自身固定資產(chǎn)的時(shí)候,并沒有將單位資產(chǎn)平均分?jǐn)偟矫恳黄诘馁Y產(chǎn)支出中去,而且相關(guān)的會計(jì)核算缺乏科學(xué)性,進(jìn)而導(dǎo)致單位固定資產(chǎn)核算時(shí)出現(xiàn)問題,影響了財(cái)政會計(jì)的監(jiān)管力度。
(三)收付實(shí)現(xiàn)存在局限性
大多數(shù)行政事業(yè)單位采用收付實(shí)現(xiàn)制的會計(jì)預(yù)算方式。根據(jù)收付實(shí)現(xiàn)制的內(nèi)容,會計(jì)預(yù)算主要把單位本期發(fā)生的各種實(shí)際的收入和支出情況記錄到賬面上,沒有核算單位本期應(yīng)該承擔(dān)的支出和本期應(yīng)該納入的收入,這樣就會導(dǎo)致行政事業(yè)單位的資產(chǎn)以及負(fù)債的情況沒有被準(zhǔn)確的記錄和反映出來,會使得在做決策時(shí)形成錯(cuò)誤的判斷,從而極易產(chǎn)生財(cái)政風(fēng)險(xiǎn),如果發(fā)生,也很難得到控制。例如,在會計(jì)做預(yù)算時(shí),由于沒有把單位本期的財(cái)政支出和收入準(zhǔn)確地記錄到賬面中,沒有將財(cái)政負(fù)債情況顯現(xiàn)出來,這樣會導(dǎo)致行政事業(yè)單位的財(cái)政可支配的收入超出了實(shí)際情況,使得政府預(yù)算管理的能力減弱。與此同時(shí),由于沒有將債務(wù)信息完全、完整地披露,造成單位財(cái)政收支不平衡,由于賬面上并沒有反映單位資產(chǎn)的真實(shí)情況,造成財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)沒有被及時(shí)地反映出來,使得行政事業(yè)單位的管理人員不能對當(dāng)前的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)做出及時(shí)、準(zhǔn)確地判斷。并且,這種收付實(shí)現(xiàn)在會計(jì)每一期中造成財(cái)政資產(chǎn)收入與支出不具有配比性,影響了收支結(jié)余評價(jià)的真實(shí)性,從而使得會計(jì)預(yù)算信息真實(shí)性的缺乏。
一、加強(qiáng)財(cái)政綜合預(yù)算
(一)轉(zhuǎn)變觀念
“單位的收入就應(yīng)該是單位的錢,單位的錢自然就應(yīng)該單位來用”。這是我國的一些單位、部門在長期的發(fā)展中所形成的一種陳舊觀念,如果實(shí)行綜合預(yù)算,一些部門就會受到其他部門的約束或影響。因此,在對綜合預(yù)算的認(rèn)識上,一些部門難免會落后。鑒于此,在實(shí)施財(cái)政部門綜合預(yù)算時(shí),首先需要鎮(zhèn)政府專門召開動(dòng)員大會,要求各部門加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)一認(rèn)識、嚴(yán)肅紀(jì)律、優(yōu)化管理等,以使綜合預(yù)算的順利實(shí)施得到保障。同時(shí),還應(yīng)當(dāng)充分利用報(bào)紙、雜志、電視、網(wǎng)絡(luò)等宣傳媒體,將財(cái)政綜合預(yù)算的實(shí)施意義進(jìn)行宣傳,使大家廣泛認(rèn)識到加強(qiáng)部門財(cái)政綜合預(yù)算的必要性,轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的陳舊財(cái)政績效觀念。
(二)精心算賬
為了使財(cái)政綜合預(yù)算的方案能夠切實(shí)可行,鎮(zhèn)財(cái)政所應(yīng)當(dāng)始終堅(jiān)持“分工負(fù)責(zé)、集體研究、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、精心算賬”的原則,以使預(yù)算的編制工作能夠落到實(shí)處。
1、自報(bào)部門年度收支預(yù)算
在每一年的第四季度,財(cái)政局都會下發(fā)財(cái)政預(yù)算的要求文件,對各部門第二年的部門綜合預(yù)算的編制方法和編制要素進(jìn)行布置和規(guī)定,將各部門的年度收支預(yù)算自行上報(bào)。