行政事業單位財務預算管理問題淺析

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摘要：預算管理在行政事業單位內部管理體系中有著非常重要的地位，預算應當遵循程序規范、方法科學、編制及時、內容完整、分類精準、項目細化、數據準確。堅持統籌兼顧、勤儉節約、保障重點、講求績效的收支平衡原則，在此基礎上嚴格執行“先有預算，后有支出”“精細化預算”和“全口徑預算”。本文重點圍繞行政事業單位財務預算管理存在問題展開討論，并提出具體的解決策略，通過加強預算編制、預算執行、績效考核、監督評價等全流程管理來提高預算管理水平，以推動行政事業單位健康穩定發展。

關鍵詞：行政事業單位；財務預算管理；預算考核

財務預算管理對行政事業單位的健康穩定發展至關重要，有效的財務預算管理體系可以促進社會公共服務、民生政策、重大社會保障等方面工作的高質量發展，有效推動社會基礎公共服務水平均等化，提高人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。雖然絕大多數行政事業單位已經意識到財務預算管理的重要性，然而在現實運行中還面臨著很多問題，這些問題也構成了企業財務管理工作發展與變革的重大阻力，怎樣完善財務預算管理制度，調控優化支出結構，提高財政資金的運營效率，有效防范并化解財務風險，增強財政的可持續性發展，是當前需要著重研究的問題。

一、行政事業單位財務預算管理的重要性

（一）有助于深化改革，優化資源配置

加強財務預算管理有助于深化改革。有助于行政事業單位加快財務預算管理體系改革，建立健全現代化財政制度，完善系統科學、規范合理、相互制約、約束有力、公開透明的預算制度，構建全體系、全流程的預算管理體系。預算編制采用零基預算法，通過改進預算管理與內控方式，加強財政收支管理，硬化預算剛性約束，升級信息技術，構建現代信息技術條件下“制度+技術”管理機制。預算的優化資源配置主要體現了預算資金導向作用。預算管理堅持量入為出，收支平衡，有保有壓，優化資金投向，保證重點項目，增加有效供給。通過打破基數概念和支出固化格局，改進財政投入方式，強化統籌整合，全面提升財政資源配置效率。推動社會經濟穩定增長，著力保障和改善民生，促進基礎公共服務水平均等化。

（二）有助于盤活財政資金存量，提高資金的使用效益

盤活財政資金存量不僅是優化財政資源配置、整合冗余資金、發揮財政資金效益的需要，也是圍繞穩增長、調結構做出的重大決策部署。由于各單位的資金結余均需納入年初的預算，加強財務預算管理有助于摸清資金的結轉結余和自有資金數量，理清資金的來源，實現源頭控制，從源頭上減少結余結轉資金的產生。有助于各單位加強分析，查找原因，并進行清理整合，對于能執行完畢的項目資金保留原使用用途；對執行進度緩慢的項目，應及時分析原因；對已不需要支出的結余資金，可以退回財政或者經過批準納入日常公用經費，增加結余資金的活性，提高資金的使用效益。

（三）有助于規范開支，實現有效的財務監督

由于行政事業單位實行“全口徑”預算，所有的收入支出功能分類、經濟分類、金額已經固化在年初預算中，通過嚴格控制開支范圍和標準，按照預算的功能分類和經濟分類內容進行支出，有助于實現財政收支的規范性、完整性，強化內部控制剛性約束，實施全過程的財務監督，特別是嚴格控制“三公”經費和會議、培訓經費等支出上更能準確把握，真正做到“花錢必問效，無效必問責”。有助于政府統籌考慮各項財力和支出需求，綜合考慮民生政策、事業發展的長遠目標，合理確定保障范圍和政策力度，使有限的財政資金發揮最大的功能效益。

二、行政事業單位財務預算管理中存在的問題

（一）對財務預算管理的認識不足

目前，仍然有一些行政事業單位對財務預算管理認識不足，對預算管理沒有高度重視，單純地為了預算結果來編制預算，而不考慮財務預算編制的科學性、合理性、系統性和合規性，認為預算管理僅為財務部門的工作，不能形成合力，導致預算編制數據不夠準確、全面，預算的真實性、準確性得不到保障，預算全流程管理形同虛設。另外，行政事業單位財務管理人員固步自封，自身缺乏創新意識，對單位財務預算管理的政策變動、發展趨勢及管理模式缺乏思考，思想上對財務預算管理的重要性認識不足，從而導致財務預算業務水平比較低。

（二）預算編制準確度較低預算

編制是預算管理的初始環節，涉及全方面工作。現階段，行政事業單位預算編制流程分為“三下二上”五個階段，分別為預算編制布置階段、編制預算建議計劃階段、審核反饋意見階段、編制并上報預算草案階段、批復預算階段。在預算編制工作中難免存在基礎調研不充分、預算編制方法簡單單一、預算編制不全面等現象，最終導致資金的無效使用和浪費。在行政事業單位預算編制過程中，難點是重大項目的資金安排和項目支出的精細化程度。由于重大項目從立項、可研到項目的實施，時間較長，不可預見因素較大，在預算編制時做到精準無偏差難度較大。同時由于在項目支出預算時缺少對項目需求的全面分析，基礎調研不充分，項目可行性論證不足，人為主觀因素較多，導致在預算執行過程中出現追加預算或預算結余的情況，最終導致資金的無效使用或者資金不足。

（三）預算調整過于隨意

行政事業單位在進行預算管理工作過程中，預算實際執行中總會存在資金偏離預算的情況或者出現不可預見的突發狀況，這就涉及到預算調劑的使用。但是在預算調整的實際運用過程中，隨意濫用調劑等問題在很多行政事業單位都普遍存在。預算調整用來彌補預算編制漏洞，它可以處理不可預見問題和突發狀況，保證行政事業單位的正常運轉。一般情況下，預算得到批復后，不能隨意調整。但在實際工作中，部分行政事業單位的預算缺少完整性和準確性，為了保證單位正常運轉和支出平衡，就出現無申請、無批復，不按程序隨意調整預算的問題，比如部門間預算的相互調劑，部門內部基本支出和項目支出相互調劑、人員經費和公用經費之間的相互調劑，經濟分類科目之間的相互調劑等。導致預算的剛性約束失效，預算管理形同虛設。

（四）預算執行力度有待加強

預算編制若沒有得到各部門的有效執行，則無法充分發揮預算管理的重要作用。但目前，許多行政事業單位往往存在預算編制和預算執行脫節，預算執行缺乏剛性，預算控制缺乏約束性，容易導致財政資金沉淀，嚴重影響財政資金的實際使用效率和使用效果。究其原因，主要體現在以下幾個方面。一是未形成全方位的預算執行機制，不落實責任，預算執行失效。預算職責分配不明確，未將預算層層分解，導致預算工作無法落實到各部門、各環節、各崗位，出現超預算執行或執行緩慢的狀況；二是未建立預算執行分析調整制度，未及時分析單位現狀和項目情況，未充分收集各方面信息，核查預算執行情況，導致預算執行失效；三是未建立預算執行監督考核機制，未定期對預算執行情況進行考核，監督力度不夠，造成預算執行與預算編制脫節。

（五）預算考核流于形式

行政事業單位預算考核的意義主要在于充分合理評價預算完成結果和資金使用情況，為改進預算管理提供建議。預算考核對于發揮預算的有效激勵與約束，強化預算執行，提升管理水平，更好的實現預算目標有重要作用。但是在實際操作過程中，預算考核不嚴肅，考核指標不合理、考核過程不公平、考核結果無意義等現象時有發生，從而難以實現預算目標，預算管理流于形式，因而不能起到激勵作用。其次，有些行政事業單位相關預算考核制度不完善，沒有確定公正、合理和客觀的獎懲激勵機制，預算考核可操作性不強，從而影響其預算執行效果科學性，無法增加預算執行部門的積極性和主動性。

三、行政事業單位財務預算管理問題的改善策略

（一）認識財務預算管理的重要性，提升財務人員素質

行政事業單位應高度重視財務預算管理，充分認識預算管理工作的重要性，轉變觀念，站在全局的高度，統籌規劃，將財務預算管理與單位重點工作和未來重要決策相結合。重視宣傳教育，組織全體職工認真學習《預算法》，充分調動各部門的積極性，加強部門間的有效溝通，共同謀劃，從而改變財務預算管理僅是財務部門的工作責任這一錯誤認知。充分發揮全體職工的主觀能動性，創新思維，提高預算編制效率，做好預算編制、預算執行、預算監督與評價等財務預算管理工作。財務人員要加強財務法律政策及相關知識的學習，不斷提高業務能力，提升財務預算管理水平。行政事業單位應提供培訓和學習的機會，給職工提供學習條件，通過學習和培訓提升財務人員的綜合能力。

（二）提升預算編制質量，保證財務預算科學性

依法規范預算編制，徹底打破“基數+增長”的編制方式，嚴禁重復申報或虛報項目預算。嚴格按照預算工資津貼標準，相關定額標準、政府收支分類科目等編制預算。嚴禁超標準配置辦公設備、家具等資產，新增資產預算編報，必須與資產控制數完全一致，嚴格把關，科學合理安排。規范使用政府功能分類和經濟分類科目，客觀、全面、準確反映政府各項支出的經濟性質和具體用途，實現預算工作的精細化，為行政事業單位會計核算奠定良好的基礎。加強項目預算標準化管理，重點論證項目的可行性、經濟性、預算目標明確性、預算明細科學性、支出標準合理性。結合重點發展，按輕重緩急配置項目資金，提高項目預算編制的科學性和合理性。加強項目周期性管理，提高中期規劃績效評價，對項目進度過于緩慢，應分析原因并提出整改措施。將項目管理作為預算管理的重點，依托一體化政府預算管理信息系統，對項目實行全程跟蹤管理，列入年度預算的項目，實現預算項目與資金指標的緊密連接。根據項目實施計劃情況，整合統籌相關支出，提高中期規劃意識，合理編制項目周期。完善項目基本內容。對項目內容不完整，項目基本信息、立項依據、實施方案、支出計劃、支出明細、項目績效目標等內容編報不完備的項目進行清理或完善。

（三）優化財務預算結構，合理進行預算調整

堅持量入為出、有保有壓、突出重點，全面運用零基預算理念，打破“基數+增長”概念和支出固化格局。強化統籌整合，盤活存量資金，優化資金投向，增加有效供給；改進財政投入方式，全面提升財政資源配置效率。調整基本和項目支出構成，合理確定定額標準，優化業務運行項目經費安排，調整各業務維持費中列支的辦公費、郵電費、供暖費、物業費、差旅費等基本支出事項。將結轉資金和自有資金納入年初預算，嚴格執行“全口徑”預算，做到無預算不支出。合理預計事業收入、投資收益、經營收入、利息收入等各項非財政撥款收入，按規定全部納入預算安排使用，真實、完整反映各項支出，未納入年初預算的，要采取有效措施嚴格控制使用。嚴禁濫用預算調劑手段，建立規范的預算調劑審批使用制度，堅決杜絕無預算調劑和擅自改變資金使用方向的現象，確保依據權限逐級審批預算資金的調劑，嚴格按照預算調劑的條件和流程辦理資金的調劑。

（四）加大預算執行力度，完善監控體系

加強預算資金支付管理，按照年初預算、用款額度及項目實施進度，采取有力措施按照預算落實支付進度，提高財政資金使用效益。支出內容符合預算項目用途、開支范圍和標準。運用預算管理信息系統和其他相關資料，及時分析預算實施進程及預算目標實現情況，實行預算執行動態監控，通報預算執行情況，研究解決存在問題。預算單位要強化主體責任，提高問責追責力度，強化對項目進展和資金使用情況的監控作用，及時分析績效指標的實現情況，對偏離績效指標的要分析原因并及時糾正，確保高質量實現績效目標。強化全方面動態監控管理，根據監控評價結果，通過調整預算、規范財務內控制度等措施，提升項目預算管理水平和資金使用績效。將實施綜合監控發現的問題與預算分配、分配轉移支付資金掛鉤，對年度內難以落實或明顯偏離績效目標指標等預算執行監控等工作中發現問題的項目，可視情況減少下一年預算安排。

（五）強化預算評價，扎實做好績效管理

提高對績效評價的思想認識，牢固樹立績效管理意識，所有收支全部設定績效目標，加強對績效目標的審核。預算執行結束后，應與設定的績效目標比較、與公眾實際需求比較，運用科學、合理的績效評價方法，進行成本效益分析，找出績效目標和執行效果的差距，對產出結果的經濟性和效益型進行分析，建立預算安排與使用效果掛鉤的機制，對不合規及無效的資金支出加大問責追責力度。實施重大專項事前績效評估，減少項目重疊，不斷細化和完善績效目標，及時收集、分析、反饋績效評價結果，實行績效運行實時監控評價，將資金使用效果和績效評價結果與預算安排調整掛鉤，從根本上解決資金使用效益不佳的問題。嚴格管理績效目標，提升績效指標的科學性、規范性、客觀性，項目績效目標要突出項目核心產出和效果，合理設定績效指標值，未按要求設定績效目標或審核未通過的，不得安排預算。加強績效結果應用，對實施效果不佳、發現問題較多、服務效益低、評價結果較差的項目，進行通報批評，甚至不安排或少安排預算，對低效無效資金一律削減或取消。實施當年預算執行情況和下年預算安排掛鉤，加強預算評審和審核結果運用，將預算評審結果作為預算安排的控制上限。

四、總結

綜上所述，在行政事業單位管理中，預算管理是單位內部控制的重要組成部分，應加快建立全面規范、科學合理、約束有力、公開透明、講求效益的預算管理制度，進一步完善預算編制精準科學、預算執行約束有效、預算調整嚴格控制、績效評價公平公開的預算管理體制。推進全口徑預算，堅持先有預算后有支出，切實硬化預算約束，嚴控預算調劑，明確預算單位的主體責任，注重成本效益分析，提高預算公開透明度，強化社會監督作用，促進資金合理配置和使用效益的全面提升，真正發揮預算管理效能，為行政事業單位的健康、穩定發展提供保障。

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作者:鄭文文 單位:河北省涿州市氣象局