水利管理論文：水利單位財(cái)務(wù)管控完善途徑研討

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本文作者：吳偉華 單位：南通市水利局

水利基層單位是水利事業(yè)的基本單元,一方面是工作內(nèi)容繁雜,各方面考評(píng)要求事務(wù)俱細(xì),單位主管凡事都得親自抓,抓考評(píng)“硬件”,忽視財(cái)務(wù)管理“軟件”;另一方面是單位主管財(cái)務(wù)意識(shí)不強(qiáng),對(duì)水利基層財(cái)務(wù)工作理解不夠透切,往往將財(cái)務(wù)管理排斥在中心工作之外,進(jìn)而忽視財(cái)務(wù)監(jiān)督,僅從記賬、算賬的簿計(jì)職能上安排會(huì)計(jì)工作,會(huì)計(jì)人員也在傳統(tǒng)思維中適應(yīng)這一管理方式,致使水利基層單位理財(cái)能力較弱,相關(guān)責(zé)任主體形不成參與水利基層單位管理的合力,這在客觀上難以形成有效監(jiān)管的“雙效機(jī)制”,存在一定的財(cái)務(wù)管理風(fēng)險(xiǎn)。

中國(guó)人民銀行對(duì)責(zé)任主體（包括各類法人單位）在銀行開戶的審批管理是非常嚴(yán)格的,開設(shè)的各種賬戶用途也是非常明確的。但由于水利建設(shè)資金來源渠道不同,存在專款專用的管理規(guī)定。因此,水利基層單位往往開設(shè)臨時(shí)賬戶管理專項(xiàng)資金,但由于專項(xiàng)資金下拔與使用存在一定的時(shí)間差,為保證資金供給,又不可避免的會(huì)串戶調(diào)濟(jì)使用,若財(cái)務(wù)處理不及時(shí),公共管理費(fèi)用分?jǐn)偛坏轿?其結(jié)果必然會(huì)影響財(cái)務(wù)管理的信息失真和財(cái)務(wù)核算的可靠和完整。

水利項(xiàng)目實(shí)施法人責(zé)任管理,成效是顯著的,但由于缺乏必要的項(xiàng)目法人風(fēng)險(xiǎn)機(jī)制,使得部分水利基層單位在爭(zhēng)取水利項(xiàng)目立項(xiàng)時(shí),為了能盡快的爭(zhēng)取到水利項(xiàng)目,編制的可行性研究報(bào)告存在明顯的成本項(xiàng)目缺陷,項(xiàng)目計(jì)劃任務(wù)書與實(shí)際投資成本差距較大,結(jié)果是頻繁變更項(xiàng)目任務(wù),甚至出現(xiàn)“超規(guī)模、超概算、超標(biāo)準(zhǔn)”的“三超”項(xiàng)目,財(cái)務(wù)核算與現(xiàn)實(shí)管理難以一致,財(cái)務(wù)管理程序和核算規(guī)律得不到應(yīng)有的遵守。

現(xiàn)行的水利投入機(jī)制,是按照水利建設(shè)項(xiàng)目性質(zhì)、規(guī)模、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平等因素,通過綜合平衡確定國(guó)家、地方、受益區(qū)的投資分?jǐn)偙壤?。近年?由于水利建設(shè)投資優(yōu)先增長(zhǎng)的拉動(dòng),水利投資規(guī)模迅速擴(kuò)張,致使受益區(qū)（主要是縣級(jí)）配套資金嚴(yán)重不足。為了多爭(zhēng)取項(xiàng)目立項(xiàng),在沒有實(shí)質(zhì)性財(cái)務(wù)約束的條件下,編制項(xiàng)目任務(wù)書時(shí)恣意提高自籌資金計(jì)劃,伺機(jī)套取國(guó)家或地方（主要省級(jí)）投資,而項(xiàng)目一旦獲得立項(xiàng),為減少受益區(qū)配套資金,往往作出暗箱操作的投資調(diào)整,或弄虛作假,或虛報(bào)配套設(shè)施投入,或虛列他項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支出,為應(yīng)付檢查和各級(jí)審計(jì),財(cái)務(wù)部門也只能被動(dòng)地作出必要的會(huì)計(jì)處理,求實(shí)性會(huì)計(jì)準(zhǔn)則被扭曲,客觀的財(cái)務(wù)管理行為在守法與違規(guī)的兩難中罔然所從。

項(xiàng)目建設(shè)單位是水利建設(shè)資金使用的重要載體,也是考核水利投資績(jī)效的重要部分。對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施有效監(jiān)管的基本手段是加強(qiáng)財(cái)務(wù)核算。但現(xiàn)實(shí)情況是,由于上述多種原因的綜合影響,致使項(xiàng)目核算水平低,誤計(jì)工程量、虛列材料設(shè)備開支、隨意分?jǐn)傔f延費(fèi)用等行為較為普遍,財(cái)務(wù)管理的造價(jià)監(jiān)審職能不到位,甚至是職能缺位,綜合性的財(cái)務(wù)審計(jì)面對(duì)各種錯(cuò)綜復(fù)雜的矛盾,認(rèn)真履職也是困難重重,難以就實(shí)質(zhì)性的違規(guī)行為作出有效的糾正,財(cái)務(wù)管理的造價(jià)監(jiān)審職能虛化嚴(yán)重。

完善水利基層單位財(cái)務(wù)管理的主要對(duì)策

1、定編核崗,突出財(cái)務(wù)管理的隊(duì)伍建設(shè)

定編,首先是滿足水利基層單位會(huì)計(jì)需求;核崗,是在定編到位的前提下因事設(shè)崗。定編核崗工作是加強(qiáng)水利基層單位財(cái)務(wù)管理的基礎(chǔ)工作。在此前提下,針對(duì)頒布的法律、規(guī)章、制度、規(guī)范性文件等財(cái)務(wù)管理要件,結(jié)合水利基層單位的實(shí)際和存在的問題,對(duì)財(cái)務(wù)人員進(jìn)行針對(duì)性的培訓(xùn)、指導(dǎo),提升財(cái)務(wù)人員的政治素養(yǎng)、業(yè)務(wù)素質(zhì)和應(yīng)對(duì)能力,從而突出財(cái)務(wù)管理的隊(duì)伍建設(shè)。

2、防微杜漸,定期檢查與突擊財(cái)審相結(jié)合

水利基層單位財(cái)務(wù)管理存在的諸多問題,既有政策和體制原因,也與單位主管的理財(cái)觀念和示范作用相聯(lián)系的。政策和體制原因靠改革,靠在實(shí)踐中不斷完善。屬于水利基層單位的原因,只能依靠政策教育和必要的制度約束。對(duì)水利基層單位財(cái)務(wù)管理實(shí)施防微杜漸式的監(jiān)審有且實(shí)效性和針對(duì)性。防微可改變傳統(tǒng)理財(cái)觀念,使財(cái)務(wù)管理循規(guī)律、按程序辦理;杜漸是保證財(cái)務(wù)管理循規(guī)律、按程序的條件,避免將個(gè)性問題變成面上問題。要實(shí)現(xiàn)防微杜漸,就水利基層財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)狀而言,實(shí)行定期檢查與突擊財(cái)審相結(jié)合,是有效突破現(xiàn)有難點(diǎn)的關(guān)鍵對(duì)策之一。

3、完善制度,重視財(cái)務(wù)監(jiān)審的程序建設(shè)

我國(guó)財(cái)務(wù)制度比較重視內(nèi)涵建設(shè),強(qiáng)調(diào)規(guī)則統(tǒng)一、口徑一致,而往往忽視外延可操作的針對(duì)性,這是我國(guó)財(cái)務(wù)監(jiān)管效應(yīng)較低的基本原因。針對(duì)水利基層項(xiàng)目資金管理的實(shí)際,除應(yīng)堅(jiān)持“專戶儲(chǔ)存,專款專用,專賬管理”的賬戶管理原則外,可以針對(duì)水利建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn),作出補(bǔ)充性的規(guī)定:“一個(gè)會(huì)計(jì)主體只能開設(shè)一個(gè)基本賬戶,臨時(shí)賬戶要根據(jù)具體情況向上一級(jí)水利主管部門和財(cái)務(wù)部門提出申請(qǐng),經(jīng)批準(zhǔn)后方可開設(shè)”。根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)時(shí)限和工程決算的需要,還可以作出更進(jìn)一步規(guī)定:“經(jīng)批準(zhǔn)開設(shè)的臨時(shí)賬戶在工程峻工驗(yàn)收后,由上級(jí)水利主管部門和審計(jì)部門共同出具審計(jì)報(bào)告,報(bào)送人民銀行核準(zhǔn)后按規(guī)定程序銷戶”。為加強(qiáng)責(zé)任管理,還可繼續(xù)規(guī)定:“未取得合規(guī)手續(xù)擅自銷戶或轉(zhuǎn)移資金用途的,除追究項(xiàng)目法人責(zé)任外,上級(jí)水利主管部門承擔(dān)相應(yīng)的資金追回和處罰責(zé)任”等。通過這些制度的完善,有利于財(cái)務(wù)監(jiān)審的程序建設(shè)。

4、優(yōu)化監(jiān)控,量化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制條款

針對(duì)水利基層建設(shè)單位財(cái)務(wù)管理的實(shí)際,優(yōu)化投資責(zé)任監(jiān)控,也是有效對(duì)策之一。因?yàn)樗?xiàng)目單位是決定投資效益高低的實(shí)施主體,是控制水利建設(shè)資金運(yùn)動(dòng)的主要載體。由于水利建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)普遍實(shí)行項(xiàng)目經(jīng)理責(zé)任制,這就需要對(duì)項(xiàng)目負(fù)責(zé)人追加問責(zé)條款,從而量化財(cái)務(wù)內(nèi)部控制條款。如針對(duì)成本控制,制定主要材料、設(shè)備采購(gòu)實(shí)施細(xì)則;針對(duì)日常支出項(xiàng)目,設(shè)計(jì)簿記式明細(xì)賬薄;針對(duì)財(cái)務(wù)內(nèi)部流程,作出嚴(yán)格的分工和問責(zé)條款等,通過這些財(cái)務(wù)監(jiān)控的條款量化,一方面可以優(yōu)化投資監(jiān)控程序,降低發(fā)生錯(cuò)誤與不當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn),避免產(chǎn)生相互勾結(jié),串通等違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。另一方面還可以為定期財(cái)審和突擊財(cái)審提供依據(jù),保證內(nèi)審工作的有序開展。

5、改革籌集,變國(guó)家、地方“前投”為“后補(bǔ)”

目前,我國(guó)水利建設(shè)籌集方式實(shí)施的是“三點(diǎn)一位”模式。所謂“三點(diǎn)”是指國(guó)家、地方、受益區(qū)構(gòu)成的三個(gè)責(zé)任主體各籌一點(diǎn),所謂“一位”是“三點(diǎn)統(tǒng)籌到位”。由于地方和受益區(qū)投資各有側(cè)重,財(cái)政狀況相差較大,僅靠單純強(qiáng)調(diào)“三點(diǎn)”籌資是很難同步到位的。為此建議,改國(guó)家財(cái)政同步投入（或稱“前投”）為“后補(bǔ)”（即工程驗(yàn)收交付使用后作出補(bǔ)償）。這一政策建議體現(xiàn)以下導(dǎo)向:一是體現(xiàn)國(guó)家投資的補(bǔ)貼手段。從現(xiàn)實(shí)狀況看,國(guó)家直接投資于中小水利的份額都具有補(bǔ)貼性質(zhì),特別是發(fā)達(dá)地區(qū)的基礎(chǔ)水利建設(shè)。二是體現(xiàn)地方籌資辦水利的剛性約束。國(guó)家、地方對(duì)水利籌資的方向和途徑已經(jīng)作出明確規(guī)定,之所以仍存在地區(qū)性籌資比例的差別,根本原因在于地方與國(guó)家對(duì)于投資比例的多少存在行政博弈,結(jié)果是剛性約束不足。三是強(qiáng)化受益區(qū)籌資配套的政策約束。受益區(qū)籌資配套之所以不足,除源于地方基層財(cái)力不足這個(gè)因素外,根本原因仍在于行政性博弈的趨利行為。將國(guó)家或地方投資于基層水利的資金變“前投”為“后補(bǔ)”,便于克服現(xiàn)行的水利投資障礙,利于完善水利基層單位財(cái)務(wù)管理制度的落實(shí)。

6、完善委派,變“直接委派”為“兼職委派”

會(huì)計(jì)實(shí)行同級(jí)委派制度,從試點(diǎn)到全面推行,已經(jīng)積累了許多經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn),雖然個(gè)別部門乃至地區(qū)性經(jīng)驗(yàn)否定會(huì)計(jì)委派這一制度形式,但總體結(jié)論是會(huì)計(jì)委派制度值得肯定?？v觀這一制度形式的歷史變遷,我們可以清晰地看到,會(huì)計(jì)委派的弊端不在于這一制度本身,而在于實(shí)施環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。對(duì)于水利基層單位財(cái)務(wù)管理,變傳統(tǒng)的“直接委派”為“兼職委派”,更能滿足水利基層單位財(cái)務(wù)管理的現(xiàn)實(shí)要求,根本原因只有一點(diǎn):由水利資金行業(yè)特點(diǎn)決定的縱向控制較之橫向管理更有效。

完善水利基層單位財(cái)務(wù)管理制度,是新一輪水利發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要,表現(xiàn)在:提高水利投資效益的需要,協(xié)調(diào)水利籌資管理的需要,完善水利財(cái)務(wù)核算體系的需要,廉潔水利行業(yè)制度的需要,培養(yǎng)水利基層財(cái)務(wù)隊(duì)伍的需要。