城市管理綜合執(zhí)法完善思路

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摘要：隨著我國城市化進程的不斷加快，良好的城市管理秩序，完善的綜合執(zhí)法方式對深入推進城市化進程顯得格外重要。城市管理綜合執(zhí)法的多樣化和靈活化，逐步改變了過去城市管理秩序混亂的局面。但在實際執(zhí)行過程中，因多頭執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、暴力執(zhí)法等不良執(zhí)法形態(tài)的存在，給政府的有效管理和社會公信力造成了負面影響。因此，如何科學有效的建立城市管理綜合執(zhí)法體系，就成為全面加快城市化進程和貫徹落實依法治國的有效舉措。故本文認為應從現(xiàn)有問題出發(fā)，通過制定和完善相關法律法規(guī)、加強和提高執(zhí)法人員素質(zhì)、改革執(zhí)法體系、引導輿論監(jiān)督等措施，來逐步探索和完善城市管理綜合執(zhí)法的有效途徑。

關鍵詞：城市管理；行政執(zhí)法；體系建設

城市管理綜合執(zhí)法,是在我國全面推進依法治國的大背景下，政府管理活動的一次自我大膽改革。自20世紀80年代開始，城市管理綜合執(zhí)法體制在運行中不斷發(fā)展完善，實現(xiàn)了行政執(zhí)法領域的自我創(chuàng)新。但是隨之而來的一系列問題，如：部門間分工不科學、不細致、職權重疊；執(zhí)法不嚴、暴力執(zhí)法、多頭執(zhí)法的問題出現(xiàn)，嚴重的影響了法治政府建設的目標落實。此外，城市化不斷積累的“城市病”也需要更加科學、合理的管理制度來保障城市的正常運行。隨著人們眼界的不斷拓展和法治觀念的日益增強，其對政府的城市行政管理水平提出更高的要求。因此，我們要通過改革和完善城市管理綜合執(zhí)法體系，加快政府法治化建設的進程，不斷提高執(zhí)法人員的城市管理水平。本文旨在指出我國現(xiàn)階段城市管理執(zhí)法過程中存在的普遍問題，并在進行深入分析的基礎上，提出相應的改進建議，以探索建立更加科學高效的城市管理綜合執(zhí)法體系。

一、城市管理綜合執(zhí)法概述

城市管理綜合執(zhí)法，又稱為相對的集中行政處罰權執(zhí)行，是將原來由數(shù)個行政機關管理領域的，分散的行政處罰權統(tǒng)一集中起來，交由現(xiàn)行的某個行政機關統(tǒng)一集中來行使的行政執(zhí)法方式。最早把城市管理綜合執(zhí)法以法律的形式確定下來的是在《中華人民共和國行政處罰法》中，其在第16條規(guī)定，國務院及經(jīng)其授權的省級政府，可以決定由一個機關行使行政處罰權，但對于涉及公民人身自由的，只能由公安機關行使。由此可以看出，立法明確規(guī)定將分散的行政處罰權進行集中，即將行政處罰權化零為整，來實現(xiàn)行政權的聚集。我國目前的城市管理綜合執(zhí)法，呈現(xiàn)以下特征：一是具有創(chuàng)新性。城市管理綜合執(zhí)法是對行政處罰權的重大變革，是我國行政執(zhí)法方面的突破性的嘗試，是結合我國國情、從制度和源頭出發(fā)對行政處罰權的制度創(chuàng)新。二是執(zhí)法綜合性強。城市管理執(zhí)法不僅涉及范圍大、領域廣。城管執(zhí)法既不像多家執(zhí)法、部門聯(lián)合執(zhí)法，又不同于專門執(zhí)法主體主要是各行政機關依法對確定的特定事項進行執(zhí)法。三是集中方式下的特定性。城市管理綜合執(zhí)法是對行政處罰權的相對的、適度的集中，而不是對所有行政處罰權的絕對集中。四是具有持久性強。城管執(zhí)法的執(zhí)法主體資格與權責固定，執(zhí)法行為活動是永久固定的，并不是為追求短期效力、采取搞突擊的這種應對措施。只要充分認識城管執(zhí)法的長期性特點，就能有利于推進城管執(zhí)法改革，促進城市管理執(zhí)法活動的有效開展。

二、我國城市管理綜合執(zhí)法取得的成效及存在的問題

城市管理綜合執(zhí)法從最初的試點到在全國實際推廣這幾十年成效是顯而易見的，執(zhí)法過程中存在的執(zhí)法擾民、暴力執(zhí)法等問題已經(jīng)得到有效的改善，其成效主要體現(xiàn)在以下三個方面：第一，精兵簡政。減少了執(zhí)法機構，省去大部分執(zhí)法人員，節(jié)約了執(zhí)法資源。同時，由于城管執(zhí)法局是統(tǒng)一指揮，統(tǒng)一領導的，化零為整，執(zhí)法力量集中在一起擰成一股繩，執(zhí)法效率大為提高。第二，提高執(zhí)法效率。資源擰成一股繩，打出強有力的拳頭，行政執(zhí)法效率顯著提高，與群眾的矛盾與摩擦能有效地避免，暴力執(zhí)法現(xiàn)象也在不斷減少，改善了執(zhí)法人員在民眾心中的影響，不僅提高執(zhí)法人員的個人形象，而且樹立了良好的國家政府機關執(zhí)法形象。第三，積累豐富的執(zhí)法經(jīng)驗。多年的城管行政執(zhí)法活動，積累豐富的實踐執(zhí)法經(jīng)驗，為其他行政機關的行政執(zhí)法活動提供了有效的借鑒和參考，從而和我國深化行政管理體制改革的宏偉目標遙相呼應。但任何事物都有它的兩面性，我們在看到它帶給我們的便利的同時，還應重點關注它帶來的不利影響。城市管理綜合執(zhí)法在我國尚處于摸索階段，且受制于綜合執(zhí)法實際執(zhí)行中一些因素的影響，城市管理綜合執(zhí)法還存在很多的問題。

（一）執(zhí)法依據(jù)不足，法律地位不明確

城市管理綜合執(zhí)法是行政機關的行政行為，應有具體明確的法律依據(jù)，但目前我國沒有專門針對城市管理綜合執(zhí)法的法律法規(guī)。主要的法律依據(jù)是借鑒《行政處罰法》第16條的相關內(nèi)容，而其他的相關法律文件由于其抽象性與理論性太強，法律效力不足導致缺乏實際可操作性。由于缺乏強有力的法律支撐，無統(tǒng)一的法律法規(guī)進行規(guī)范，導致相對集中行政處罰權在真正執(zhí)法過程中出現(xiàn)分散的情形，直接影響最終執(zhí)法的效果。

（二）責權配套不清晰，責任追究不及時

有權力就應制定配套的責任追究機制，而制定科學合理的行政執(zhí)法人員評價體系，是建設法治政府、服務政府和責任政府的重要保障。但目前我國的城管執(zhí)法效果考核責任制度，尚未真正的建立，導致在實際工作中各城管執(zhí)法局之間、各執(zhí)法人員之間出現(xiàn)相互推諉、扯皮，不承認自己的違法執(zhí)法行為，嚴重損害了行政相對人的合法權益，阻礙了城市管理綜合執(zhí)法的正當運行。

（三）對城管執(zhí)法活動缺乏有效的監(jiān)督和約束

隨著依法治國不斷推進，我國也相繼制定了一系列行政法律法規(guī)來約束政府的行政執(zhí)法活動，如《行政監(jiān)察法》、《行政監(jiān)察法實施條例》等，一個具有中國特色的行政監(jiān)督與權力制約機制正在逐步形成。但是具體針對城管執(zhí)法機關的監(jiān)察監(jiān)督機制卻尚未落實。若執(zhí)法人員缺乏相關監(jiān)督機制的制約，必然導致執(zhí)法變異和違法執(zhí)法的現(xiàn)象頻頻發(fā)生。

（四）城管執(zhí)法隊伍建設滯后

法律的生命在于實施，而實施的水平取決于執(zhí)法者，對于城管執(zhí)法這一特殊的執(zhí)法領域，它對執(zhí)法人員的素質(zhì)要求比較高，不僅要求有較高的法律知識，還要有較強的社會執(zhí)法經(jīng)驗。雖然政府不斷加強執(zhí)法隊伍的建設，提高執(zhí)法的效率和質(zhì)量，但是社會上的暴力執(zhí)法時時發(fā)生。綜合分析，主要表現(xiàn)為：第一，執(zhí)法人員自身法治觀念不強，對自身的職責認識模糊，沒有真正樹立為人民服務的理念，工作中把“為民執(zhí)法”變成“對民執(zhí)法”，公私不分，導致徇私枉法，甚至嚴重的瀆職行為。第二，部分執(zhí)法人員不能勝任行政執(zhí)法工作，不具備嫻熟的業(yè)務能力，執(zhí)法中不遵循依法行政的原則。第三，由于缺乏保障執(zhí)法人員的任職條件，城管綜合執(zhí)法機關在人員錄用、考核、獎懲等方面的制度健全，使得各級城管執(zhí)法工作人員層次不一。

三、城市管理綜合執(zhí)法的完善途徑

綜上分析，我國要最終形成完善的城市管理綜合執(zhí)法體系，就需要不斷健全城管執(zhí)法的相關法律法規(guī)、提升執(zhí)法人員的職業(yè)素養(yǎng)、積極發(fā)揮法制監(jiān)督的作用，營造文明執(zhí)法、公正執(zhí)法、透明執(zhí)法的法治環(huán)境。

（一）健全相關法律法規(guī)

作為執(zhí)法機關，要有法可依，依法行政。所以，立法機關應結合我國的國情，在依法治國的大背景下，及時起草和頒布《城市管理行政綜合執(zhí)法法》，以立法的形式對城管執(zhí)法機關的性質(zhì)、設立、運行、權責、執(zhí)法程序等進行全方位的界定。國務院及其部門、省級政府和較大的市，應遵循下位法不得違反上位法的原則，制定適合自己區(qū)域發(fā)展的法規(guī)、規(guī)章或者其他規(guī)范性的文件。因此，立法機關以及相關的部門應在分析當前存在問題，征求社會各界意見的基礎上，積極制定和出臺相關法律、法規(guī)。

（二）提升城市管理執(zhí)法人員職業(yè)素養(yǎng)

各級城管局應定期在本單位開展思想道德教育工作，提高執(zhí)法人員“立黨為公、執(zhí)政為民”的思想意識；積極宣講法律知識，職業(yè)道德，提高執(zhí)法人員的法律水平和職業(yè)道德感。在執(zhí)法工作中，努力踐行社會主義核心價值觀，以為民服務為出發(fā)點，時時刻刻都要以人民利益為衡量工作的標尺；在履行公務時，充分發(fā)揮個人道德情感，考慮普通市民的民生困難，堅決排斥任何一切以非道德為基礎建立的政績感，讓執(zhí)法工作健康的運作。此外，還應當完善執(zhí)法人員業(yè)務培訓制度，使之能夠積極吸收本單位的教育資源和執(zhí)法業(yè)務知識，做為人民服務的合格執(zhí)法人員。

（三）執(zhí)法手段多樣化

城管執(zhí)法中，應堅持柔性執(zhí)法，反對硬性的暴力執(zhí)法。柔性執(zhí)法指要學會改變以往我國行政機關的命令，生硬、強制的執(zhí)法模式，執(zhí)法過程中堅決摒棄暴力執(zhí)法，執(zhí)法人員應時刻銘記保障人權的理念，時刻合理行政，尊重行政相對人的人格尊嚴等權利。正是由于我國城管執(zhí)法機關缺乏柔性執(zhí)法的意識，在全國各地屢屢曝光暴力執(zhí)法的丑聞，使行政執(zhí)法丑態(tài)化，而柔性化執(zhí)法（如行政指導、行政獎勵等）是城市管理轉變的必然趨勢。柔性管理執(zhí)法方式是我國民主集中制原則、為人民服務的宗旨意識在政府行政管理的具體表現(xiàn)，使得“官”與“民”之間的傳統(tǒng)對立關系逐漸向平等方向發(fā)展。

（四）完善權力監(jiān)督的機制

英國思想家阿克頓曾言：“權力導致腐敗，絕對權力導致絕對腐敗?！彼?，對于行使相對集中處罰權的城市管理行政綜合執(zhí)法機關來說，必須建立完善的監(jiān)督監(jiān)察制度才能夠保證綜合執(zhí)法權的依法行使。才能從根本上消除違法執(zhí)法、暴力執(zhí)法等問題，保證執(zhí)法的正常開展。在我國，應形成立法機關、司法機關以及專門行政監(jiān)察機關監(jiān)督、社會監(jiān)督為一體的完整監(jiān)督體系。人民代表大會是我國的最高立法機關，代表人民行使權利，是各種監(jiān)督形式中最有權威性質(zhì)的機關。所以在我國應當以人大為主要監(jiān)督形式，其他監(jiān)督相輔助。如法院、檢察院在必要的時候，行使監(jiān)察監(jiān)督權，尤其是人民檢察院作為專門的法律監(jiān)督機關，應主動對行政執(zhí)法活動中侵犯公民合法權益的行為進行法律監(jiān)督；公民若發(fā)現(xiàn)執(zhí)法機關的違法行為，就可以向相關的行政機關或政府部門舉報。此外，不能忽視社會輿論的力量，要強化社會輿論的監(jiān)督。尤其是借助新聞媒體的輿論力量，及時準確、客觀公正的曝光城市管理執(zhí)法中所存在的有法不依、違法不究的現(xiàn)象，起到真正的輿論監(jiān)督作用。

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作者：崔春旦 單位：天水師范學院