我國城市管理綜合行政執(zhí)法現(xiàn)狀
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摘要：城市管理綜合行政執(zhí)法制度是我國行政機構(gòu)改革的探索與嘗試。此制度從試點到推廣已經(jīng)歷了18年時間，雖然已經(jīng)取得了一些成就，但仍然存在著諸多問題。本文從我國城市管理綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀著手，分析其形成原因，探求建立更加完善的城市管理綜合行政執(zhí)法制度。
關鍵詞：行政處罰 城市管理 行政執(zhí)法
為了規(guī)范行政處罰的設定和實施，為了解決行政處罰權的“三亂現(xiàn)象”，即主體資格亂、處罰依據(jù)亂、執(zhí)法程序亂，依照《中華人民共和國行政處罰法》第16條，設置了城市管理綜合行政執(zhí)法制度，這是我國行政處罰領域的一個創(chuàng)造。十八年執(zhí)法的工作開展，城市管理綜合行政執(zhí)法在解決執(zhí)法主體多元、執(zhí)法職權分散、執(zhí)法推諉、處罰重復疊加、執(zhí)法機構(gòu)膨脹、執(zhí)法效率低下等方面小有成效，同時也在探索管理審批權與監(jiān)督處罰權適當分離、合理配置政府部門職能等方面取得了一些成績，基本形成了初步的執(zhí)法機制。然而，城市管理綜合行政執(zhí)法在行政執(zhí)法領域仍是新生事物，沒有可以直接借鑒的經(jīng)驗，在實施過程中的許多現(xiàn)實問題仍然突出。本文將立足于我國城市管理綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀，探求完善此制度的措施，以期城市管理綜合行政執(zhí)法制度能夠更好地發(fā)展。
一、城市管理綜合行政執(zhí)法制度內(nèi)涵
城市管理綜合行政執(zhí)法是指在城市管理領域，依法將兩個或兩個以上行政機關的行政處罰權集中起來，交由城市管理綜合行政執(zhí)法機關行使，原行政機關不得再行使已集中的行政處罰權的一種行政執(zhí)法制度。實踐中，綜合行政執(zhí)法機關除了行使行政處罰權之外，通常還會具備相關的行政強制權、行政調(diào)查權等。城市管理綜合行政執(zhí)法機關的職能范圍主要根據(jù)《國務院關于貫徹實施L中華人民共和國行政處罰法＞的通知》、《國務院辦公廳關于繼續(xù)做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》（國辦發(fā)[2000]63號）、《國務院關于進一步推進相對集中行政處罰權工作的決定》（國發(fā)[2002]17號）等文件的規(guī)定，具體包括：市容環(huán)境衛(wèi)生管理方面、城市規(guī)劃管理方面、市政管理方面、城市綠化管理方面、環(huán)境保護管理方面、工商行政管理方面、公安交通管理方面的法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或部分行政處罰權，以及省、自治區(qū)、直轄市人民政府決定調(diào)整的城市管理領域的其他行政處罰權。這種綜合職能范圍由七類確定職能和一個兜底條款構(gòu)成，也稱“七＋X”。但在全國各地的具體執(zhí)法實踐中，綜合職能范圍并不完全相同，確定范圍的大小由各省、市人民政府具體規(guī)定。
二、我國城市管理綜合行政執(zhí)法制度現(xiàn)狀
我國從1997年率先在北京、南寧等地進行城市管理綜合行政執(zhí)法的試點工作，這是一個綜合的、系統(tǒng)的工程，涉及體制、制度、程序、執(zhí)法人員等多方面的內(nèi)容。從開始試點到現(xiàn)在，不可避免地遇到一些問題。
（一）雙重領導機制缺陷
我國城市管理綜合行政執(zhí)法機構(gòu)是市、區(qū)雙重領導機制。綜合執(zhí)法機構(gòu)分市、區(qū)兩級設立，區(qū)級機構(gòu)受市級機構(gòu)和區(qū)政府的雙重領導，市級機構(gòu)作為市政府的組成部門接受市政府統(tǒng)一領導。區(qū)城市管理綜合行政執(zhí)法局為區(qū)政府工作部門，以區(qū)政府管理為主，但業(yè)務工作卻又由市城管執(zhí)法局領導。由于這種雙重領導機制，使得職能部門權限、職責范圍、人事配給等方面存在缺陷。這種現(xiàn)象的出現(xiàn)，是因為各層級執(zhí)法局面臨的雙重領導體制，又因各自工作重心不同，執(zhí)法資源分布不均，導致各級執(zhí)法局在處理問題時無所適從，工作效率大打折扣，工作積極性受影響。
（二）執(zhí)法人員隊伍龐雜
依據(jù)國務院辦公廳[2000]63號文件及《國務院關于貫徹<中華人民共和國行政處罰法>的通知》，城市管理綜合行政執(zhí)法主體只能是行政機關與公務員。但是在實際工作開展中，情況并不像國家明確規(guī)定的那樣，就如西安全市城管執(zhí)法系統(tǒng)共編制2173人，實有人數(shù)3210人。西安市城管執(zhí)法局不僅存在超編嚴重的現(xiàn)象，而且還聘用了一些不占任何編制的臨時工作人員，臨時聘用執(zhí)法人員素質(zhì)普遍不高，執(zhí)法行為不規(guī)范，缺乏有效約束，給執(zhí)法形象帶來很多負面影響。又如《蘇州市城市管理相對集中行政處罰權試點工作實施方案》規(guī)定：“全市執(zhí)法人員編制暫定420人，全為事業(yè)編制。”這就與國家規(guī)定的必須是公務員編制背道而馳。執(zhí)法人員隊伍龐雜、編制混亂等現(xiàn)象在行政執(zhí)法工作中所產(chǎn)生的負面影響隨處可見，暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法街頭多見，城管人員業(yè)務素質(zhì)與道德素質(zhì)不高，工作作風混亂，考核機制不明確，成了民眾心理的惡城管形象，這些都直接影響了城市管理綜合行政執(zhí)法的社會公信力。
（三）監(jiān)督和保障體制不完善
近年來，暴力抗法、城管打人等激化矛盾的事件時有發(fā)生，這是開展城市管理綜合行政執(zhí)法面臨的最明顯、最實際的問題。從各地城市管理綜合行政執(zhí)法運作情況看，有權對城市管理綜合行政執(zhí)法部門進行監(jiān)督的主要是本級政府和其自身，監(jiān)督主體層級高，相對單一，自我約束和外部約束能力弱，且立法機關、人民群眾并沒有被納入到監(jiān)督主體范圍，從而導致城市管理行政執(zhí)法過程中各類違法行為日益增多。保障機制的不完善表現(xiàn)在執(zhí)法手段不足、執(zhí)法效果不到位、執(zhí)法設備落后、信息化不足、專業(yè)手段欠缺、執(zhí)法經(jīng)費不足等方面，執(zhí)法機制運行得不到保障，直接導致執(zhí)法人員的人身安全得不到保障，執(zhí)法積極性降低。更甚者，在經(jīng)費不足的情況下，不少地方的執(zhí)法隊伍開始“自費執(zhí)法”，即以罰款收入彌補執(zhí)法經(jīng)費不足，造成了惡劣影響。
（四）自由裁量權缺乏基準
城管綜合行政執(zhí)法中的自由裁量權是法律賦予行政執(zhí)法人員的一項行政權力，是指城管執(zhí)法部門在實施行政處罰時，在法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定的處罰種類、處罰幅度范圍內(nèi)，綜合考慮違法情節(jié)、違法手段、違法后果、改正措施等因素，合理確定處罰種類、處罰幅度或做出不予處罰的權限。在實踐中因自由裁量權標準不同產(chǎn)生了嚴重的執(zhí)法不公現(xiàn)象，具體表現(xiàn)為相同情況不同對待或者不同情況相同對待，執(zhí)法隨意性很大，濫罰現(xiàn)象屢見不鮮。長此以往，很大程度上影響了執(zhí)法的嚴肅性，進一步造成了相對人對執(zhí)法工作的不信任、不配合，嚴重降低了城管執(zhí)法的威信。
三、完善我國城市管理綜合行政執(zhí)法制度的對策
（一）科學界定領導機制
我國城市管理綜合行政執(zhí)法應該設立一個專門的、超脫于各市級、區(qū)級部門之上的機構(gòu)予以支持，專門協(xié)調(diào)城管執(zhí)法部門與各相關機構(gòu)的工作銜接，解決出現(xiàn)的矛盾。例如可以設立“城管綜合行政執(zhí)法管理委員會”，作為全國性統(tǒng)一領導城管執(zhí)法工作開展的部門，解決各地方?jīng)]有城管工作對口管理機構(gòu)的尷尬局面。該部門可以抽調(diào)各層級城市管理綜合行政執(zhí)法優(yōu)秀的執(zhí)法人員進入管理委員會，對執(zhí)法工作進行管理和監(jiān)督，還可以采取輪崗制，高效制約并管理綜合執(zhí)法工作，且城管部門施行垂直領導也比較合適。這種方式使得具體執(zhí)法部門只用聽從一個部門的領導，在工作開展中沒有后顧之憂，執(zhí)法效率將會大為提高。
(二)加強執(zhí)法隊伍建設
執(zhí)法人員素質(zhì)的高低，直接關系到城市管理綜合行政執(zhí)法能否有效地推行和取得預期成效。加強執(zhí)法隊伍建設，必不可少。第一，統(tǒng)一編制，規(guī)范管理，嚴格按照國家規(guī)定統(tǒng)一招錄公務員，并進行二次針對性考試確定執(zhí)法人員；第二，領導職務競聘上崗。城管執(zhí)法隊伍的領導職位，在全體城管執(zhí)法人員中施行雙向選擇，選拔政治過硬、工作扎實、業(yè)務水平高的人員，最大限度調(diào)動基層城管人員的積極；第三，加強執(zhí)法人員培訓工作，全面提高城市管理綜合行政執(zhí)法人員的業(yè)務水平；第四，建立健全考核機制。考核內(nèi)容應當綜合全面，考核頻率適當，考核成績定期公布，考核總結(jié)全員參與，建立崗位輪崗制；第五，建立責任追究制度。對執(zhí)法人員違法執(zhí)法所承擔的責任予以明確，對不履行責任的人員進行嚴格追究。
（三）完善城市管理綜合行政執(zhí)法監(jiān)督與保障機制
首先，應當完善行政執(zhí)法內(nèi)部制約與監(jiān)督機制。即要完善行政內(nèi)部監(jiān)督的相關立法，從立法高度明確規(guī)定行政內(nèi)部監(jiān)督的主體、監(jiān)督權限、監(jiān)督范圍、監(jiān)督內(nèi)容及監(jiān)督程序；要完善政務公開制度、行政執(zhí)法責任制度、評議考核制度等在內(nèi)的一系列規(guī)章制度；要完善行政復議監(jiān)督機制，通過對城管集中行政處罰權運行做出明確有依據(jù)的合法性適當性審查，達到對集中行政處罰權事后監(jiān)督的目的。其次，應當完善行政執(zhí)法外部監(jiān)督。即要強化各級人民代表大會及其常務委員會的權力監(jiān)督職能，完善行政執(zhí)法的司法監(jiān)督，同時要加強社會輿論監(jiān)督和人民群眾監(jiān)督；最后，應當完善執(zhí)法工作保障機制。即要嚴格規(guī)范執(zhí)法手段、建立執(zhí)法效果評價體系、提高執(zhí)法裝備水平、彌補行業(yè)信息聯(lián)絡、充分保障執(zhí)法經(jīng)費不足等方面，使得執(zhí)法機制運行得到保障，執(zhí)法人員人身安全得到保障，有效提升執(zhí)法人員的執(zhí)法積極性及工作效率，保證文明執(zhí)法、健康執(zhí)法、高效執(zhí)法。
（四）統(tǒng)一裁量權標準
目前，我國許多城市都已經(jīng)出臺了行政處罰自由裁量權的執(zhí)行標準，但是裁量標準卻不盡相同，筆者認為，我國應當按照地域特點、經(jīng)濟狀況等要素，對違法行為、認定事實、適用案由、處罰規(guī)定及處罰情節(jié)作出相對統(tǒng)一的裁量標準規(guī)定，裁量標準有范圍，范圍幅度對于適用地區(qū)也應有明確規(guī)定，這樣可以杜絕自由裁量標準不統(tǒng)一，并有效管理執(zhí)法濫罰現(xiàn)象，維護法律的公正公平。
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作者：崔賓 單位：西安通信學院