城市管理綜合執法思考

前言：想要寫出一篇引人入勝的文章？我們特意為您整理了城市管理綜合執法思考范文，希望能給你帶來靈感和參考，敬請閱讀。

摘要：城市管理行政執法亂象屢見不鮮，自城市管理行政執法局成立后雖然帶來了行政效率的提升、解除了多頭執法、重復罰款等問題，但由此也帶來了暴力執法、執法人員不足、暴力抗法等社會問題和法律問題。規范城市管理行政執法權的使用，關鍵在于增強對城市管理行政執法主體的管理。通過研究私人參與城市管理行政執法的深度和廣度，在向服務型行政模式轉變的契機下，通過修繕法律，合理構建并規范準入機制、考核機制，破解私人參與城市管理行政執法良莠不齊的局面，并使有效的人力資源在城市管理中發揮更大的效用。

關鍵詞：城管綜合執法；相對集中行政處罰權；柔性執法

一、行政執法主體的現狀

1.協管身份人員數量較多。現實生活中，由于編制有限，在編人員不能滿足城管權限需求。所以，全國各地采取聘用合同制形式招收輔助辦公人員進行執法已成為一種普遍現象。如北京城管局，現有執法人員不能應對城管事項，同時為了解決失業人員再就業問題，招收了一批城管協管人員[1]。又如浙江省輔協警截至2009年5月，全省公安機關在用的輔協警有8萬多人，已超過全省在編的公安民警數[2]。而全國很多地區存在著各式各樣輔助辦公人員的身影，稱呼也是各有不同，如治安協管員、稅收協管員、出租屋協管員、工會協理員等。協管人員雖然不具有公務員身份，但是在現實生活中確是履行著城管的繁瑣職能。張家口市城管局在2012年招聘191名協管員，其來源群體主要是就業困難家庭成員、退伍軍人和大專及以上畢業生，目的是協助城管執法人員開展城市管理和城市執法的相關工作。

2.正式在編在崗人員較少。目前，普遍存在在編人員執法力量不足的情況。如張家口市設市城管行政執法支隊和市城市管理數字化中心，具有事業編制人員86名。相較于具有40萬人口城市，管理人員數量很少。再如北京市的127個市一級行政執法隊伍中，共有行政執法人員6萬多人，雖然單獨設置了行政執法專項編制用以解決行政執法人員編制問題，但還是遠遠不能滿足執法力量的狀況，從而還有高達17萬人的各類群眾協助執法組織[3]。

3.行政執法主體所屬機構體制不順。城管局目前只是在省級以下獨立設立的行政機構，在中央一級并沒有設立獨立的城市管理部級機構，而是在住建部下面分設的一個司級機構，在省級、市級、縣（區）級才獨立設立，尤其是在縣區級，和住建局屬于兩個行政機構。越在基層越是需要加強組織管理，需要采取的具體行政行為就越多，所以，越到基層，所需行政執法力量應當更為充實。行政機關設立主要依據《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。根據《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第64條，地方各級人民政府根據工作需要和精干的原則，設立必要的工作部門。自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府的局、科等工作部門的設立、增加、減少或者合并，由本級人民政府報請上一級人民政府批準，并報本級人民代表大會常務委員會備案。所以省、市、縣（區）設立城市管理執法機構只需報上一級人民政府批準即可，而在國家級行政機構中沒有嚴明的權力配置予以規制。

二、協管員的性質

雇傭的協管員比正式在編的執法人員還多，但與行政機構簽訂的卻是勞動合同，協管員的身份到底是行使公權力的公職人員，還是為城管局打工的勞動者？是根據《勞動合同法》建立的勞動關系還是管理行政關系？這不禁引人深思，協管員與城管單位之間到底是“公法”上的法律關系還是“私法”上的法律關系？根據《勞動合同法》第2條第2款規定，國家機關、事業單位、社會團體和與其建立勞動關系的勞動者，訂立、履行、變更、解除或者終止勞動合同，依照本法執行。協管員與政府機關之間簽訂勞動合同是符合法律規定的，他們之間形成的應當屬于勞動合同關系。勞動合同關系應當屬于“私法”上的法律關系，簽訂勞動合同人員行使的行為應當屬于私法行為。正如德國學者毛雷爾所述，國家可以將特定的行政任務轉移到私人，私人當作“公民義務”采取特定行為，如道路沿線居民的道路清潔任務，養護重要財產的義務[4]。這里，私人執行任務屬于個人行為，不屬于公權力的行使。

三、協管員參與執法過程中產生的問題

1.執法者的素質與能力。誠然，實踐中將協管員納入行政執法者隊伍進行行政執法已成為現在通行做法，但是各省市之間并沒有統一標準。有的地區規定具有執法資格人員可以進行行政執法，有的地區僅設定招考門檻，通過招考錄用成為城管局聘用制的人員即可進行行政執法，還有的地區招錄不明，成為城管局聘用制人員后從事行政執法等公務活動。執法者的準入門檻不統一，無法考證執法者的素質，沒有配套的監督機制進行監管，故在從事執法活動中存在著與初始目的不一致的隱患。如果沒有嚴格準入門檻，很多執法人員的執法權力就會面臨濫用的風險，并且會增加行政執法人員與相對人之間的矛盾。尤其是在從事行政處罰這項工作時，與相對人無法進行有效溝通，如執法不能明確執法依據，行使權力卻不明權力出處，應用法律卻不能對法律進行合理解釋，都會為執法帶來顯性阻力。

2.行政執法工作內容表述不明。在面對每項工作時，在編執法人員和聘用制人員職責應當予以區分，對于工作職責也應當嚴格規范，才能體現行政執法的合法性與效率性。但是目前對于行政執法工作沒有制定統一規范，沒有敘述哪些是輔助性工作，也沒有表明如何對行政執法人員具體工作進行監督，易產生權責不清的后果。

3.行政相對人不滿私人參與行政處罰。行政相對人對于行政執法的目的接受與否直接與其切身利益相關，如占道經營者以其自身利益作為出發點，希望提高其生活質量的行為，其抵觸心理在與行使公權力的行政執法者發生碰撞時，私人參與行政處罰就會成為行政相對人抗法的一個重要原因。根據實地調研走訪，在隨機詢問的20位攤主回答中，對于私人參與行政處罰100%不滿意。

四、私人參與行政執法的法律法規規制

根據2002年《國務院辦公廳關于繼續做好相對集中行政處罰權試點工作的通知》中指出：“集中行使行政處罰權的行政機關的執法人員必須是公務員。”這里只規定了行政處罰這種具體行政行為的行政主體，并沒有列舉其他具體行政行為。所以，在其他輔助崗位上并沒有禁止性規定，為私人參與其他行政執法工作留下空間。有地省市在地方性法規中直接通過規定禁止性條款禁止私人參與城管執法，如福建省政府于1998年頒布的《福建省行政執法資格認證與執法證件管理辦法》規定不得雇傭合同工、臨時工從事行政執法工作。但是也有些地方根據地方實際情況將協管人員納入到管理之中，如上海市2010年頒布的《上海市行政執法人員執法行為規范》，直接規定協助行政執法人員工作范圍。蘇州市頒布了《蘇州市警務輔助人員管理辦法》，將輔警這一輔助人員群體納入到行政主體序列，這都是一種考慮實際問題基礎上的體制創新，擴大了執法主體范圍，緩解了人力不足的現實狀況，對于城管執法具有參照意義。同樣，浙江省2009年實施的《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》中，用從事執法工作的人員進行了主體范圍的表述，概括規定了城管執法人員主體范圍，并沒有區分具有行政編制、事業編制和聘用制人員，無形地擴大了基層執法群體范圍。河北省在1993年頒布了《河北省行政執法證件和行政執法監督檢查證件管理辦法》，為了規范行政主體資格，規定了行政執法證件和行政執法監督檢查證件是行政機關和行政執法人員享有法律、法規和行政規章賦予的一項權力，也是在實施具體行政行為時的資格證明。行政執法機關委托執法的單位和人員應經有關機關批準，發放委托執法證明或證件。但是根據河北省法制辦2014年下發的關于《對全省各級各類行政執法人員進行全面清理情況報告》進一步規范了行政執法人員資格。根據報告，對全省持行政執法證件人員共317742名進行了一次全面清理，通過清理，取消81720名行政執法人員資格，占現有持證人員總數的35%。并對合同工、臨時工、工勤人員等不符合條件和不在崗持證人員一律取消行政執法資格，收回已持有的行政執法證件[5]。雖然整頓執法隊伍，嚴格管理，但是在根本上并沒有解決執法人員滿足不了行政執法工作的現狀。在不突破現行行政指導方針下，筆者提出如下建議：

1.擴編增人。根據《行政處罰法》第18條，行政機關不得委托其他組織或者個人實施行政處罰。所以，聘用制人員進行行政處罰是不符合法律規定的。但是結合實踐所需，京張聯合申奧對張家口的城市管理提出了更高要求，這將成為張家口一項長期建設任務。目前，張家口的地方行政區劃中主城區已由原來的橋西區橋東區擴展至宣化半坡街地區，而現行人員結構還是成立之初模式，且清退了聘用制執法人員后工作任務并沒有相應減少，所以，作為城市管理行政執法人員也應當根據執法區域予以擴編增人，并做到執法清明，職責嚴明。如北京市采取了行政執法專項編制，解決了執法人員的身份問題[6]。誠然，行政人員編制數量由各地政府編制委員會部門核定，而編制委員管理體制是雙重領導，受上級編制委員會和地方政府領導。所以，在缺編問題的解決上可以考慮北京設置專項編制的做法，既保證了公務員身份，又解決了缺編問題。

2.設立嚴格準入制度。在具體參與行政執法工作時設立嚴格的準入條件。準入條件是行政執法主體行使具體行政行為的重要前提。首先，行政機關必須依法成立，行政機關設立必須依據《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》。再者，對公務員和私人參與行政執法予以區分，全面肅清公務員隊伍是保障組織純潔性的有效要件。還要考查是否符合法定的機構編制和人員編制，只有符合公務員身份，公務員才能以行政主體名義實施行政行為，獨立承擔行政責任。行政主體依照法律法規規定要求行使職權，根據職權法定原則，應當以法律法規規定的為準或者根據法律具有授權行使。有的省市頒行地方性法規要求取得執法證或執法資格證，成為行政主體行使行政職權的前置條件，從而提高了公務員行使行政職權的門檻。如浙江省政府頒行的《浙江省行政執法證件管理辦法》直接規定取得《浙江省行政執法證》人員才能持證上崗。河北省也要求行政執法人員持有行政執法證件并經年檢合格后才能執法。這些都屬于準入門檻的設置，有效避免公權力的肆意濫用。

3.考慮政府服務外包。近年來，在公共服務模式的變遷中，符合經濟效率原則的“政府購買服務”模式日漸凸顯出活力，政府將部分供給服務進行外包不僅在公共管理上控制了成本，提高了工作效率，而且還解決了各地人力不足與編制緊缺的矛盾問題。如，上海結合社會工作與社工人才建設，購買崗位與購買項目相結合，形成政府向民間組織購買社會工作服務體系。購買的范圍包括司法矯正、吸毒人員、問題青少年及社區服務等社會工作領域，購買服務涉及技術保障、輔助管理、行政事務三大類30個崗位，其中房屋協管占6%，市容環境協管占11%，環保協管占6%，市容環境協管占3%，而政府購買服務以及購買公益性崗位都是促進就業的好辦法，同時還可以促進社工人才隊伍建設[7]。目前的《政府采購法》規定政府采購范圍是指以合同方式有償取得貨物、工程和服務的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等。但是對于公共管理方面的服務還有待于法律的突破與規范。

4.加強權力運行監督。權力的行使必須具有正當性，當權力喪失了監督制約，將會脫離軌道漸行漸偏。私人參與行政執法，必須具有監督制度保障，從源頭上把握。行政執法包含權能屬性眾多，如檢查權、處罰權、許可權等。首先，須明確監督的對象。監督側重點在于權限及其權力的運行，權限范圍及其權力行使應當遵照法律規定或者有法律授權，區分不同崗位的行政主體在權限范圍內做出行政行為，并依法依規要求承擔行政責任。如果有越權或者不作為的情形應當予以追責。其次，加強公示監督。權限范圍、權力運行應當通過網絡、書報等方式進行公開，使市民查閱、了解。而且，定崗招聘的聘用制人員必須公示，對于私人行使具體行政行為是否屬于主要工作還是輔助性工作、長期性質工作還是臨時性工作須公示標注。再者，行政處罰的公務員必須嚴格規范管理，做出的行政處罰依據、理由、事由等都應當進行公示。第三，嚴格組織考核工作，尤其是聘用制人員。對工作應當進行細化，對照其工作量指標進行考核，按照其工作量的完成與工作質量的優劣進行獎懲，考核不合格的聘用制人員應當清退。對于參與行政執法人員，考核不合格者應當取消其執法資格證書。

5.適時加強教育培訓宣傳工作。在執法過程中，公務人員的素質對促進依法行政、提高行政效率、改善機關形象起著關鍵性的作用[8]。首先，加強教育培訓與業務知識學習，是對個人參加工作后進行的重要繼續教育。在行政執法工作中即要注意柔性執法的轉型，又要注意堅持嚴格、公正、文明執法，對于執法背景、依據及其如何操作都需要進行系統培訓，提高公務員執法素質。其次，對于教育培訓進行宣傳，使民眾不僅可以增強對執法內容的了解，更加清楚執法工作的必要性，這是提高民眾素質的重要渠道。

五、結語

增強執法力量，整治執法隊伍，一直是基層行政執法單位的一項重要工作。執法力量不足的現狀在現有體制和法律框架內，依靠單一政府部門很難統籌解決。這必須通過行政手段的正當化與合法化，全面統籌，合理增配編制人員，制定地方性法規，將聘用制人員問題解決消化掉，才能最終改掉體制的陋習。

參考文獻：

[1]馬懷德，王柱國.城管執法的問題與挑戰—北京市城市管理綜合行政執法調研報告[J].河南省政法管理干部學院學報，2007，(6)：59.

[2]朱振甫，杜劍虹，張應立.輔協警問題研究[J].公安研究，2009，(9)：27.

[3]江凌，張水海.相對集中行政處罰權制度：發展歷程、事實情況與基本經驗———城管執法體制改革十二年的回顧[J].行政法學研究，2008，(4).

[4][德]赫特穆特•毛雷爾.德國行政法總論[M].高家偉，譯.北京：法律出版社，2001：584.

[5]河北取消“臨時工”行政執法資格將收回證件[N].燕趙都市報，2014-11-15.

[6]楊宇龍.城管綜合行政執法主體資格研究[D].北京：中國政法大學，2011.

[7]齊海麗.我國地方政府購買服務模式研究———以上海市政府購買崗位為例[J].西北農林科技大學學報(社會科學版)，2013，(5)：124.

[8]馬懷德，王柱國.城管執法的問題與挑戰—北京市城市管理綜合行政執法調研報告[J].河南省政法管理干部學院學報，2007，(6)：68.

作者：王宇1 史全增2 賈巨才3 單位：1.河北北方學院附屬第一醫院 2.中國人民公安大學 3.河北北方學院